论立体式家庭养老服务支持体系的构建

龙玉其 刘莹

摘要：家庭是提供养老服务的重要主体，家庭养老服务是养老服务体系的重要组成部分。在现实中，家庭养老服务困境重重，影响老年人各类需求的满足。家庭养老服务弱化主要体现在三个方面：无奈、无能与无为。为防范老年社会风险，满足老年人的各类需求，提升家庭的养老服务能力与服务意愿，应该在现有基础上探索构建立体式家庭养老服务支持体系，即支持主体多元、支持内容多维、支持举措多面。未来应该以政府为主导，多主体协同联动，从多个方面全面推进家庭养老服务支持体系建设，更好地满足老年人的养老服务需求。

关键词：家庭养老服务;支持体系;孝道;家庭养老文化

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2020） 01-0110-12

家庭是社会的细胞，是国家与社会治理的基本单元。居家养老是我国养老服务的主体方式，90%以上的老年人在家庭中度过晚年生活。尤其是在长期的儒家文化和“家本位”思想的影响下，老年人的家庭观念根深蒂固，家庭成员成为老年人重要的依赖主体。因此，家庭是养老服务的重要提供主体，家庭养老服务是整个养老服务体系的重要组成部分。养老服务体系建设，从老年人的需求意愿出发，应该积极发挥家庭在养老服务中的作用。

家庭养老服务是指由家庭成员基于道德义务和法律责任，对老年人提供生活照料、疾病护理、精神慰藉等非经济方面的支持，强调服务的提供和亲情的传递。当然，强调家庭在养老中的基础作用，并不排斥社会和单位等主体的作用，两者是相互补充、相互促进的。随着人口老龄化进程的不断加快，我国需要加快完善养老服务体系，巩固和加强家庭在养老服务中的作用，提升家庭养老服务的质量和效率。基于老年人的服务需求和家庭养老服务的现实困境，需要进一步提升家庭提供养老服务的能力和意愿，从弱化走向强化，构建多维度、多主体、全方位的家庭养老服务支持体系。

一、构建立体式家庭养老服务支持体系势在必行

（一）家庭养老服务不可或缺

如何应对人口老龄化带来的各种挑战，积极满足老年人的各类需求，是绝大多数国家在经济社会发展过程中面临的难题。我国在2000年前后即进入了老龄化社会，并且呈现老年人口总量多、老龄化速度快、高龄化、未备先老等特征。人口老龄化的以上这些特征意味着快速增长的养老服务需求，因此，如何构建和完善科学的养老服务体系是我国面临的一项重要任务。

与其它养老方式和养老主体相比，家庭在养老服务提供过程中具有不可比拟的独特优势。主要体现在：第一，家庭养老资源是养老资源的重要组成部分，在人口老龄化快速行进的过程中，应该充分挖掘、利用家庭养老资源，更好地满足老年人的养老服务需求。家庭养老资源与其它养老资源不是相互替代的关系，而是相互补充、相互促进的。第二，家庭养老是老年人养老的首选方式，家庭养老是养老的第一道防线，养老服务的发展应该充分尊重和考虑老年人的需求与意愿，绝大多数老年人愿意在家庭中度过晚年，依赖于家庭成员的支持。家庭更加了解老年人的身心特点与需求，有利于更加精准地提供养老服务。第三，家庭在养老服务提供过程中具有天然的情感与精神慰藉优势。老年人的需求和家庭养老的内容是多方面的，包括经济支持、服务照料、精神慰藉等方面。成员之间相互信任、相互了解，在长期的家庭生活中形成了密切的关系，家庭成员（子女）成为老年人重要的精神寄托。

随着经济发展水平的提高、城乡居民收入的增长和养老保险制度的完善，老年人的经济需求不像以前那么迫切，而精神需求的问题日益凸显。在完善养老服务体系的过程中，需要发挥家庭成员的生活照料、情感支持作用和精神慰藉优势。从以上几个方面来看，未来需要巩固家庭在养老服务中的地位，为老年人提供及时、有效、全方位、多样化的养老服务。

