美国公共行政的批判叙事：基于合法性的反思视角

徐 扬 赵有声

（1.中国人民大学 公共管理学院，北京 100872；2.重庆大学 公共管理学院，重庆 400030）

一、批判研究的兴起：美国公共行政的合法性反思

在《知识与人类旨趣》中，哈贝马斯勾勒出社会科学中三种不同的研究类型：说明性研究、诠释性研究和批判性研究。说明性研究植根于实证主义的哲学传统，试图建立能够说明和预测社会事件的理论。该研究路径力图阐明相关变量之间的因果关系，最终目的在于控制自然事件和社会事件。诠释性研究立足于语言分析哲学、解释学和现象学的哲学传统，寻求理解而非说明社会事件和人为事件，增进人们对社会环境中的行动者的信念、意义、感受和态度的理解，[1]并通过主体间性来形成彼此互动的感知能力。[2]批判性研究认为人们会在结构性的歪曲下误解自身的处境和利益，因而将关注焦点放在经济的、政治的、社会的和心理的限制因素上。通过揭示对现实的误解和虚假信念所造就的欺骗，批判性研究“促使人们认识并理解真实的需要和意图”，[3]进而提供“获得更多自由和发挥更大潜力的机会”。[4]

就美国公共行政的研究范式而言，说明性研究自学科创立以来一直稳居支配地位，长期以来被视为“最规范的研究模式”。[5]“政治-行政”二分法成为学科独立的基础，行政中立的基本原则得以确立。强大的权势力求瓦解公共行政的两个领域——“社会-政治”领域和“组织-管理”领域，并将其收束为单一的“组织-管理”领域。[6]公共行政被定位在一个技术工具倾向的领域，以经济效率和定量研究为导向。[7]“公共行政研究所关注的中心论题，实际上多数是细枝末节的问题”。[8]组织研究和技术官僚成为学科经典的主流，[9]很少明确地界定所处的历史、政治和经济背景。[10]正如文森特·奥斯特罗姆所言，“人们普遍相信，可以用技术方案来解决公共问题，所有的行政目标也都可以转变为一个专业行政知识范围内的技术问题”。[11]由于传统的公共服务价值让位于专家技术，导致那些忽视意义与目的的机械的、记叙的说明性研究占据统治地位，[12]也被多数学者视为学科积累知识体系的快捷方式。

但是，说明性研究的路径垄断在事实上掩盖了美国行政制度中的压制性趋势和不公正结构，导致人们沉迷于虚假的合法性神话中，丧失了对历史与现实的真实感知。[13]在说明性研究的支配下，“人们更多专注于微观层面的执行，而较少理会宏观层面的社会情境，同时避免去质疑既有的社会结构和社会实践”。[14]人们假定行政机构具有超脱政治准则的“技术性”特征，这种纯粹操作性的界定使得公共行政可以合理遮蔽参与性的缺失，在技术效率层面建构起自身的合法性基础。根据这种技术理性主导的合法性话语，“公民参与被局限在远离职业化的行政官员的领地”。[15]然而，单一的技术追求和科学导向不仅无法合理解释公共行政的真实面向，“相反还会使该领域的认知土壤愈发贫瘠枯竭”。[16]与既有的合法性话语将焦点放在专业管理者的视角不同，批判理论认为“美国公共行政的实践生态存在着固有的政治制约，建立在权力和财富之上的精英控制依旧无法避免”。[17]技术合法性的强势导致公民在无意识中被排挤出真实的行政领域，无法通过有效参与来表达自身的利益诉求。

