政治建警视野下人民警察宪法素养研究

王英松

(山西警察学院 法学系，山西 太原030401)

2019年5月习近平总书记就新时代公安工作提出以“政治建警”为核心的“政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警”方针(以下简称“十六字”方针)。党的十八届四中全会、十九大、十九届四中全会及2018 年《宪法修正案》强调依法治国、依宪治国、严格规范公正文明执法和司法的公平正义，对人民警察的政治素养、宪法素养提出更高要求。宪法素养是经后天的教育与学习，获得宪法知识及宪法意识，在此基础上自觉地运用宪法发现问题，分析问题和解决问题的基本能力及技能。宪法素养影响到人民警察执法水平和执法效果，就“政治建警”视野下人民警察的宪法素养问题进行研究，具有一定的现实意义。

一、政治建警是新时代公安工作的最根本原则

党的十八大以来, 习近平总书记针对公安工作进行深刻理论构思和全面战略部署，全面系统回答了事关公安工作的全局性和长期性的重大问题,特别是2019年5月在全国公安工作会议上提出的“十六字方针”，是对新时代公安工作的使命任务、思路方向、根本要求的深刻阐述。“十六字方针”以“政治建警”为核心，要求“忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律”，是新时代公安工作的最根本原则。

(一)政治建警确保新时代公安工作正确的政治导向

中国共产党是我国最高政治领导力量。公安机关及人民警察是中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者，其根本政治属性只能是“公安姓党”。无论是长期的革命战争年代,还是社会主义建设时期、社会主义改革开放时期, 忠于党始终是公安机关的最为宝贵的政治品格。进入新时代，进一步巩固党的执政地位，坚持党对公安工作的绝对领导与全面领导，坚定“两个维护”，忠诚、拥戴、捍卫核心，保证公安工作正确的政治导向。

(二)政治建警确保公安机关履行新时代职责

“国家安危，公安系于一半”，面对“世界百年未有之大变局”带来的诸多不确定因素，坚决捍卫政治安全、维护社会安定、保障人民安宁是新时代党和人民赋予公安机关的新职责、新使命。公安机关的首要任务是坚决捍卫国家的政治安全。我国总体国家安全“12+4”的整体框架中(1)其中“12”包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全；“4”包括太空安全、深海安全、极地安全和生物安全。，政治安全是国家安全的根本，其核心是政权安全、制度安全。

(三)政治建警确保新时代构建和谐警民关系

在全面依法治国的背景下，袭警事件仍未能杜绝，阻碍人民警察依法执行公务、暴力抗法、群体围攻执法人员等事件时有发生，威胁、诬告、陷害、报假警、虚假投诉等“软暴力”日益增多，警察执法权威不断受到挑战，警民关系日趋紧张。始终坚持以人民为中心，这是在忠于党的前提下，调整人民警察与人民之间关系的出发点及最终归宿。心怀人民，“权为民所授，权为民所用”，为人民的利益而战，构建和谐的警民关系，为公安工作营造和谐执法环境。

(四)政治建警确保新时代公安工作的公平正义

公安机关处于执法司法工作第一线，新时代公安机关的职责不再是单一的维护社会稳定，人民群众对“美好生活”的幸福感、获得感、安全感表现为追求“依法执法”，彰显“公平正义”。警察权作为一项重要的国家权力来源于宪法和法律的规定，权由法出，权依法使，不得自行创设权力，不得超越法律规定的幅度和范围行使。

二、宪法为践行政治建警提供宪法保障

我国现行宪法以“根本法”的形式，反映出我国各族人民的共同意志和根本利益，是历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现[1]。宪法、法律保障政策的实现，在我国革命、建设、改革时期及改革全面深化时期，宪法和法律在实现、保障党的政策实现方面取得的实际效果令世人瞩目。政治建警是新时代公安工作的最根本原则，我国宪法为践行“政治建警”提供了坚实的宪法保障。

(一)为公安工作坚持党的领导提供宪法保障

科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想入宪,成为宪法指导思想的重要组成部分，也是国家的指导思想。在党的领导下我国人民立宪、行宪、护宪，宪法清晰描绘出党领导人民站起来、富起来至强起来的历程。我国是人民民主专政的社会主义国家，实行中国共产党领导的多党合作制。我国1982第五次修宪以坚持党的领导为主线，对“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”予以宪法确认，进一步强化、深化和拓展党的领导地位；从制度上完善了“三位一体”的领导体制，加强并完善了国家领导体制，有利于维护党中央权威和集中统一领导。人民代表大会制度是临时性宪法《共同纲领》及历部宪法典规定的政权组织形式，该制度以坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一为本质要求，是我国的根本政治制度。

