《监察法》实施后人民监督员制度的功能重塑与立法完善

李 钢

（中共甘肃省委党校（甘肃行政学院） 政治和法律教研部，兰州 730030）

人民监督员制度始创于2003年，设立人民监督员制度的初衷，是为建立检察机关自侦案件侦查权的外部监督机制。经历了近20年的发展，这项极具中国特色的人民参与司法监督的制度，其外部运行环境发生了重大变化。一方面，随着《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修订和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的出台，监察委员会作为国家机关被写入宪法，“一府一委两院”新格局正式确立。另一方面，2018年修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第二十七条明确规定，“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”在新的历史坐标点上，业已法定化的人民监督员制度如何有机地“嵌入”国家治理结构，实现其治理效能，成为必须回应的重大理论和实践课题。2019年8月27日，最高人民检察院发布《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，同时废止了2015年印发的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》。在人民监督员制度开启法定化进程的同时，2018年《监察法》的实施带来的检察机关与监察机关之间的职能转移，使得人民监督员制度的监督范围急剧萎缩，学界有关该制度的“存废之争”并未达成共识。故此，亟待反思性地回顾其制度发展历史脉络，重新辨识人民监督员制度的价值定位，为其制度转型、功能重塑和法治保障奠定理论基础。

一、人民监督员制度的变迁逻辑与功能评价

如何评断人民监督员制度，存在着不同的法学方法论取向。从2003年的政策试点、到实定化为法律制度的变迁进程，不仅需要从时间维度、功能维度，更需要从其“上位法”“邻位法”的关系维度加以审视和解释。从人民监督员制度的生成到发展，折射出我国改革与法治的典型逻辑，该制度始于我国检察机关针对“侦捕诉合一”实施外部监督的政策试点，是自始至终依靠“自上而下”的权力推动型改革，体现出“试点—推广—改革—再试点”的渐次推进特点。在经历了7年的政策试点和经验凝练之后，2010年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》的出台，开启了人民监督员制度在全国检察系统全面推广的阶段。2015年，中央全面深化改革领导小组通过《深化人民监督员制度改革方案》，最高人民检察院、司法部分别下发《人民监督员监督工作的规定》（以下简称《规定》）和《人民监督员选任管理办法》，标志着人民监督员制度结束试点改革，步入全面推进阶段。迄今，人民监督员制度在监督范围、监督程序和选任方式等方面在褒贬不一的评价声中不断更迭和调适。2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）修订带来的侦查权限转隶，直接引发了学界对于人民监督员制度存废的热议，否定其存续价值的观点并不鲜见，呈现各执一词的局面。历年最高人民检察院工作报告的数据分析表明：2005年、2006年、2007年、2009年，全国检察院实施人民监督员制度比例分别高达80%、86%、86%和86.5%。尽管这足以说明这一制度的普及程度很高，但是仍有观点把是否设立专门办事机构作为衡量其制度功效的指标，据此说明人民监督员制度没有达到预期效果。理由是从其试点开始到2015年很多单位对于人民监督员没有专门的管理办公室和专职管理人员。进而，也有观点认为进入人民监督员监督程序的案件数量在全国职务犯罪案件总量的比重始终没有超过16%，但是在全国职务犯罪逐年上升的情形下，纳入人民监督员制度的案件数量理应逐年增多，而不应反常地在2013年、2014年分别低落至7.8%和6.1%。[1]本文认为，由于始终难以建立比较科学的评价指标体系，人民监督员制度的实施效果评估，只有通过一定的司法过程才能予以充分显现。单纯以人民监督员参与监督案件的数量以及被采纳率作为评判人民监督员制度施行效果的依据，其证明力非常有限。各地检察机关办理人民监督员监督案件的数量，很大程度上取决于当地检察机关受理七种情形范围内案件数量的多寡，单纯以监督数量判断监督效果难免以偏概全。综合人民监督员制度的实施率、案件参与率和意见采纳率等指标进行综合评断，才能做出符合司法实践的公允评价。事实上，2014年9月至2018年5月，全国省、市两级检察机关共组织监督案件10004件，其中人民监督员不同意检察机关拟处理意见的394件中，检察机关后续采纳的有163件，采纳率为41.4%。可见，在办案责任制的作用下，检察机关也愈来愈愿意倾听人民监督员的意见，主动接受并采纳不同的声音，监督所带来的科学化决策也更具实效。[2]