（二）家庭养老服务困境重重

在现实中，家庭养老服务困境重重，与老年人的养老服务需求差距较大，影响老年人各类需求的满足。综合而言，家庭养老服务不足体现在三个方面：无奈、无能与无为。

1.无奈：子女忙于工作无暇照顾老人

绝大多数家庭成员（主要是子女）积极履行养老服务责任，尊老敬老、爱老养老，尽力满足老年父母的各种需求，甚至在生活上无微不至。也有少数子女，虽然有着强烈的养老服务意识，但在现实中，感觉很无奈或者无助，不能及时照顾老人。一些年轻人处于工作的适应期或者事业上升期，在单位承担着核心职责，发挥着骨干作用，他们不但要按规定完成工作职责任务，而且经常要加班加点，承担各种临时应急工作任务。长时间的工作，使得他们身心疲惫，无暇顾及老人，甚至较长时间顾不上与老年父母联系。

一些老年人不但不能得到子女的关心和照顾，还要承担起照料孙辈的责任，为子女在外工作创造条件。无论是普通劳动者，还是一些领导干部，都面临着家庭养老服务与工作事业发展的冲突，一些人为了事业发展，忽视了老年人的需求满足，影响了老年人的生活质量。

绝大多数年轻人不但要赡养、服侍老年父母，而且要抚育孩子，尤其是在城市生活的年轻人，对子女的教育和成长投入了大量的时间、精力和金钱，在赡养老人与抚育孩子两项职责中失去了平衡，容易忽视对老人的照料。

此外，由于假期短、工作忙、路途遥远、交通不便，一些在外奔波的子女长年不能回家看望老年父母。一方面，一些劳动者没有充足的时间回家探望父母，不能及時享受有关法定节假日，需要加班加点;另一方面，在短暂的假期中，回家探望父母面临着购票难的问题，尤其是在春节、国庆等长假期间，需要忍受交通拥堵的烦恼，在路途中的时间甚至超过在家陪伴父母的时间。对于一些进城务工人员，不仅要担忧交通的拥堵，还受到经济能力的约束。

2.无能：子女收入有限、住房条件不足

家庭收入是影响家庭养老服务的关键因素之一。我国绝大多数家庭面临着较大的教育支出、住房支出、医疗保健支出压力。尤其是低收入家庭和农村家庭、中西部地区、民族地区家庭支出压力更大，一些家庭甚至入不敷出，举债度日，面临着上学难、看病难、住房难、养老难的多重压力。

住房条件与居住方式是影响家庭养老服务供给的另一重要因素，与子女居住在一起或者缩短与子女居住的距离（比如同一小区或同一城市）有利于子女照料老年父母。在城市化和工业化背景下，农村劳动力进城务工和劳动力的频繁流动，大多数老年父母与子女不能生活在同一地点，更难以共同居住。由于城市高昂的房价，绝大多数的农村进城务工人员的家人难以随迁。普通工薪阶层购房也压力重重，全国商品房平均销售价格从1998年的2063元/M²上升到2017年的7892元/M²;住宅商品房平均销售价格从1998年的1854元/M²上升到2017年的7614元/M²（数据来源：《2018年中国统计年鉴》）。一线城市的房价更高，比如2017年北京、上海的住宅销售价格分别为34117、24866元/M²（数据来源：《2018年中国统计年鉴》）。

不仅房价高涨，而且房租也居高不下，在城市中租住一套普通住房占据了个人的很大一部分收入。根据《58集团2018年第一季度住房租赁市场报告》，2018年第一季度全国人均月租金价格为793元，其中北京以人均月租金价格2514元领跑全国，杭州以人均月租金价格1511元领跑新一线城市，长沙、重庆、青岛等新一线城市的人均月租金价格亦有不同程度的上涨（资料来源：中国房地产业协会官方网站）。因此，大多数中低收入家庭和进城务工人员难以创造住房条件将老年父母接入城市照顾。此外，受生活方式、户籍制度和有关政策因素的影响，老年人难以适应和融入城市生活，难以享受均等的城市公共服务，在一定程度上影响了家庭提供养老服务的条件。有研究认为，居民消费行为的核心因素仍是收入，目前，我国城镇居民中受到流动性约束居民的比例较高。可见，虽然大多数家庭有着较强的养老意愿，但是受制于经济因素和住房条件，并受到户籍制度等因素的影响，难以与老年父母一起生活，子女提供养老服务的能力不足，照顾老年人显得力不从心。

