加快“轨道+物业”探索 助推交通强市建设

城市轨道交通在引领和优化城市布局、满足人民群众交通出行、缓解城市交通拥堵、促进经济社会发展等方面发挥了重要作用，是增强城市承载能力、提升城市生活品质、治理“大城市病”的重要支撑。随着城市化进程的不断加快、城市规模的不断扩大，城市轨道交通建设进入高速发展期。

但是随着轨道交通事业的大举推进，其高昂的造价和运营成本无疑将加重政府的财政压力，目前国内建设单价为每公里8-10 亿元人民币，而整个生命周期运营投资是建设成本的2.5 倍至3 倍。交通强国建设同时也给城市轨道交通带来了挑战，交通强市建设推动宁波轨道交通高质量可持续发展是当前和今后发展一项迫切而重要的课题。根据国内外的成功经验，“轨道+物业”模式可以为轨道交通建设的可持续发展提供资金保障。

“轨道+物业”国内外发展现状

城市轨道交通的可持续发展是个复杂的系统工程，考虑经济效益的同时还需兼顾社会效益、环境效益，实现公益性和市场性的对立统一。城市轨道交通项目除了建立大容量、高效、快速的公共交通系统，促进城市均衡布局、合理发展以外，还可以带来沿线土地的巨大增值效应。因此地方政府及轨道交通业主都有用轨道交通物业的收益来弥补其亏损的强烈愿望，使轨道交通走上良性循环的道路。

“轨道+物业”开发模式强调关注城市轨道交通周边用地整体开发暨“公共交通导向型发展”的TOD 公共交通模式。日本TOD 模式经过多次变革,已深入贯彻于轨道交通规划、设计、建设、运营等各个环节,围绕轨道交通车站组织实施TOD 开发模式,将商业、办公、住宅、酒店、医院等功能按照圈层布局，其地下空间综合开发利用堪称全球典范。轨道交通投入使用阶段优先开发车站周边区域,既创造了更多客流需求,也实现了可持续发展。香港地铁凭借“轨道+物业”的发展模式,成功地把地铁建设与周边商业开发紧密联系在一起，形成共赢，成为全球为数不多能够实现持续盈利的地铁线路,从而支持地铁网络不断扩大。港铁模式的成功之处在于其将地铁的公益性与物业的市场性进行跨业务的内部整合。

相对于香港，目前国内其他城市轨道交通物业开发还处在比较早期的阶段，开发比例明显偏低，建设进度整体较为落后。主要表现在轨道交通建设与沿线物业开发整体统筹规划不够、以交通为城市发展指向的意识淡薄、空间利用率低下、站点周边土地自主开发率低、区域综合联动开发滞后等。但是经过20年的探索实践，也涌现了一批成功的案例，如北京模式、上海模式、广州模式、深圳模式、杭州模式等。尤其是深圳作为轨道交通物业开发先进城市，2016年深圳地铁全年实现营收124.63 亿元，利润总额2663 万元，成为全国首家在全成本核算方式下实现盈利的轨道交通运营企业。2019年深圳地铁实现营业收入209.9 亿元，同比增加84.9%，其中房地产开发实现营收140.3 亿元，占年内总营收67.6%，净利润116.9 亿元，同比增加61.2%，有力反哺地铁运营造成的亏损，究其原因主要归功于房地产开发以及对外的股权投资上。目前其物业开发板块拥有12个轨道沿线上盖项目的综合开发权，开发规模约450 万平方米，在建面积约330 平方米，连续五年销售额过百亿元，2017年-2019年蝉联“深圳市房地产开发企业综合实力排名”前三，其实践具有极大借鉴意义。