伴随着公共行政危机实践的日益加深，催生了批判性研究的觉醒，极大地挑战了传统的合法性范式。自20世纪70年代以来，在美国政治和社会危机持续加剧的语境下，既有的技术合法性不仅无法证成“无头的第四分支”所拥有的巨大自由裁量权，[18]也不能回应公民对平等、正义、民主等价值的追求。公共行政在政府治理中的合法角色和权力来源饱受诟病。[19]“对掌握强权和非民选产生的行政官员的警惕，最终引发了关于合法性的辩论和反思。”[20]人们开始质疑基于精英行政的合法性修辞，并以批判的视角关注技术操控之下的压制性因素。[21]诚如罗伯特·登哈特所言，“批判路径提供了一种公共组织的替代性角色。它提醒我们，公共行政深刻影响着国家的发展和社会价值的分配，因而必然涵盖远比技术关怀更为宽广的内容。”[22]如果想要摆脱“被日益虚假的民主形式”所控制的行政舞台，批判理论亟待介入日常政治。[23]尤其对于“总是处在合法性危机阴影之下的美国公共行政而言”，[24]“确实需要一种批判性和自我反思的视野”。[25]

二、理性反思与历史重构：美国公共行政批判叙事的理论基础

公共行政的批判性研究直接挑战了正统的美国行政学叙事，揭示出这些充斥着意识形态神话的合法性信条如何阻碍人们认识政府行政的真实面貌，以及掩盖行政制度强加给公众的限制。由于这种限制具有深厚的历史根基和传承渊源，在美国行政演进的每个阶段具有不同的表现形式，因而批判研究必然深深植根于历史叙事的反思之上。“行政历史的研究必然与政府合法性论题高度关联。”[26]“不进行批判的历史解释，就不可能重写现在。”[27]人们对美国主流行政叙事的重新思考，绝不仅仅单纯出于对过往历史的知识兴趣，[28]相反却深刻塑造着现实的政治争论和未来的政治走向。批判性研究在美国行政学迈出的第一步，就是重新从批判视角界定公共行政的历史叙事，尤其是揭露合法性神话的建构历程。它表现出对正统合法性的解构，也因此与说明性的主流研究分道扬镳。[29]正如博克斯和金所言，“历史的扭曲一经揭露，知识的合法性和有用性就会受到质疑。”[30]这种批判叙事之所以可能，得益于社会批判理论和历史解释学所奠定的学理基础。以法兰克福学派为代表的社会批判理论，揭露了技术理性背后的压制性因素及隐藏的意识形态虚构，构成了技术合法性批判的哲学根基；同时，近年来史学界对历史编纂学的反思和公共行政“史前史”研究的兴起，为新的历史叙事的建构提供了理论基石。

社会批判理论在战后的兴起为公共行政领域内技术话语的批判提供了哲学基础，揭示出在技术理性酿造的崇拜困局背后，有深厚的意识形态背景和政治控制成因。“绝大多数公共行政批判路径的倡导者都将理论基础归结于法兰克福社会研究所。”[31]作为法兰克福学派的重要旗手，马尔库塞坚决反对技术的中立性定义：“技术本身不能独立于对它的使用，技术社会本身从属于一个统治系统。”[32]韦伯将技术理性视为一种用确定手段去达到既定目标的方式，不仅拒绝了对应该服务的各种社会利益的讨论，而且使得各种技术控制方式变得更加精密复杂。“理性的技术性定义最终包括了对延续统治的意识形态的辩护。”[33]发达工业社会用技术理性遮蔽大问题的思考，使人们无暇对社会和行政的重要论题进行反思，成了没有否定、批判和反思能力的单向度的人。哈贝马斯也认为，由于解决技术问题无需公众参与，所以对技术合法性的过分强调会对公民权利产生消极影响。伴随着与日俱增的社会权力和判断力逐步聚焦到专业官僚手中，政府的活动被限制在那些行政上可以解决的技术问题内，进而导致社会实践问题的消失。[34]