3.无为：子女恶意逃避养老服务责任

在现实中，也有少数子女并不是因为没有能力，而是因为个人主观的认识和意愿不足，缺乏责任感和道德感，不积极履行养老义务，一些子女甚至恶意逃避养老服务责任。

在媒体报道中，不履行养老义务、恶意不为老年父母提供养老服务的现象屡见不鲜。个别子女对老年父母的生活不闻不问，甚至嫌弃、殴打、侮辱老年人，自己住在宽敞明亮的房屋中，享受着美味佳肴，却让老人住猪圈、岩洞、地下室。这些现象虽然少见，但也反映了家庭在提供养老服务方面存在的问题。

一些子女虽然履行了一定的养老服务职责，但却是形式化、表面化的，是迫于舆论压力而被动所为，并非自主情愿。比如，一些子女履行“回家看看”的职责，却真的只是在家门口看看，不与老年人进行真正的沟通。

家庭养老服务中存在的问题，究其深层原因，主要有：一是少数人道德品质低下，不排除有少数人自私自利，不知恩图报，败坏社会风气，对于这些人，应该通过道德和法制的力量进行约束和惩戒。二是家庭不和谐，代际矛盾突出，与老人住在一起，会产生各种矛盾和冲突，年轻人不愿意与父母住在一起。但是，无论如何，年轻人应该理解、包容老年人的行为与生活方式。三是老年人地位下降，老年人拥有的资源弱化，对子女支配权力弱化，因而容易受到子女的忽视。四是传统孝道的弱化。孝敬老人、赡养老人是我国的优良传统，在市场经济条件下，一些人深受现实主义、金钱主义、享乐主义思想的影响，价值观念变化，逃避养老责任。五是家庭规模的小型化，家庭的空巢化趋势凸显，家庭职能逐步转型，传统的家庭孝道趋于衰落。六是政府对家庭养老支持力度不足，子女确实难以承担起养老服务责任。

无论何种原因，有能力而故意逃避养老责任，或者不认真履行养老服务责任，都是不应该出现的。在新时代条件下，需要继续巩固和加强家庭养老的传统，弘扬尊老养老的孝文化，形成新时代的孝道文化，并使之制度化、可持续。无论哪种原因形成的养老服务供给弱化，都需要通过各种措施进行改善或提升，增强家庭养老服务的主观意愿和客观能力，完善家庭养老服务的供给。

二、构建立体式家庭养老服务支持体系的基本思路

在未来应对人口老龄化和完善养老服务体系的过程中，应该着眼于老年人的服务需求，巩固和加强家庭在养老服务提供中的基础地位和作用。家庭的养老服务压力日渐增长，面临诸多困难，需要外部给予支持和帮助。在实践中，存在着责任的家庭化与社会政策非家庭化的矛盾，这一状况直接制约着老年人服务需求的满足与生活质量的提高。转型期的中国社会政策赋予了家庭重要的社会保护责任，但对家庭的支持却非常有限。因此，未来应该完善家庭支持网络，从“去家庭化”走向“新家庭化”，完善家庭本位的社会政策体系，构筑养老服务体系的家庭根基。为防范老年社会风险，满足老年人的各类需求，提升家庭的养老服务能力，应该在现有的基础上探索构建立体式家庭养老服务支持体系。

（一）主体多元：明确多主体职责关系与协同作用

家庭养老服务的支持来源于不同的主体，包括正式主体与非正式主体。当然，不同主体之间的支持资源、支持程度和支持方式是不同的，因而需要明确不同主体在支持家庭养老服务中的职责定位及相互关系，协同支持家庭养老服务。

政府是家庭养老服务最重要的支持主体，是家庭養老服务支持体系的核心。政府既是家庭养老服务支持体系构建的主导者，也是直接责任主体，政府的职责定位是否明确、相互关系是否处理到位、支持力度的大小直接关系到家庭养老服务的质量与效率。政府在发展社会养老服务的同时需要积极引导家庭、支持家庭提供养老服务。政府一方面要强调家庭的养老服务责任，弘扬家庭养老的优良传统，规范和约束家庭养老服务行为;另一方面要理解家庭，了解家庭的养老负担，给家庭缓解压力，助力家庭养老，从时间、资金、设施、政策等方面全面支持家庭发挥养老服务作用。此外，在强调家庭养老作用的同时，依然需要大力推进养老服务的社会化发展，家庭养老服务与社会养老服务是相互补充而非互相替代的。