宁波轨道交通的探索

宁波轨道交通自成立以来，秉承“建设好轨道交通就是建设城市,运营好轨道交通就是改善民生，经营好轨道交通就是发展经济”的理念，全力推进规划、建设、运营、开发“四位一体”协调发展。在第一轮、第二轮建设及即将开展的第三轮建设中，“轨道＋物业”模式实现了从无到有的突破，不断加大改革创新步伐，着力将TOD 模式下的站城一体化概念引入城市发展过程。按照早准备、早谋划、早启动的原则，宁波轨道交通早在2009年1 号线一期工程开工建设的同时，就成立了物产置业全资子公司，同步启动轨道物业综合开发工作。宁波轨道交通集团作为政府主导模式的一级开发做地主体，统筹考虑土地房屋征迁、车辆基地盖上空间、地下空间利用等因素，探索出了车辆基地盖上开发、拆迁地块再次利用开发、地下空间综合利用开发、站口沿线500 米半径范围专项储备土地开发等四种站城一体化发展模式。宁波轨道交通在轨道物业项目用地取得环节上采用了“一二级联动开发”模式，即轨道交通企业在从事土地一级开发的基础上，凭借其一级开发商的优势，通过“招拍挂”出让方式取得轨道沿线物业项目用地使用权，从而成为开发主体。经过近几年的实践，杨柳郡、东鼓道等成功案例受到国内地铁同行的肯定和认可，其体制机制和发展路径越来越多地被其他兄弟城市学习、借鉴。

“轨道+物业”模式作为一种商业投资策略，成功实施的关键要素是轨道与土地产权的统一。因此，要成功实践“轨道+物业”开发模式，离不开地方政府的土地政策及保障制度的大力支持。2014年，宁波市政府出台了《关于宁波市轨道交通专项土地储备的实施意见》（甬政发 〔2014〕111 号），在国内同类城市中率先从市级层面确立了“轨道+物业”的可持续发展模式。2016年《关于推进城市轨道交通可持续发展的实施意见》（甬政发 〔2016〕 33 号）文件，对轨道交通物业综合开发工作涉及的规划统筹、土地专项储备、配套政策、征地征收等进行了进一步明确。2016年8月29日，宁波轨道交通首个“轨道+物业”项目--1 号线邱隘东综合开发项目就是在这样的政策支持下诞生的，标志着宁波正式进入“轨道+物业”时代，也标志着宁波轨道交通规划、建设、运营、开发“四位一体”发展战略格局全面形成。2018年出台的《宁波市地下空间开发利用管理实施细则（试行）》给轨道交通地上地下一体化综合开发提供了发展依据。一直以来，宁波轨道交通按照市委、市政府的决策部署，深入实践TOD 的城市发展理念，实现公共交通与土地利用紧密结合，推动轨道交通功能与城市生活服务无缝衔接、轨道交通规划建设与城市更新有机结合。

同时，“轨道+物业”模式在客观上也面临着一些困难和问题。一是土地收储落地难。以“轨道+物业”为核心的站城一体化开发模式涉及轨道建设和土地开发的多方利益主体，造成对筹资责任状地块不够明确，土地指标尚未完全覆盖等现象。二是资源收益难。轨道物业商业、办公地块与住宅地块出让往往出现冰火两重天现象，所谓的土地溢价反哺难以实现，从而对“轨道+物业”模式的有效实施构成了约束。宁波轨道交通第一轮、第二轮建设其主要是贯穿主城区的骨架线网，主要服务区域是城市建成区，城市规划与轨道线网规划在宏观及微观上不完全匹配。轨道交通站点周边土地空间布局和密度分布在轨道交通开通前已基本成型，难以按照TOD 模式大规模的再开发。三是土地出让相关法律及机制尚不完善。虽然已经出台了部分制度及规定，但是在实际的工程实施过程中，轨道公司要想获取轨道沿线土地依然困难重重，轨道物业开发地块大部分仅限于自身的捆绑用地或空间。

未来发展建议和措施

在宁波市“名城名都”建设战略部署和《宁波2049 城市发展战略》中提出了要“建设轨道上的宁波”，推进轨道站城一体化和可持续发展。从目标定位看，“轨道+物业”开发承担着两项重要任务：其一是推动旧城改造升级、带动新区开发建设；其二是筹措轨道交通建设资金。因此，“轨道+物业”政策支持也应主要体现在上述两项目标任务上。