在反思技术理性统治的基础上，社会批判理论将思考的焦点集中在政府行政领域内的压制性因素上。法兰克福学派激烈批判西方发达国家在普及选举民主时却忽视了管理民主，自由选择主人并没有使身份差别归于消灭。哈贝马斯提出，伴随着公共领域的缩小和衰退，专业人士、企业和劳工的上层人物支配了利益表达的舞台。为实现有效合法化而建立起来的公共领域，将人们的注意力转移到特定主题上，从而回避了意识形态的争论。[35]主流的政府研究往往刻意隐藏行政领域内的公民地位，将利益表达和意见表达排除在专业决策之外。公民的角色不再是协助选择社会方向，而只是偶尔在行政人员的选择中发挥微弱的作用。丧失思考精神的公众无法思考公共问题，拱手将所有的决断让给了少数技术专家和职业官僚。虽然公共行政的许多理论假定公民应当深入参与公共事务，然而，“多数人并未潜心于公共话语，这使他们容易受到少数人所采取的行动的攻击”。[36]

20世纪六七十年代美国历史学界兴起的革命性变革，推动着人们重新界定和审视过往的历史叙事。正如卡米拉·斯蒂福斯所指出，“由于忽视了历史中的实质方面，隐藏的问题被掩盖起来。这些问题是由于用现代行政国家所制定并执行的政策满足各种利益所带来的。”[37]现代史学理念遭遇“后现代主义”的冲击，历史的统一性和确定性愈益变得可疑，“宏大叙事”备受冷落。这种思想风气强化了历史知识的相对性，增添了追求新知识的可能性。[38]主流历史中被刻意歪曲的地方逐渐得到揭露，历史建构的主观性和特殊性受到重视，合法性叙事背后的统治利益和政治目的浮上了舞台。罗森布鲁姆正确地认识到，“美国公共行政几次大的重新定位，都与占主导地位的政治派系、政党和运动的兴起直接相关。”[39]行政实践活动的真实动力并非技术导向或效率成因，而是来自社会上层精英群体的影响，反映了他们合法化其思想和活动的特征。[40]在反思主流历史编纂学的同时，约翰·高斯对公共行政历史研究的呼吁再度引起人们的重视：“公共行政需要一个可用的过去，对此的研究将揭示出被历史长期隐藏的行政真相。”[41]

近年来，对于美国公共行政“史前史”的关注，为批判叙事的兴起提供了更丰富的历史资源和更宽广的历史视野。伴随着美国政治发展学派的兴起，“找回国家”运动开始影响美国的历史研究，推动了从“社会中心”向“国家中心”的转换。[42]“前进步时代”的行政历史得到了重新发现，极大地拓展了行政史研究的时代边界。越来越多的研究表明，“威尔逊叙事”并不符合行政演进的真实面向，[43]早期历史对美国现代公共行政的建构至关重要。“美国公共行政并非起源于19世纪80年代，威尔逊的论文和《彭德尔顿法》不能代表公共行政的诞生。”[44]更为重要的是，美国公共行政的合法性叙事并不是从1887年开始的。行政合法性事实上是政治合法性的延续和表现，[45]贯穿于整个美国政治历史的嬗变之中。美国行政演进中呈现的各种行政哲学和改革思潮，都能在立宪时期找到思想渊源，并在每一次重要的改革时期呈现巨大的紧张关系。要想真正理解美国行政叙事在宪制层面的合法性根基及其修辞变迁历程，就必须重新回到行政演进的历史中加以批判性的审视。

三、“联邦主义-反联邦主义”之争：美国公共行政合法性的话语奠基

公共行政批判叙事建构的主要目的，一是揭露现有合法性叙事的意识形态内涵；二是挖掘被长期隐藏的行政亚叙事。与主流叙事专注于从自由扩展和民主进步构筑历史神话的路径不同，最新的研究显示出美国立宪时期国家建构路径的多重面向。自1787年费城立宪会议召开，美国政府行政的历史中就一直贯穿着两条路线的斗争：“联邦主义”与“反联邦主义”，蕴含着截然不同的行政哲学和合法性话语。联邦主义的行政话语代表着现代商业精神，将原子化的个人视为行为主体，表现出强烈的以精英为中心的社会意向；反联邦主义的行政话语则代表着以合作和联系为基础的有机社会意向，凸显协作的实用主义、非中心化和合作行为的原则。自费城宪法得到批准之日起，联邦主义原则一直占据着美国公共行政的主导地位，反映了少数统治精英的经济和政治利益，也成为公共行政的主流话语。反联邦主义则成为公共行政的亚主题，自立宪争论失败后就一直处于边缘地位，[46]只有在政治和社会危机爆发时才会呈现，但也成为美国政治和社会改革的重要推动力。