本文认为评价人民监督员制度，应当从其制度构成要件即监督主体、监督范围、监督程序和监督效力等方面综合考量，诊断其制度“病理”，检讨制度变迁语境下人民监督员制度的科学性和完备性命题。质言之，职权转隶可能招致的人民监督员制度辐射空间的萎缩，只是激励学界深入检视其制度完善机理的一个制度拐点，并不应该成为贬损甚至否定其存续价值的理论遁词。总体而言，当前有关人民监督员制度实践状况的评价存在着制度演进的积极推进与实践地位日益边缘化、制度设计预期与社会接受性的“双重背离”现象。其主要症结集中体现在以下方面：

（1）人民监督员的代表性不足。人民监督员的监督能力因人民监督员在选任、管理等方面的缺漏而存在不足。根据《人民监督员选任管理办法》第九条，公民个人可以向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐报名。较之2003年最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》的产生方法，增加了公民自荐的方式。尽管如此，由于政策试点的社会知晓度不高，自荐产生的人民监督员比例过低，“国字头”单位推荐“垄断”选任供给渠道，民间“自荐”者占比极低，[3]这成为检察官在办案过程中不信任人民监督员的一个重要原因。2015年，中央全面深化改革领导小组通过《深化人民监督员制度改革方案》，要求“参与具体案件监督的人民监督员，由组织案件监督的人民检察院会同司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生”。2018年《最高人民检察院工作报告》显示，2014年深化改革以来，人民监督员一律由地市级以上司法行政机关选任和管理。参加监督的人民监督员一律由司法行政机关随机抽选，以期改变“被监督者选任和管理监督者”的弊端。这种选任上的“隔离式”抽选机制，无法从根本上改善人民监督员总体人员的结构，只是表面化地解决了具体案件中人民监督员选择上的公平性。令人担忧的是，在人民监督员群体存在成员结构性缺陷的情形下，单纯指望用“盲法抽取”的方式来改善具体监督过程中监督员的专业化，也无济于事，反而在一定程度上增加了人员选用上的被动局面，更难奢望人民监督员的监督效果。

（2）监督范围呈现萎缩态势。调整人民监督员的监督范围问题始终是一个理论争点。2004年人民监督员制度全国推广初期，监督范围包括检察机关查办职务犯罪中“拟撤案”“拟不起诉”“当事人不服逮捕”三类案件和“应当立案而不立案或不应当立案而立案”“超期羁押”“违法搜查、扣押、冻结”“应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定”“检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证”等五种情形。2010年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》从监督范围中取消了“当事人不服逮捕”情形，改为“两类案件”和“五种情形”；人民监督员监督由试点期间的本院组织监督改为省级以下上提一级组织监督。2014年后，检察院系统深度拓展人民监督员监督范围，新增了“当事人不服逮捕”“取保候审保证金不退还”“妨碍律师行使权益”“采取指定居所监视居住强制措施违法”等四种情形。实践中，“五种情形”案件存在着发现、调查启动障碍，监督员能否知悉“五种情形”案件信息成为制约监督成效的决定因素。在其知情权难以保障的情况下，监督范围的扩展无异于加重“监督虚置”的局面。在上述因素的消极影响下，2012年以来监督案件呈现下降趋势。[4]2018年后，随着《刑事诉讼法》的修订和《监察法》的出台，贪污犯罪、失职渎职以及预防职务犯罪等案件自侦权的转移，检察机关侦查权限的压缩可能会加剧监督案件的下滑态势，人民监督员制度的作用空间进一步受到挤压。

（3）监督程序缺失与效力不足。无论在试点阶段还是全面推广阶段，监督工作的启动都取决于检察机关的初步审查，而监督员工作流程也限于被动听取案件承办人的情况说明。2015年《规定》第九条，人民检察院控告检察部门统一对启动人民监督员监督程序的要求或者申请进行审查，启动程序的设计较之前更为细化，却删除了“必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”的规定，实质性地限缩了人民监督员参与案件调查的权利。人民监督员的程序救济制度在实践发展中也出现了较大的扰动。在试点阶段，参加监督的多数人民监督员对检察委员会不采纳其意见的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核，下级检察院应当按照上一级检察院的决定执行。2015年《规定》将“复核”改为“复议”程序，规定参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以在反馈之日起三日以内向组织案件监督的人民检察院提出复议；复议决定与人民监督员的表决意见仍不一致的，负责复议的人民检察院应当向提出复议的人民监督员说明理由。相对完备的复议程序较之上级复核制表现出更好的救济效果。然而，2019年最高人民检察院印发的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第十九条规定，对于人民监督员的意见，人民检察院应当“认真研究、依法处理”。人民监督员对于未采纳其意见的决定仍有异议的，相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察长决定。由此可见，与人民监督员监督活动相关的启动、实施到救济等项制度，在历次改革中更迭比较频繁，现行的人民监督员救济程序曲折地反映出检察机关对于人民监督员制度的刚性监督的保守态度，以及比较严重的行政化倾向。