除了政府的支持外，还应该充分运用社会资源，发挥社会组织、志愿者和社会工作者的作用，发挥其优势，加强对老年人与老年人家庭的干预和帮助，尤其是积极关注失能失独老人、空巢家庭老人、贫困家庭老人等特殊老年人。充分了解这些老年人的养老服务需求，了解家庭成員（主要是子女）的养老服务意愿、能力与困惑，做好必要的物质支持、宣传引导、技能培训等工作。

政府支持家庭养老应坚持正式支持与非正式支持相结合，充分调动非正式群体与非正式资源，弘扬邻里互助的风尚，巩固亲属之间的情感，形成新时代良好的邻里关系与亲属关系。发挥邻里和亲属在支持家庭照料老人、精神慰藉方面的作用。支持家庭保障，倡导邻里互助，促进社区服务与机构福利的发展，用公共资源进一步调动家庭资源、社区资源、单位资源等应当成为中国式社会福利事业的应有之义。当然，由于诸多原因，非正式力量趋于弱化，需要政府和社会努力激活、挖掘非正式资源，对非正式支持给予物质和精神激励。可以设立专项基金或政策鼓励社会力量参与对孤寡老人、独居老人、残疾老人的照料，财产继承可以考虑真正履行养老服务责任的亲属、邻居、朋友的贡献。

（二）内容多维：支持家庭满足老年人的多维需求

内容多维体现了家庭养老服务支持政策的全面性，老年人需求具有多样性，所有的支持措施必须立足于老年人各类需求的满足。在构建家庭养老服务支持体系的过程中，需要支持家庭从多个方面满足老年人的需求，提高老年人的生活质量。生活照料、疾病护理、精神慰藉三者同等重要，不能只是强调单一的需求满足，这三者是相互影响的，比如生活照料的好坏直接影响老年人的精神状况与健康状况，因而只是从某一个方面支持家庭是不够的。当然，家庭养老服务的支持也需要重点推进，哪方面比较弱就重点支持哪方面，根据不同老年人家庭的实际情况和不同需求采取精准的支持举措。比如，大多数农村老年人和部分城市老年人精神生活状况欠佳，应该重点支持家庭成员尤其是子女加强对老年人的精神慰藉。

在实践中，这三个方面的需求又体现在若干具体方面，涉及老年人衣食住行的方方面面，比如就餐、如厕、洗浴、保健、起居、聊天、日常活动、心理干预等等方面。有学者认为，针对家庭养老风险的政策应包括个人健康促进政策、困难家庭经济补助政策、家庭成员“分而不离”的住房保障政策、“空巢”老人心理干预政策、异地老人投靠子女养老支持性政策、失能老人甄别及日常护理提供政策、临终关怀服务提供政策等。

（三）举措多面：多举措、全方位促进家庭养老服务

这里的多举措实质是指家庭养老服务支持的具体实施路径，是支持主体与支持内容之间的联结渠道。家庭不仅是各种社会政策最终发挥作用的地方，也是社会政策促进社会整体功能有效发挥的焦点。需要围绕老年人的需求和目前的家庭养老服务困境推进实施家庭养老服务支持举措。

一是激励与约束相结合，以激励为主。针对家庭养老服务弱化过程中的无赖、无能与无为现象，采取不同的支持措施。对于无赖与无能，要强化正面激励，引导、支持家庭发挥养老服务作用，对先进典型要进行肯定和褒奖，形成良好的家庭养老服务风尚。对于那些不履行养老服务义务的子女要通过法律政策对其进行约束和惩戒，使其付出一定代价。

二是能力支持与意愿激发相结合。家庭养老服务既需要家庭成员拥有强烈的意愿，更需要具有切实可行的服务能力和条件。根据现实中家庭养老服务能力与意愿均显不足的情况，需要同时从两个方面对家庭给予支持，其中能力提升是重点。对于意愿问题，需要通过宣传、劝导和惩戒等措施促进其改善意愿，履行义务。能力提升问题，相对更加复杂，需要从多个方面助力家庭，使其有能力和条件为老年人提供良好的服务。

三是物质支持与精神支持相结合。物质支持为主，精神支持为辅。物质支持是核心，是提升家庭养老服务能力的关键。这里的物质是广义上的，是指有形的支持措施的总称。需要不同主体根据老年人需要给予经济、物质、设施支持，为家庭养老服务创造条件。当然，也需要精神层面的支持措施，对家庭成员提供养老服务给予认可和表扬，增强家庭成员提供良好的养老服务的积极性。