正如盖伊·亚当斯所言，“有意义的民主政体和专业分工的专家行政之间的紧张，自美国建国之初就存在。随着技术理性的繁盛而加剧，它一直是美国对公共行政合法性的任何可能诉求的最关键部分”[47]。有关美国行政建构方式的争论，在建国时期尤其是在制定宪制规则的斗争中就已经埋下了种子。1787年立宪起源于《邦联条例》的失败。正统的历史叙事往往用否定的眼光看待《邦联条例》下的政府，同时压制反联邦主义者提出的不同行政理论。与传统历史对立宪的大加赞美不同，美国学者麦克斯怀特认为费城制宪在本质上是对《邦联条例》所确立的平民精神的反对：“渴望新政府的需要显然是因为贵族政体不喜欢大众取得的新的社会和政治地位而激发的”。[48]联邦主义者自诩为值得尊敬的人、最优秀的人和“有教养的人”的保卫者，[49]他们不满于邦联体制剥夺了自己对州政府的控制权。民众对公共事务参与的渴望，给掌权者和农场主敲响了警钟。“《邦联条例》下的政府运作方式严重威胁着贵族阶级，以至于他们决心给邦联政府以重创，其直接结果便是通过批准过程而成型的现行宪法。”[50]

围绕《邦联条例》展开的争论在事实上代表着两种截然不同的行政哲学。反联邦主义者是平等主义者和社群主义者，公民权和公民德性的观念是其理念的核心内涵。正如戈登·伍德所言，“反联邦主义者才是美国革命的继承人，他们通过革命所激发的平等主义成为政治家和领袖”。相反，联邦主义者信奉的实际是精英话语，即“人民无法独立组织与运转政府”。在美国开国历程的故事文本中，正是立宪者这样的优秀人才和杰出人物出场设计政府制度，借用人民的旗号将精英政治施加于民众。[51]联邦主义哲学的信奉者十分青睐“天然的贵族统治模式”，[52]主张由少数“富有和出身名门之人”长期把持从联邦到地方的行政职位。[53]行政官员的选用长期封闭在狭小的贵族圈子里，少数群体“在政府中占有一种明显的和永久的地位”。[54]在公共行政领域，将管理从根本上托付给选举和利益集团这两种天然工具，这种定势早在美国立宪时期就已经埋下种子。

麦克斯怀特指出，费城立宪时的政治辩论最为典型地体现了联邦主义与反联邦主义这两种差异巨大的合法性信条，两者争论的结果是美国政府生活的改造。“直接民主与代议民主之间的对立，在反联邦主义者和联邦主义者之间关于政府结构的辩论中得到了反映”。[55]最终，“建立在工具理性之上的集权和趋利的行政模式取得了压制性的胜利”，[56]美国宪法的行文在事实上塑造了一个父权秩序的世界。联邦主义者是该世界中的贵族，他们认为自己的物质财富理应得到保护，只有这样才能使眼中存有公共利益的官员为政府服务。由于费城制宪存在保护精英集团经济利益的逻辑面向，这也逐渐确立了美国作为一个庞大商业帝国的英雄形象。“宪法的出台旨在以有效的行政管理取代政治参与，依靠私人利益来替代公众德性。”[57]尽管主流的自由叙事更倾向于从公民权的扩大和解放来阐释这段历史，但更为关键的因素其实是商业资本的形成和发展，后者已经成功压制了其他社会力量。