二、人民监督员制度的价值复归与法理依据

新修订的《人民检察院组织法》明确规定“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，标志着人民监督员制度法定化初级阶段目标的实现。在监察体制改革背景下，人民监督员制度面临重大历史抉择，为此应当进一步廓清人民监督员制度的价值定位，方有助于形塑其逻辑构造和规范体系。党的十八大以来，人民监督员制度被写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等中央重要文件，以及《中国人权事业的进展》《国家人权行动计划》。2015年，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过《深化人民监督员制度改革方案》强调，人民监督员制度是人民群众有序参与司法的重要渠道，其实施是对司法权力制约机制的重大改革和完善。党的十八届四中全会强调人民监督员重点监督范围，对此不能进行教条主义理解，而是应当解放思想，促使人民监督制度回归其科学本位，彻底改变名不符实的扭曲状况。在因循原则上宜做出引导。

1.人民性原则

公民参与司法的主要目的是增加公众对司法过程和结果的可接受性。公民参与面临被边缘化的危机，亟待重塑制度的人民性，充分体现在与其选任制度、监督范围等的调整。人民性是人民监督员制度的应有之义。公民参与司法是司法公正的价值体现。“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。”[5]《宪法》第三条规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”由此，公民有权对权力机关、“一府一委两院”行使监督权。其权利内容是第四十一条具体规定的批评建议权、申诉控告权、检举权等权利。人民监督权是公民享有监督各级国家机关及其工作人员的公务活动，并对违法失职行为控告、检举，请求有关机关予以处理的权利，是最具活力的一种监督权利。包括公民通过其代表机关间接行使和通过自己直接行使的监督权，人民监督员、人民陪审员、廉政监督员均属于直接监督的范畴，人民监督员制度的设立是对封闭运行的检察权实施外部的制约，回应检察机关办理职务犯罪案件过程中“谁来监督监督者”的现实问题。人民监督员制度是人民群众基于宪法规定的权利和为实现这些权利而实施的监督，是直接监督的特殊形式。[6]作为一项司法公众参与的正式制度，人民监督员制度应当坚持扩大而非限制人民参与的广度和深度为原则和底线，提高参与质量，防止其萎缩和异化。激发社会各个阶层群众的参与热情，培养其参与能力，架设有效参与路径是改革者的当务之急。评价制度转型的效果，需要看监督员制度是否有效回应了人民群众最为关切的人权保障、反腐倡廉等重要问题。

2.强化监督原则

公民相关基本权利的享有和充分运用，以依据宪法享有和运用基本权利参与反贪腐和参与制约权力，是以权力制约权力之外的另一个重要工具。[7]我国传统监督以自上而下的内部监督见长，平行制约和自下而上的制约明显不足。[8]充实人民监督员的法定职能，是补强人大监督职能弱化的有效举措。遗憾的是，《监察法》沿用人大及其常委会监督模式，①并未采纳在监察委员会内设投诉委员会受理投诉的立法建议。[9]然而，人大监督一般采取听取审议报告、组织执法检查、询问或质询等形式。尽管执法检查已成为全国人大常委会最常规、最稳定、最有影响的监督手段，[10]在实践中更多是以监督政策实施的，[11]但是，其对监察委员会的监督功能较为有限，况且《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》仍然缺乏推动人大代表积极主动履行监督职责的责任机制。有学者呼吁建立对人大规范化运作的监控机制，[12]防止人民主权沦为“空洞的追认权”。[13]这些制度需求为人民监督员制度的“脱虚向实”带来历史机遇。人民监督员制度的特殊价值决定了“职权转隶”不应成为弱化人民监督员制度的理由，而是应当为其转型提供契机。