四是支持形式与支持内容相结合。强调家庭养老服务支持体系的构建要重实质而非形式。家庭养老服务的支持方式可以多种多样，但应该以内容为重，不能只是形式上或者程序上支持家庭养老服务，而应该强调支持的具体内容及效果。支持的具体内容始终围绕老年人的需求和家庭的养老服务困境进行。因此，需要改变呼吁号召多、实际行动少、支持效果差的现实，实实在在地推动家庭养老服务的发展。

三、构建立体式家庭养老服务支持体系的具体举措

未来应该以政府为主导，多主体协同联动，从以下几个方面构建家庭养老服务支持体系，全面提升家庭养老服务能力与意愿，更好地满足老年人的养老服务需求。

（一）重塑孝道与弘扬家庭养老文化

孝道是一套子女以父母为主要对象的特殊社会态度与社会行为的组合，即孝道态度与孝道行为的组合。孝道是家庭提供良好养老服务的基础。家庭养老服务与孝文化存在正向关联效应，即孝文化处于正统地位时，家庭养老服务便无可挑剔，反之，子女对老人的精神赡养和生活照料均差强人意。在传统孝道趋于弱化的现实背景下，需要加强宣传引导，重塑良好的家庭养老社会环境，在全社会形成尊敬老人、赡养老人、服务老人的良好风尚。

政府和基层组织应该通过各种方式宣传家庭养老的优良传统，教育年轻人要善待老年人，让他们懂得服务老人就是服务自己的明天。应该通过线上线下相结合的方式，通过图片、视频、网络、横幅、社区橱窗等多种方式开展宣传，让家庭赡养老人、服务老人的观念深入人心。应该在宣传引导的同时，深入开展尊老敬老优秀家庭的评选活动，给予相应的资金、物质和精神奖励，在全社会进行宣传，增强家庭成员照料老年人的积极性和主动性。宣传优秀典型，弘扬中国特色社会主义“孝”文化，在全社会营造良好的尊老敬老道德风尚。

应该科学、理性认识家庭在养老服务中的作用。既要积极引导社会成员力所能及地为老年人提供各类服务，积极履行养老服务义务，又不能把所有的养老服务责任推给家庭，发挥家庭养老服务作用不等于家庭包办，不等于政府不管，需要政府、市场、社会等多主体共同努力，為发挥家庭的养老服务作用创造条件。

继承和弘扬优秀的家庭养老文化是构建家庭养老服务支持体系的重要前提，有利于激活养老服务意识与资源。家庭养老文化的重塑，不是回归到传统的养老模式，也不可能回归到这一状态，需要结合现实加以扬弃。比如“父母在不远游”在当今时代就很难做到。在新时代背景下，需要形成具有时代特色和中国特色的家庭养老文化，通过法律、制度、舆论、道德等多种方式和途径巩固和发扬家庭养老文化。

（二）完善家庭养老服务的法律法规

法律法规的制定与实施是家庭养老服务支持体系的重要保障，有利于明确家庭成员的养老服务责任、规范家庭养老服务的行为、规范和约束相关主体的支持行为。中华人民共和国刑法、民法、老年人权益保障法等法律虽然涉及了家庭养老的内容，但是过于原则和抽象，可操作性差，难以实施和真正发挥作用。

无论是我国古代，还是其它一些国家，均有通过立法促进家庭养老的实践。新加坡1995年颁布的《赡养父母法》规定，凡是拒绝资助处于贫困的年迈父母者，如发现被告子女确实未遵守法律者，法院将判决对其罚款1万新元或处以一年有期徒刑。在此基础上，新加坡于1996年6月设立了赡养父母仲裁庭，推动相关养老法律的实施和家庭养老责任的落实。英国政府在20世纪90年代中期出台了《照料者（认可和服务）法案》《照料者（平等机会）法案》《工作与家庭法案》等法律，从不同方面对家庭成员照料老年人给予支持，在一定程度上解决了家庭养老资源不足的困境。美国也在20世纪90年代出台了《美国老年法》修正案，针对具有60岁以上老人在家养老的家庭，若成年人在家赡养老人可以在信息提供、咨询服务、培训、喘息照料以及补充性服务等项目上得到政府更多的帮助，还可以得到住房、交通、法律和金融等多方面的政府支持。在我国历史上，为维护家庭养老体系，曾经通过法律和政策对赋役、刑罚、任官和婚姻制度进行调整，确保老年人有基本的养老保障，抑制子代逃避或不认真履行养老服务义务，倡导孝行，保证老年人老有所养。