(二)为公安工作践行总体国家安全观提供宪法保障

宪法规定我国是统一的多民族国家。通过实施民族区域自治构建平等、团结、互助、和谐的民族关系，“一国两制”以和平方式解决历史遗留问题，单一制的国家结构形式是我国各族人民的共同追求。我国主权由中央政府统一行使，任何组成部分都不是政治实体，不享有主权性权力，不可能也不允许出现联邦制下组成单位与中央政府共同拥有并行使主权，对任何妄图分裂国家、破坏统一的行径秉持零容忍、坚决打击之态势。在公民基本义务的规定中，首当其冲即是“维护国家统一和民族团结”，“维护国家安全、荣誉和利益”的规定也是忠于祖国的经典表述。我国宪法在提倡“五爱”基础之上，进一步倡导“社会主义核心价值观”。设“国家标志”一章以规定我国的国旗、国歌、国徽、首都，这是对忠于祖国的最好诠释。

(三)为公安工作坚持忠于人民提供宪法保障

宪法规定我国一切权力属于人民，并且阐明行使国家权力的机关、形式及途经。饮水思源，任何权力的行使必须以人民为中心，心中装着人民，坚持以人民期盼为念，为人民利益而战，这是一切国家机关行使权力的最终目的。宪法专章规定“公民的基本权利与义务”并置于“国家机构”之前，其中“国家尊重和保障人权”是人权与公民的基本权利在内涵上的有机统一，是忠于人民的直接体现。

(四)为公安工作坚持依法执法、彰显社会公平提供宪法保障

宪法序言指出“健全社会主义法治”，法律委员会更名为宪法和法律委员会，这是对我国社会主义法治建设实践进行的宪法确认,是对党的执政和治国理念、方式转变的宪法认同，在国家根本法这一层面体现了中国共产党作为执政党依法治国理念的新内涵。国家机构中增设各级监察委员会，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察；对明确规定办理职务违法和职务犯罪案件中监察机关与审判机关、检察机关、执法部门之间的关系是“互相配合，互相制约”，这不失为忠于法律的又一重大举措。宪法宣誓制度入宪也是“忠于法律”在宪法中的具体体现。

需要特别指出的是,我国现行宪法的基本原则为坚持中国共产党的领导、一切权力属于人民原则、尊重和保障人权原则、民主集中制原则、权力监督与制约原则及法治原则[2]95-104，这些基本原则是政治建警四个“忠于”要求的集中体现。

三、人民警察宪法素养的培育及提升

宪法素养主要由宪法至上的理念、系统扎实的宪法知识、较强的执法能力及职业操守构成。宪法素养无法与生俱来也无法自发形成，是后天培育的结果。

(一)充分发挥“关键少数人”的带头作用

国家权力来源于宪法，任何一种权力必须且只能依法行使，领导干部的宪法素养直接决定了宪法在公安工作中所处地位及其发挥的作用。

1.思想上予以高度重视。公安机关的职责不仅仅是“保一方平安”，领导干部要带头正确认识宪法在公安工作中所处地位及其发挥的作用，即公安工作中广泛运用的刑事法律、行政法律等法律是对《宪法》内容的较全面的贯彻，同时也是宪法立法精神的进一步传承与发展，宪法是公安机关及人民警察的最高行为准则。此外，领导干部应及时发现、制止不符合宪法精神、规定的行为，以儆效尤。

2.树立宪法至上的理念。公安机关的一些领导干部不敬畏法律，崇拜权力，追求法外特权，以权谋私，权钱交易屡禁不止，究其根源就在于宪法素养的缺失。在利益复杂化、国家治理存在多元规则时，领导干部更应率先垂范，带头认同宪法、尊崇宪法，信仰宪法，维护宪法，坚持宪法、法律的基本原则，树立宪法至上的理念。

3.实施常态化、制度化的宪法教育。领导干部认真学习，掌握宪法精要；在本单位定期以会议、座谈会、演讲比赛、举行升国旗等形式来“讲宪法”；领导干部之间、干部与群众之间经常交流学习心得；到革命教育基地参观、学习，到党校学习，亲身感受宪法在国家生活的重要性；聘请专家针对领导干部就公安工作举办宪法专题讲座。