三、人民监督员制度转型的现实路径

人民监督员制度既面临着人民检察院职务犯罪侦查权转隶于监督委员会的外部诱因，更有人民监督员制度要件自我完善的内在动因。人民监督员制度虽然在设立之初旨在建立对检察院自侦案件的监督机制，本文认为其制度完善应当做价值层面的回归和制度空间上的拓展，尤其是在“后监察法时代”国家监察体制依法确立并开始运行的时代背景下，更不宜发生制度建设上的重复和倒退。人民监督员制度及其调适是一个法治系统工程，其目的是在保障制度回归应然的法治逻辑前提下，系统性地完善其监督主体、监督范围、监督程序和监督责任的制度重塑和再造过程，而不应当局限于脱离监督员职能定位，空泛讨论侦查权转隶之后的监督范围问题。如果说自2003年起实施的历次人民监督员制度改革是因循了一种“先试点、后推行”的法治试验模式，那么目前或可以得出如下推论：历经十几年实践的人民监督员制度，已经具备了制度微调的精细化、系统化完善的实践积累。只不过，无论做何种改革，人权保障、司法公正是人民监督员制度的基本逻辑起点和价值依归。党的十八届四中全会提出，完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。这意味着该制度未来仍然有可观的成长空间，将制度作用范围严格限定在检察监督领域的做法，是缺乏对建构全局性廉政制度体系的现实关怀。这需要按照其权力运行的基本规律，合理界定权限范围，重构其监督职能范围，使之更有效地嵌入监管体制改革后的权力结构之中。

（一）法律定位的优化

人民监督员的职能优化必须以其组织机制创新为先决条件。一个基本思路是以“组织转隶”对冲“职能转隶”带来的消极影响，保全其制度生命力。鉴于其职能转隶之后同时对人民检察院、监察委员会的审查起诉活动进行监督，不宜再由司法行政主管部门进行管理，可以借鉴瑞典、芬兰等国家的模式，将人民监督员管理交由同级人大常委会负责管理。这一做法不同于在监察委员会下设人民监督委员会的模式。[14]本文认为，在监察委员会内部设立人民监督委员会，经由人大及其常委会任命后，转而监督监察委员会的权力行使，仍然会陷入“自我监督”的逻辑怪圈。为此，本文认为比较合理的做法是，通过修订《各级人民代表大会常务委员会监督法》，整合人民监督及其组织的法定职能更符合宪法和法理。对此，瑞典的议会监察专员制度的制度范式更值得借鉴，瑞典议会监察专员的作用具有宪法性质。瑞典宪法规定瑞典议会应当选择议会监察专员去监督公共服务方面的法律和其他成文法的适用，以确保法院和公共权力机构履行宪法保障的公民基本权利、自由不受侵犯。[15]监察专员由议会遴选和罢免，并由宪法常务委员会监督，[16]但是监察专员不是议会的组成部门独立于政府和议会，而是具有很大的独立性。这使其可以超越不同部门权力的束缚，实现真正意义上的“人民监督”。鉴于此，人民监督员及其委员会隶属人大及其常委会管理的设计，有助于从根本上体现其人民性、代表性，促进其补强人大监督长期弱化的局面，同时可以有效规避职能转隶带来的监督难题，待时机成熟时，通过专门立法对人民监督员制度进行详尽规定。

《宪法》第一百二十六条规定，国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。根据《监察法》第五十三条、五十四条的规定，各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，监督形式为听取和审议工作、组织执法检查、接受询问或者质询。监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督；第五十五条规定了监察机关的内部监督形式。检察机关对监察委员会的监督职能虽然已经被《刑事诉讼法》第一百七十条的规定所固化了。②在此情形下，由权力机关通过人民监督委员会制度平台，对监察委员会、人民检察院的有关权力事项实施监督，不仅于法有据，而且更符合监察体制改革之后的制度反腐实践需求。

（二）监督范围的拓展

随着新型国家监察体制的形成，人民监督员监督范围必须进行扩充性调整。除了监察委员会办理违法违纪调查案件之外，其办理的职务犯罪案件应当纳入人民监督员的监督范围。如前所述，人民监督员的自身属性决定了其可以将职务犯罪案件侦查纳入其监督范围，不存在合法性缺陷。

首先，应当将监察委员会经办职务犯罪案件纳入监督范围。可以包括以下八种情形：（1）监察委应当立案而不立案，或者不应当立案而立案的；（2）监察委对被调查人的留置措施超期的；（3）监察委对被调查人违法进行搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（4）监察委拟撤销案件的；（5）监察委拟不移送检察机关的；（6）监察委对被错误留置应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（7）监察委人员在调查案件过程中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为的；（8）被调查人不服监察委采取留置决定的。