完善家庭养老服务支持体系，需要进一步完善《老年人权益保障法》，制定更加具体的实施细则，增加保障措施条款，建立《老年人权益保障法》实施机制，确保法律实施到位，真正发挥法律促进、规范家庭养老服务的作用。在《老年人权益保障法》和相关社会保障法律法规的基础上，建议出台《养老服务条例》或《居家养老服务条例》，也可以出台专门的针对家庭照料的《家庭照料条例》《家庭养老服务支持条例》等，在其中规定家庭的养老服务职责与服务内容，并规范家庭与其他主体之间的关系。总的来说，就是要相关法律法规力求具体化，力求产生实效。

（三）完善家庭养老服务的支持政策

解决家庭养老服务中存在的问题，简单的宣教是不够的，需要在相关法律法规的基础上，基于已有的养老服务政策与实践，根据老年人的需要和家庭养老服务需求制定出台若干方面的家庭养老服务支持的政策体系，这是完善家庭养老服务支持体系的核心与重中之重。需要对政策实施机制做出明确规定，建立政策实施考核机制，将资源投入与相关家庭养老服务政策实施效果适当关联，激励相关主体加强政策落实，真正发挥家庭养老服务政策体系的作用。应该出台专门的政策文件支持发挥家庭的养老服务作用，比如建立家庭照护津贴制度或家庭成员养老服务补贴制度，实行养老照护假、落实探亲假、年假，发放探亲补贴，给家庭成员提供养老服务创造条件。应该承认家庭成员照料老人的贡献与价值，通过政府购买服务的方式，对那些失能半失能老人的子女给予照料津贴。此外，应该完善城乡基本公共服务，城市应该增强对随迁老人的包容性，使随迁老人公平享受城市的各项公共服务。老人生活在子女身边，更加容易享受家庭亲情和子女照料，建议以国务院或主管部门名义颁布关于完善家庭养老支持体系的综合性政策文件，并从以下几个方面制定和落实家庭养老服务支持的专项政策，或者在已有的相关政策文件中进一步强化以下内容：

税收支持政策。这是激励家庭成员提供养老服务、为家庭养老创造条件的重要支持政策。应该在目前所得税条款的基础上，进一步完善家庭成员照料老年人的税收优惠政策，加大对照料失能半失能老年人的子女的税收优惠力度。税收政策主要包括所得税、购房税的优惠以及将来如果实施遗产税也可以给予相应的优惠或减免。

住房支持政策。适宜的居住条件是老年人的基本需求和家庭养老服务的必要条件。在住房支持政策方面，包括住房建造、住房价格、住房贷款、住房税收等方面的支持政策。

时间支持政策。在古代，通过免除高龄者家庭成员赋役制度，使其有时间尽赡养、照料之责。在家庭规模小型化、家庭结构核心化的背景下，时间资源成为家庭养老服务的重要资源，子女数量的减少增加了单个子女照料的时间，因而需要给予家庭成员照料老年人的时间支持。时间支持措施包括落实正常的法定假日、落实探亲假与年假、增设高龄照护假、建立照料者喘息制度等方面。

服务补贴政策。服务补贴政策主要针对家庭照料者的经济支持与服务认可，有助于减少家庭成员照料老年人的经济损失，降低家庭成员提供养老服务的经济负担，直接促进家庭养老服务能力的提升。需要进一步落实和完善现有的三项补贴制度，即高龄补贴、护理补贴和养老服务补贴，实现三项老年照料相关补贴的制度全覆盖与人群全覆盖，逐步提高补贴水平。建议尽快建立高龄、失能老人照料者津贴制度。

公共服务政策。既包括直接针对老年人的公共服务，也包括针对家庭的公共服务支持政策，在公共服务政策制定中应充分考虑老年人与老年人家庭的需求满足。加快推进户籍制度改革，取消中小城市户籍限制，进一步降低特大城市和大城市的落户门槛，方便老年人与进城务工子女尤其是跨省流动子女居住在一起。完善基本公共服务制度，深入推进基本公共服务均等化。降低农村老年人和区域外老年人享受城市或当地公共服务门槛，使随迁老人能较好地融入城市生活。进一步完善城市养老服务、医疗服务、社区服务，使各类老年人能方便地享受各类公共服务。