在联邦宪法批准后，美国公共行政确立了“联邦主义”的合法性道路：在行政官员的选用上采纳精英主义的信条，同时在行政管制中对强势的工商业集团采取放任态度。联邦主义哲学为行政机构提供了一种合法性修辞，使得“公共行政将很多重要问题置于与政府无关的非正式和非官方领域”。[58]正如行政史学家怀特所总结的，“只有受到良好教育并关心国家事务的上层阶级，才能够明智且合理地理解公共政策。”[59]安德鲁·杰克逊倡导的“大众民主观”虽然标志着对精英行政的反对，但公职轮替制在实践中也使行政职位成为党争的战利品。伴随着经济的迈进和资本的兴起，社会和文化形势迅速向混乱的方向发展。“去中心化导向使得行政机构无法抵抗来自利益集团的强势侵袭。”[60]在斯克罗尼克所言的“政党-法院”的国家结构里，资方代表的“老板统治”享有对平民和劳工的巨大优势。[61]普通公众逐渐丧失了接近行政机构的机会，失去了同政府产生联系的权利。原有的行政话语在重建结束后遭遇到工业化和城市化的巨大挑战，“政党政治完全失去信誉，固有的行政模式饱受诟病”。[62]这些也为现代公共行政的合法性重构提供了新的可能。

四、“联邦主义”的嬗变与危机：美国现代行政国家的合法性建构

作为美国国家历史上的里程碑事件和行政历史的“二次重建”，[63]进步运动在实践中孕育出现代行政制度的基本愿景，长期被视为行政国家的建构起点。[64]在这场“寻找秩序的运动”中，美国公共行政中的“反联邦主义”亚信条再度活跃起来，[65]行政合法性面临现代性语境下的重塑。不过，尽管进步运动为现代文官制度的确立提供了重要的灵感，并在运动初期表现出“反联邦主义的革新”蓝图，但是这一建立过程不久就流产了，“建立公共行政的真正精神氛围受到了歪曲”。[66]技术理性承担起行政合法性重建的哲学基础，这从本质上进一步强化而非矫正了公共行政的“联邦主义信条”。进步运动的倡导者虽然批判老板统治的合理性，尝试将政府行政从分肥制的混乱中解放出来，但却转手将管理权力交给了技术精英。从“老板统治”到“专家行政”，依旧没有跳出少数精英垄断政府行政的局面。通过严格区分公务生活和私人生活，将普通民众排除出专家行政的结构，[67]导致“文官制度改革与大众精神大相径庭”。[68]对专业主义的新要求、对专家意见的需求、对“政治-行政”分离的强烈呼吁，以及“没有共和党式的建路方式”的训诫都使民众广泛参与行政管理变得愈发困难，[69]也会让一个追求开放和民主的社会凋零下去。[70]约翰·杜威非常有预见性地表达了对专家行政造成的“公众消失”的忧虑：“专家政府如果不理解公众的需求，那他就只能是为少数人利益服务的寡头政治”。[71]

联邦主义信念强化的直接结果是将美国现代国家的合法性立基于“传送带理念”[72]（Transmission Belt）之上。根据这种进步主义的解释模式，民众通过选举立法机关来表达政治观点和实现政策博弈，而在行政领域，专业化的技术官僚追求既定目标下的最大效率，具有执行意义上的技术合法性。换言之，行政权力只是对立法机关所做指令的“传送”式执行。传送带理论的确立，意味着进步运动的改革者虽然试图修正既有的行政准则，但同时又保存作为其基础的“联邦主义”核心原则和世界观。尽管“公共行政的治理形式实际上在开始时意味着一种不同的民主制度”，[73]最终却拥抱了技术专家而非实质民主。“进步主义的解决方案具有等级主义特征，信任公共和私营部门的合格专家，强调献身专业并服从科学的权威。”[74]现代公共行政被定义为在完成国家目的中的人与物资的管理。“这一定义强调了行政的管理方面，弱化了其合法与规范的方面。”[75]效率至上的信念也使得公共行政规避了民主合法性的指责。“以效率为基础科学定义的行政，为巧妙地避开批评或干预提供了基本的手段。”[76]