其次，适度拓展至对普通刑事犯罪的审查起诉监督。（1）对有重大影响的普通刑事案件和公务人员实施的普通刑事案件不起诉实施监督；（2）对社会影响较大的申诉案件作不予抗诉、不予受理的监督；（3）对公益诉讼的不立案、不起诉的监督；（4）对仍然属于人民检察院自侦职务犯罪拟撤销的监督。

最后，补强人大监督权的弱点，助力反腐倡廉法制建设。人大监督作为国家权力机关的监督，拥有民主性、全局性和权威性等特点，是我国现行的权力监督体系中重要的组成部分。2007年正式实施的《各级人民代表大会常委会监督法》以法律的形式确立了7种形式的监督权，就使用频率看依次为：一是日常性的监督，即常年都要开展的监督，如听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件的备案审查等；二是例行监督，即在特定时间内必须进行的监督，如审查和批准决算、年中听取和审议计划和预算执行情况的报告、审计工作报告等；三是在特定情况和条件下启动的监督，如质询、特定问题调查和审议决定撤职案等。其中有关罢免权行使多为事后性、程序性的，缺乏应有的威慑力。已有的罢免制度由于提议门槛较高、缺乏独立的启动主体等原因，实际操作难度较大。在处理这类严重违法违纪的情形中，人大及其常委会的监督权行使具有滞后性。监察委员会拥有公职人员职务犯罪的事前、事中监察权和一定程序上的处置权，最适宜担当提请罢免的职能，启动对贪污渎职公职人员的弹劾和去职，追究其宪法责任。在国家监察体制改革的背景下，有效衔接国家监察职能与人大监督制度是一项关乎治理腐败的重要议题。人民监督员最适宜担纲机制外监督者的职能，在国家监察和人大监督之间架设衔接机制，既对国家监察委的弹劾行为实施监督，独立发表意见，也有助于保障拟处理公职人员的人权。

（三）强化人民监督员的权利配置

我国具有“重权力归属、轻权力运作”的政治传统，[17]人民监督员制度变迁中对其职权的不必要限缩，是造成实施效果不及预期的主要症结所在。这种倾向在人民监督员制度“入法”后仍未改观。2019年《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第八条列举的人民监督员依法监督事项包括：案件公开审查、公开听证；检察官出庭支持公诉；巡回检察；检察建议的研究提出、督促落实等9项。“可以安排”的措辞表明，人民检察院依然“垄断”参与监督的决定权。只是针对“不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、拟决定不起诉的案件、羁押必要性审查案件等进行公开审查，或者对有重大影响的审查逮捕案件、行政诉讼监督案件等进行公开听证的”，规定应当邀请人民监督员参加，听取人民监督员对案件事实、证据的认定和案件处理的意见。第十条至第十五条所涉及的检察建议研究、案件质量评查等活动，也都采用“可以邀请”的提法，足见人民监督员制度对于检察权行使的刚性约束还存有较大空间，这无疑将实质性阻碍人民监督员的主动介入，削弱其监督效能。故此，未来有关人民监督员制度的相关立法，应当依法重新赋予人民监督员如下权利：（1）规范监察机关、检察机关的信息通报义务，切实保障与监督相关的知情权；（2）赋予其案件调查权，包括但不限于会见案件犯罪嫌疑人及其近亲属、查阅案件材料等项权利；（3）表达意见权，以及其申请上一级机关提请建议和救济的权利；（4）向其主管机关（如各级人大及其常委会）的报告权控告及检举权利；（5）赋予人民监督委员会独立或经授权公开发布监督事项和结果的权利。人民监督员制度需要畅达民意的信息渠道，在人大及其常委会管理下的事前、事中披露和事后信息公开，将极大改善人民监督的社会知晓率、参与度和赞誉度，将促进形成社会公众积极参与监督的有利局面。

（四）改善人民监督员选任和管理制度

人民监督员选任制度经历了检察机关自行任命、司法机关遴选任命，检察机关处于协助地位的变迁过程。目前，人民监督员的选任、培训、考核和管理，由司法行政机关负责，人民检察院配合协助。人民监督员在本质属性上必须具有人民性和代表性。这一属性只有通过革新人民监督员选任机制方可实现，这是未来改革中不容忽视的关键环节。