社会保障政策。我国在社会保障制度改革的过程中，存在着明显的“去家庭化”趋势。现行制度安排中，作为责任主体的政府、企业、社会、市场、个人及家庭的责任边界是模糊的。这一状况既不利于家庭养老服务的发展和社会保障资源利用效率的提升，也不利于形成支持家庭养老服务的合力。应该坚持包容性、发展性的社会保障政策理念，明确家庭导向，对包括老年人及老年人家庭在内的特殊群体给予重点关照，减轻家庭负担，促进家庭养老服务发展。明确社会保障政策的能力取向与家庭取向，提升家庭成员的能力，在养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利等政策中充分考虑家庭而非个体，将个体纳入家庭之中。未来需要重点完善医疗保险、养老保险、老年社会救助、老年人福利等与老年人需求关联的社会保障制度。

（四）着力提升家庭养老服务的能力

养老文化主要影响家庭养老服务意愿，而能力直接影响家庭养老服务的行为与效果。针对家庭养老服务的“无能”问题，未来需要在激活意愿的基础上着力提升家庭成员的养老服务能力。这里的能力主要包括家庭成员（主要是子女）的经济能力和养老服务技能。子女的经济状况不仅影响其对老年父母的经济支持，也直接影响子女的养老服务行为与服务质量。基于目前家庭成员在提供养老服务方面的能力困境，未来需要政府和社会加强各方面的资源投入，为发挥家庭的养老服务作用创造良好的条件。

一是加大资金投入。资金保障是服务提供的基础，资金的缺乏会影响服务的提供，应该完善养老保险制度，给老年人提供水平适度的养老金待遇。加大财政转移支付力度，为高龄、失能、空巢等老年人困难家庭提供经济扶持。完善政府购买养老服务制度，加大养老服务相关补贴的投入力度，加大对社区居家养老设施建设的投入力度。

二是加强技能培训。在培养大量专业化的社区居家养老服务人才的同时，加强家庭成员护理、照料技能的培训，有利于提升家庭成员照料的质量。可以通过政府购买的方式由社区或相关的养老机构组织培训，相关社会组织和社会团体也可以开展公益性的培训讲座。

三是加大对家庭照料者（子女）的经济补偿。美国国会早就通过了《美国老年人法案修正案》，各个州都可以获得政府下拨的资金，用来支持那些有老人需要照顾的家庭和家庭照顾责任的承担者，这种为需要提供照顾的家庭的资金支持在法律通过仅仅三年后就高达一亿五千万美元，主要用于包括提高照料者照料效果的培训和使家庭照料者得以休息的支出。

（五）推进家庭养老服务的设施建设

设施资源是家庭养老服务必备的重要资源之一，设施的好坏与完善与否直接影响老年人的生活质量。这里的设施资源是指有助于家庭养老服务提供的各类设施的总和，主要包括家庭居室设施、楼宇设施、社区养老设施、公共交通设施等方面。

在家庭起居设施方面，应该通过普惠性的政策措施和资金投入对家庭居住环境进行适老化改造，方便老年人的居家生活，比如生活起居设施、紧急呼救设施、通讯设施、网络设施等。

楼宇设施主要是方便老年人出入，如：加快对老旧小区和农村危房改造，尽快普及城市老旧楼房加装电梯，楼宇公共空间装饰设置老年人的提醒标志。

在社区养老设施方面，应该完善社区公共空间与活动设施，包括老年人休闲设施、文化娱乐设施、生活服务设施、社区环境设施等。需要强调的是，发挥家庭成员的养老服务作用，离不开社区的支持，老年人既生活在家庭，也生活在社区，因此，加快社区设施与环境建设、完善社区服务，有利于更好地发挥家庭的养老服务作用。

公共交通与公共服务设施，这一点不仅有利于老年人的出行与公共服务需求的满足，也方便不居住在一起的子女回家探望老年父母，需要通过道路改造或改善管理服务方法，解决道路拥堵尤其是节假日道路拥堵问题，加快社区道路改造和乡村道路建设，加快社区和乡村公共服务设施建设，助力家庭提供养老服务。