当进步主义运动和罗斯福新政在事实上深刻改变美国的宪法和政治根基后，公共行政也逐渐确立起自己的“正统叙事”。[77]为了配合新政时期的意识形态和官方话语，化解民粹主义对政府行政的批判，主流行政话语一方面固守技术导向的“传送带”合法性模式，同时又对“政治-行政”的截然二分进行有条件的调整，巧妙地扩大了行政官僚在事实上的自由裁量权。对于长期支持政府扩权的新政倡导者而言，行政机构不可避免地会介入政策制定。“将行政机关仅仅视为立法指令之执行者的理论，现在已经难以令人信服了。”[78]但他们也希望通过较为隐蔽的方式，尽量避免直接挑战既有的宪制基础，假借行政手段来解决政治难题。保罗·阿普尔比颇具代表性的指出，“行政根本不可能游离于政治之外，行政本身就是一种政治过程”。[79]借助这种略显含糊的设定，主政的改革家们超出正统行政领域的限度，大胆地在政策制定领域推行扩权改革，给行政权力留下了合法化的实践空间，[80]同时又保留了精英结构的完整性。这虽使得然罗斯福新政给美国的宪制带来了重要的事实转变，但“新政所采用的政策并未扭转政治已经异化为特殊利益集团获取自身利益的现实”。[81]尽管滞涨时期的政府危机使得“捍卫公共行政中某些最强大的学术传统的努力开始松动”，[82]但多数人仍然在技术合法性的框架内进行替代性思考，始终没有超越联邦主义所确定的基本行政哲学。[83]

作为美国公共行政改革的重要转折点，20世纪80年代见证了新保守主义意识形态的复兴，以及新一轮行政合法性危机的爆发。“对私有化的赞美和对官僚制的批判，使得公共行政的信誉、规范性和完整性都受到了巨大的挑战。”[84]尽管强烈的反行政、反权威和反官僚话语遭到了持国家干预立场的左翼人士的反驳，很多官员和学者试图为治理中的行政权力提供合法辩护，[85]并从立宪文献论证行政国家的合宪性基础，[86]但依旧无法弥合“封闭官僚制现实与民主合法性诉求之间的鸿沟”。[87]以管理主义为旗帜的新保守主义者不仅构成了对民权运动的反对，而且进一步认定进步运动以来的行政扩权都走了弯路，[88]唯一的解决方案是回归联邦主义的原教旨精神。“控制全国政府的人民已经颠覆了建国者的真实意愿，使宪法体系偏离了它本然的状态。政府的角色应该是培育和保护自由贸易，而非提供社会福利。”[89]但是，“简单回到过去”却无法在实践中真正解决行政的合法性困局，新保守主义者所期待的“托克维尔愿景”终究只能在时代错置中获得某种吊诡的满足，这使得这场运动更像是“一场追忆过去的噩梦”。[90]无论是继续固守行政国家的正统技术合法性，还是回归立宪时期的原教旨行政话语，都未能提供一条超越“联邦主义世界观”的替代选择，美国公共行政自此始终处在合法性的紧张寻求状态。

五、余论

作为“公共行政研究中最为激进的模式”，[91]批判性研究力图在历史重构中实现对美国行政合法性神话的祛魅，进而揭示出被主流行政叙事长期掩盖的意识形态修辞。这种整体性的批判研究之所以在过去“只占据一个小角落”，[92]表面上看是由于公共行政被视为应用型的专业领域，严格的技术和实用导向限制了学者们的思维，但更根本的原因在于批判理论广泛地触动了占据统治地位的合法性话语，进而构成了对政府行政体制和既得利益的否定。[93]“公共行政正统原则的根基是意识形态的产物而非永恒科学的信条。”[94]通过专注于微观执行，封闭宏观层面的社会情境，主流的说明性研究范式始终避免去质疑压制性的社会结构和实践历史。[95]美国公共行政中的技术理性原则，不仅不是反意识形态的，反而从属于意识形态控制的一部分，在美国社会权力合法化安排中扮演着隐秘的关键角色。[96]正如麦克斯怀特所言，“为界定治理中行政人员的角色而进行的争论，实际上是围绕着谁对政策有裁决权和如何实施裁决而展开的一场政治意识形态的斗争”。[97]如果不从根本上揭示和改变这种哲学，美国公共行政将不会发生有意义的变化。[98]