(二)以培训促提升

目前公安机关的培训主要包括初入警培训、警衔晋升培训及其他专项培训，在注重业务能力的提升的同时也不能忽视宪法内容的学习及教育，切实做到以培训促提升。

1.增加宪法教育所占比重。改变公安培训大多以业务培训为主的局面，增加宪法学时，拓展内容，严格考核。

2.针对不同的受训对象，挖掘、梳理、组织培训内容。如初入警培训，应依托宪法政治性的特点，灌输、培育警察权源自宪法的思想，明确“忠于人民”是宪法的要求，切实发挥培训对提升警察职业素养的作用。针对在职民警的培训，应依托职业特色，紧紧围绕公安工作这一中心，选择与其紧密联系的事例、现象或问题，如刑讯逼供、程序违规突出、涉案财物保管不严等问题，阐释公安工作中广泛运用的刑事法律、行政法律等法律与宪法的关系，提升在职民警面对法律规范冲突依据“法律的法律”——宪法，正确选择适用法律的能力。

3.培训方式灵活多样。如以案说法、模拟宪法宣誓，一案一议等方法，阐明宪法对警察权的规范与制约，引导、坚定信仰宪法，敬畏宪法，更好地理解、掌握刑事法律、行政法律等，为“既要有基本的法律思维方式，又具有良好的宪法素养去总结经验并指导实践”提供支撑[3]。

(三)实际工作中坚持宪法至上

公安机关是我国刑事司法和行政执法力量，公安工作贴近生活，与人民群众的衣食住行息息相关，实际工作中必须坚持以宪法为指引，坚持宪法至上。

1.依据宪法，明确人民警察依法履职的行为界限。依据宪法，人民警察依法履职的行为大体分为“当为之行为”与“不当为之行为”。前者主要包括遵守法定程序，正确适用法律，平等对待治安案件的双方当事人，不因地域、性别、民族、宗教信仰等歧视当事人、保护刑事诉讼中犯罪嫌疑人等。“不当为之行为”主要包括违规办案，既包括程序违法，也包括法律适用错误、泄露公民个人隐私，在执法中为追求效率或效果实施刑讯逼供、非法侵入公民住宅等侵犯公民人身自由的行为，打击报复、以权谋私、权钱交易等。需要特别注意的是“当为而不为”也是一种“不当为之行为”。

2.工作、执法做到有的放矢。人民警察在日常工作中、执法中，对各种社会现象、情况及行为，依据宪法及其他法律迅速作出准确判断，预测自己执法行为效果，明确哪些可为，哪些必为，哪些必不可为，以宪法规范、约束警察权。

3.以教促学，教学相长。在日常行政管理及执法工作中，结合身边人身边事、大家关心的热点问题，或国庆、宪法日等特定时间节点进行宪法宣传，引导群众发自内心认同我国宪法确立的制度、原则和规则，大政方针的显著优势。“讲宪法”融入到日常工作中，在宣讲中进一步坚定自身宪法至上的理念，以培育、提升自己的宪法素养。

(四)重视公安院校的宪法教学工作

公安院校是培养未来警官的摇篮，宪法学教学直接影响到人民警察预备力量的宪法素养问题，关系到政治建警能否长期、持续。目前公安院校宪法学教学中，教学内容缺乏创新、教学方法单一、教学实践性较弱是普遍存在的现象，针对此弊病，积极探索新的教学模式。

1.密切宪法教学与警察职责的关系。公安院校宪法学的教学就是服务于培育未来警官正确权力观——人民警察权力来源于宪法，明确全心全意为人民服务是宪法对人民警察这一职业的法律要求。

2.以公安工作为主线组织教学内容。根据公安工作的需要，细化教学内容，进一步强化教学重点，以突出职业特色，突出时政性特色。

3.创新教学方法。在讲授的基础上引入多媒体教学，启发式教学，线上教学与线下教学相结合等多样化教学方法。

4.注重实践教学。增加实践教学的课时，采取模拟宪法宣誓、模拟选举、解析时政要闻、案例分析、实地调研等方法，以验证课堂上学到的宪法理论，强化对宪法理论的理解，以培育并进一步提升未来警官的宪法素养。