（六）加强家庭养老服务的监督约束

孝道的传承与弘扬、家庭养老服务意识的激发，法律法规与政策措施的实施，需要在相关政策措施出台后，加强监管与约束，促进支持措施的落实和家庭养老服务责任的履行。

一是完善管理体制。政府在推进家庭养老服务实施、支持家庭养老服务方面的职责不可回避。基于人口老龄化的现实挑战，需要探索推进行政管理体制改革，以便于统筹应对人口老龄化的挑战。由于家庭养老服务是整个养老服务体系的内容之一，受诸多因素的影响，不能从单一层面解决老年人的需求问题，需要多主体全方位推进。建议考虑整合目前的老年事务机构（比如老龄办、养老服务司、卫生健康部门的相关机构）成立老年事务部，统筹考虑家庭养老服务、单位养老服务、社会养老服务等养老服务体系建设，加强家庭养老服务支持政策体系的总体设计与相关主体的统筹协调，加强家庭养老服务支持的监督实施。这一改革还有助于推进老龄社会治理，解决老龄社会问题，防范老龄社会风险。

二是建立监督机制。这里的监督既包括对家庭的监督，也包括对家庭养老支持主体的监督。对于家庭成员的监督主要针对那些不认真履行家庭养老服务责任的行为，需要政府、社会通过制度化与非制度化的手段加强监督，对无故不赡养老人、不提供养老服务的行为要及时曝光。建立家庭养老服务法律法规政策措施实施的监督机制，确保支持措施得以实施，促进相关主体积极支持家庭养老服务。政府既是监督的主体，也是监督的对象之一。新闻媒体与社会舆论是强有力的监督力量，应该充分发挥其监督作用。

三是建立惩戒机制。惩治不孝行为是我国古代维护家庭养老功能的重要举措。根据《秦律》，“免老告人以为不孝，谒杀，当三环之不？不当环，亟执勿失。”意思是老人控告不孝，要求判以死刑，應否经过三次原宥的手续？不应原宥，要立即拘捕，勿令逃走。除了前述相应法律法规和政策约束外，建议加大监督惩罚力度，对那些无故不履行或不认真履行照料老人义务的子女给予相应的惩戒，比如记入黑名单、通报所在单位、向社会公开，等等。在单位考核尤其是职位晋升中应该将养老责任的履行纳入道德考核范畴。对那些恶意不履行养老服务责任的子女可以剥夺或部分剥夺其财产继承权。此外，对那些虐待老人的子女从重给予处罚，并追究刑事责任。

（七）重视对社会资源与非正式力量的动员

在充分发挥政府作用、加强公共资源投入的同时，还应该积极运用社会资源和非正式力量支持家庭养老服务。应该从宣传动员、队伍建设、资源投入、行为规范等方面全面动员、激发社会力量支持家庭养老服务。

加强宣传引导，动员相关社会组织加强对家庭的支持干预，提升家庭养老服务能力。可以开展社会组织助老典型的评选与宣传，营造全社会来关爱老年人、支持老年人家庭的舆论氛围与良好社会环境。反对利益至上与现实主义，倡导和谐、文明、互助新风尚，构建新时代的邻里、亲属、朋友关系。

在队伍建设方面，需要充分整合运用社会资源，积极发展老年服务类社会组织与慈善组织。加强志愿者队伍建设，为居家老年人提供相关服务。大力发展老年社会工作者队伍，做到每个社区和村庄都有老年社会工作者，直接帮助老年人及其家庭，尤其是帮助高龄、失能、空巢、贫困老年人家庭。

在资源投入方面，包括政府投入与慈善投入，从政府投入的角度，可以通过奖励和直接投入的方式引导社会力量和非正式主体的投入。政府可以向社会组织购买支持家庭养老的相关服务。对非正式力量提供的家庭养老服务支持贡献也可给予适当补偿。除了政府投入外，还提倡企业从社会责任的角度给予支持，并鼓励慈善资源的投入。

由于社会资源与非正式力量属于自愿范畴，并没有法定的职责与义务，不能强制其行为，因而特别需要建立非正式主体与社会主体的激励机制与褒扬机制，从物质和精神层面给予激励，增强其支持家庭养老服务的积极性，使其主动加入到支持家庭养老服务的队伍中来。

在鼓励、运用社会力量与非正式力量的过程中，还需要规范其行为，避免在支持家庭养老服务的过程中出现一些违法违规行为和争议，产生负作用。可以尝试制定发布社会组织公约、互助行为准则，在相关法律和政策中，不仅要激励社会组织与非正式力量，也要有相应的约束甚至惩戒措施。

责任编辑：詹花秀