（一）开发思维战略化，优化轨道交通土地储备机制

建立轨道交通综合开发土地储备机制是“地铁+物业”模式以战略化思维运营的第一步。轨道交通建设规划沿线具备可实施综合开发空间条件的站点及其周边500 米×500 米规划区用地全部统一纳入市级储备，市土地储备中心委托轨道交通集团等市级做地主体开展做地工作。由无序选择性的点状碎片化开发向大片区、成组团开发转变，使土地价值得到有效凸显和提升。200 米×200米核心区与站点建设关系密切，结建的、盾构穿越的、影响线位建设的地块，新增土地收储运作权，统一由轨道交通集团负责实施。

充分把握轨道交通建设机遇，同步实现城市改造和开发。核心区土地资源开发利用涉及新增建设用地的，应当优先予以保证。鼓励轨道集团直接开发核心区土地和持有上盖物业，轨道交通综合开发项目用地纳入轨道交通建设用地征收范围，费用列入轨道交通建设成本。轨道集团可参与规划区住宅、办公商业等经营性物业开发建设，经营收益优先用于轨道交通项目建设和弥补运营亏损。

（二）土地供应多元化，提升轨道物业开发效率

改变轨道物业原单一的“招拍挂”出让方式为多元供地组合模式。对地表以上不具备单独规划建设条件的经营性地上空间，可以带技术能力要求、带建筑设计方案、带场站施工方案出让；对地表以下的经营性地下空间，可直接协议出让；对规划允许兼容商业商务或者保障性住房用途的交通设施用地，也可以协议方式供应。采用带条件的招拍挂时，可股权转让、合作开发，加速资金回笼。协议出让的土地使用权及建筑物不得转让，仅允许经营权转让合作经营。针对综合开发的空间结构，可在既有的规划和土地管理规定的基础上，变二维的土地使用权为三维的空间使用权，采用同一平面、不同区域、不同竖向层次的用地审批和权属登记等办法，实现分层供应、分层登记，以解决市政设施和经营性用地合一等问题。

对预留工程要明确实施主体。目前，许多规划不确定因素，阻碍一些站点立体空间开发，给上盖开发的方案设计和实施带来了相应难度，盲目建设容易造成不必要的损失。轨道的一部分结构及设施与物业开发建筑物结合成为一个整体的，明确实施主体后，可有效避免产权分割以及运营期间产生使用管理和维护衔接等问题。核心区土地资源开发利用应当与轨道交通设施建设项目整体规划、一体设计、有序开发。涉及一二级联动开发的，轨道集团应利用其优势提前将二级开发的规划方案、各功能布局注入一级开发，使得规划设计与市场更接轨，投资方案更优化，地铁保护措施更到位。

（三）运作思维市场化，鼓励引入社会资本参与开发

如果说战略化思维是成功的先决条件，那市场化运作则是执行策略。经过国内外成功经验的反复论证，引入社会资本参与轨道交通建设，是轨道交通可持续发展的新路径。鼓励引入社会资本参与轨道交通站点综合开发或改造项目的建设，土地使用权以招拍挂或股权转让方式公开出让。基于对轨道沿线社会经济效益最大化的追求，轨道集团与开发商存在以合作开发实现互利双赢的可能。轨道集团的优势在于可以把握站点周边用地综合发展规划和分期发展策略，统筹沿线开发用地，界定主要衔接工程和控制重点设计，更好地处理物业开发与地铁工程之间的衔接关系。开发商优势在于承担地价及开发成本费用，负责项目的建设和营销。

（四）资金运作制度化，确保综合物业开发规范高效

综合开发资金应按照“统筹安排、封闭运作”的原则进行综合平衡，不占用建设资金，以轨道交通资源性收入和社会资金为主。积极拓展多种“轨道交通的资源性”经营，加大对外股权投资，适度给予企业市场运作的自由。充分理解轨道加物业开发是依靠一次性物业收益与持有性经营物业收益为轨道项目的全生命周期提供资金的融资机制。开发收益全部返还用于项目建设或弥补运营亏损，从而减轻财政负担用以平衡轨道交通建设项目资金。轨道交通场站及周边土地的综合开发利用收益用于支持轨道交通可持续发展。轨道交通建设主体所获所得的综合开发利用收益优先用于轨道交通建设和运营维护。