通过审慎分析合法性话语的权力内涵，约翰·基恩极具洞察力地指出：“合法性概念已在很大程度上失去其意义，许多政治论述看来也几乎忘记了它的深刻含义”。[99]虽然西方现代民主制度在名义上清除了前现代的专制权力要素，在一定程度上允许公众参与选举过程，借此确立了政府的合法性证成方式，但统治话语依旧长期深埋在政治思考的根基中，并以更为隐蔽和精巧的方式存续。[100]美国主流的行政合法性叙事，也不可避免地因其深厚的意识形态色彩而存在误导的嫌疑。正如张康之教授所指出的，由于迷信韦伯提出的形式主义程序观念，“合法性叙事实际上已经失去了积极意义，而仅仅是一种对传统的统治权术技巧的怀念”。[101]因此，要想理解美国公共行政的真实叙事面貌，就必须将其与政治历史的隐藏维度结合起来，尤其是与占据支配地位的意识形态联系起来。对于处在本土化行政学建构过程中的中国学者来说，关于美国行政叙事的批判性反思，有助于我们更为理性和清晰地认识主流行政话语中的理论辞藻，尤其是人为建构起的合法性神话的真实内涵。

但从另一方面而言，批判叙事的建构也需要一种自我反思和自我检讨的视野，以避免走向矫枉过正的逻辑死胡同。尤其是批判立场预设得过分强烈，会导致对既有行政叙事的完全否定，进而衍生出二元对立式的解释图示，不利于客观全面地评价公共行政演进中的诸多重要论题。事实上，纵观美国公共行政的合法性建构和嬗变历程，可以很清晰地看出始终存在着“联邦主义-反联邦主义”的钟摆式发展方式。无论是在“效率取向-价值追求”“技术理性-实质理性”，还是在“专家治国-公民参与”“官僚权威-实质民主”的激辩中，都可以看到两种合法性话语此消彼长的渐进发展过程。当倡导效率主义的“传送带模式”成为合法性基础时，“民主合法性的缺失”就会受到价值呼吁者的诟病；当专家知识逐渐垄断公共行政的话语时，大众参与的浪潮也会迅速展现出反思的一面。同理，行政亚文化对主流合法性话语的批判，也会遭遇主流行政话语取向的反覆。尤其是大众参与在公共治理中产生的现实困局，反过来也催生了联邦主义信条的复兴。两种合法性话语在历史演进中的斗争和渗透，在不同的时代语境下生动地呈现出鲜明的钟摆特征。

诚如凯瑟琳·登哈特所指出，“公共行政必须在官僚理念与民主理念之间达成有效合理的平衡，这恰恰也正是公共行政的精髓所在”。[102]批判叙事很好地追溯了两种合法性范式在美国行政历史中的演进历程，从斗争性的角度给予了大胆的揭露和激进的解释，但也存在过分强调对立倾向的危险，在突出矛盾性的同时忽视了共存的可能。由于采取了毫不妥协的否定立场，批判叙事始终难以树立起令人信服的合法性替代方案，在畅想民主治理的愿景时也存在枉顾现实条件的过分乐观心态。这在很大程度上削弱了批判叙事本身的建构性，使得自身长期以来只能作为隐性的“行政亚文化”存在。而在行政叙事重构的路径选择中，批判研究虽然力图打破主流研究范式的垄断地位，重塑批判方法在公共行政知识增长中的贡献者身份，但也应该注重对既有研究框架的补充和增量，而非只是简单地替代或否定。因为“在公共行政的理论发展和研究导向中，任何单一的路径都是不充足的”。[103]如何真正统合多元化的研究路径，发展出具有涵盖性的方法论框架，是未来公共行政研究的探索方向所在。