首先，健全人民监督员法定资格制度，细化人民监督员资格的积极和消极条件。有观点认为，人民监督员完全可以直接从人大代表和政协委员中产生，无须经过专门的选任程序选任。事实上，人民监督员制度在试点初期，就是通过“共享”人大代表和政协委员的人力资源才得以顺利实施的。[18]当时两万多人民监督员中约有64%的人大代表和政协委员。这种现象的历史合理性本不应质疑，但具有人大代表和政协委员及人民监督员双重头衔的人员精力能否充足、是否能够胜任履职备受质疑。需要看到的是，随着经济社会和高新技术的迅猛发展，违法犯罪形态的日益衍变，人民监督员队伍建设也需要不断完善机制结构加以适应。在保持队伍结构均衡的前提下，可以适当增加监督员构成的流动性和多元性，包括但不限于地域、文化、职业等方面的多元性，以此实现最大限度的人民性。因此，本文不赞同上述的直接出任机制。诚然，在人民监督员转为人大及其常委会领导的创新体制下，可以由人大常委会负责人民监督员的选任，通过人民代表大会表决决定人民监督员名单，由人大对人民监督员进行日常管理，建立相应的人民监督员数据库并向社会公开。本文认为，有必要借鉴国外成熟的经验，明确规定法律职业者所占比例，使之对监督员群体构成专业化支撑。2004年，日本检察审查会制度专设审查辅助员制度，主要是针对重大复杂和社会关注度高的案件，以保证审查员站在朴素公民的处罚情感上，客观、公正地作出决定。从律师群体中选拔出来的辅助员，必须是在律师协会登记3年或者有8年以上工作经验的律师，且只能承担与特定案件有关的法律工作。具体工作是负责说明相关法律及法律解释；整理案件事实和法律问题及相关证据；就案件审查，从法律立场提出必要建议；辅助制作决议书。审查辅助员必须接受检察审查会会长的指挥监督，不能有妨碍检察审查员的自主判断。[19]我国可以在立法确定法律从业者的构成比例，并对法律从业者资格、从业经历、年限等项进行细化规定。例如，还可以规定案件监督需要多名监督员的，其中法律从业者的最低限额。

其次，特定监督员的聘用制度。本文认为，前述选任制度只是初步解决人民监督员的入职资格问题，在此基础上还需进一步规定其聘任制度。人民监督员作为检察机关、监察机关的监督者，需要通过参与各类案件实施监督，除了具备人民监督员资格之外，还需要满足案件承办单位、组织及其成员的个性化要求，例如专业特长、职业背景和从事法律监督工作履历等。尽管《人民监督员选任管理办法》规定，人民监督员人选中具有公务员，或者事业单位在编工作人员身份的，一般不超过选任名额的50%，非公职人员是人民监督员的最佳人群。倘若人民监督员大部分由公职人员担任，人民监督则会流于形式，成为变相的“官意监督”。一个可行的方法是实行回避制度，明确规定与案件监督事项有实质性“牵连关系”或“疑似利害关系”的监督员候选人不能被推荐或遴选入职担任监督员参与特定案件的监督工作。

最后，建议取消人民监督员任期的规定。现行规定有关每届任期5年、可以连任两届的规定过于消极，过分注重人民监督员队伍的稳定性，未能给其他适格主体提供参与监督机会，与人民监督员制度的底层逻辑相背离。故此，应当通过公开、透明、公允的遴选程序，建立兼具稳定性、动态性、一定数量的人民监督员队伍，稳定吸纳来自社会各界代表人士积极参与，激励其主动参与人民监督员的候选。在条件允许情形下，建立人民监督员的科学评议、淘汰机制，保障其充足性和组织活力。

结语

作为独具中国特色的“以权利约束权力”的人民监督员制度的当代转型，难以通过局部微调的方式轻易实现，更不可能在不同机关职能转隶后进行片面的“简单切割”式处理。这就要求制度设计者必须秉承人民主权、司法公正的理念，回归人民监督员制度的“原规范”逻辑，以宪法精神和规范为指引，以保障人民权利的良好制度设计为宗旨，促进人民监督员制度摆脱早期设计的粗疏和疲软，改变“名”与“实”的扭曲状态，实现人民群众有序参与司法活动的法治化目标，焕发人民监督员制度的治理效能。

注释：

①参见《监察法》第五十三、五十四、五十五条。

②《刑事诉讼法》第一百七十条规定：对监察机关移送起诉案件的审查。人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。