广东农垦国有农场经营管理体制改革现状及对策建议

刘贞平，杨 洁

（广东农工商职业技术学院，广东 广州 510507）

一、广东农垦国有农场基本情况

广东省农垦总局前身是华南垦殖局。截止2018 年底，垦区现有土地342.55 万亩，人口38.93 万人，下辖湛江、茂名、阳江、揭阳、汕尾5 个二级农垦集团公司（农垦局），全系统共有企业292 家。垦区共有47 家国有农场（其中收获农场和南光农场、勇士农场和海鸥农场分别为丰收公司和华海公司的分公司，不具有法人地位，剩余43 个农场为各二级农垦集团公司的一级法人企业），分布在湛江、茂名、阳江、揭阳和汕尾共20 个县（市、区），其中湛江数量最多，有20 家农场。

近十年来，广东农垦按照有利于农场经济发展的原则，不断推进农场管理体制和经营机制改革，使农场逐渐朝着“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的市场主体迈进，成绩斐然。近十年垦区农业增加值保持6%以上的年均增速①，经营效率不断提高，种植业经营主体平均经营土地面积和职工承包经营户均经营土地面积均有较大幅度提升。

二、广东农垦国有农场经营管理体系改革现状

（一）构建了独立核算的法人实体

1.构建了省农垦集团公司—二级区域农垦集团公司—农场的管理体制

在垦区集团化、农场企业化的改革中，广东农垦形成了“一个机构、两块牌子”的管理体制。其中，“一个机构”即广东省农垦集团公司，“两块牌子”是指广东农垦同时挂有广东省农垦总局和广东省农垦集团公司两块牌。广东省农垦集团公司，下设湛江、茂名、阳江、揭阳、汕尾5 个区域农垦集团公司和其他各产业集团公司。国有农场既是各二级农垦局（政府）所有的一级企业，又作为平等的市场主体，通过市场契约，成为各产业集团的生产基地。“一个机构、两块牌子”的管理体制，使广东农垦对农场的管理从以前行政管理体制下的“省农垦总局—二级管理局—农场”三级管理，逐步转变为“省农垦集团公司—产业集团和区域农垦集团公司—子公司（含农场基地公司）”以及“省农垦集团公司—区域农垦集团公司—农场（企业）”并存的管理架构。［1］通过上述体制改革，初步理顺了农垦对农场的管理体制，使上级集团公司与农场形成投资与被投资的子母公司关系。

2.建立了全民所有制企业的组织机构

在“一个机构、两块牌子”管理体制下，广东农垦下属农场形成了两种类型，一类是属于各二级农垦集团公司所有的全民所有制企业，政府是农场的出资人，农场具有企业法人资格，书记为农场法定代表人，目前广东农垦的农场主要属于这一类。另一类是失去企业法人资格的农场，这类农场通过产业整合已被纳入广东农垦旗下各种产业集团公司或产业集团下属专业公司，成为产业集团或产业集团下属专业公司的生产基地，由产业集团或产业集团下属专业公司统一经营和管理。例如，广东农垦将勇士和海鸥两个农场并入华海糖业公司，收获农场、南光农场并入丰收糖业公司，这些农场失去独立法人资格，成为糖业公司的分公司，不再是独立核算的企业。

（二）探索自主经营的经营机制

1.探索多种经营形式

按照有利于提高单位面积土地的产出能力、有利于提高农业经营效益的原则，各农场积极探索多种经营形式，具体包括：

（1）国有农场统一经营

国有农场统一经营是指国有农场作为生产经营主体，生产资料由农场投入、劳动成本由农场支付、农业产品由农场拥有、经营风险由农场承担的形式。农场或接受产业集团订单，根据订单生产；或与产业集团合资合作共建生产基地，农场负责生产管理；或受产业集团委托，管理产业集团投资建立的生产基地。这种模式主要受种植作物特点影响，一般来说，橡胶、剑麻、油茶等农作物，产前、产中、产后服务要求复杂，投资大、风险高、投资回收期长、农业科技含量高，社会资本尤其是个人资本一般不愿涉入，而国有农场却可以发挥资金、技术、规模、信息等比较优势。目前这种经营形式的土地面积约占集团公司经营土地面积的46%以上。①数据来源：《关于报送广东农垦农业经营管理体制有关情况的函》（粤垦函〔2019〕167 号）。

（2）大农场套小农场的双层经营

国有农场职工、农场职工子弟、外来务工人员向国有农场（大农场）承包租赁土地，建立家庭农场（小农场），形成大农场套小农场的双层经营体制。承包人员负责生产资料投入，享有农产品所有权，并承担经营风险，国有农场收取土地使用费。若承包人承包租赁的是农场的主导产业，则以上缴农产品作为承包费用，多余的农产品由农场以市场价格收购，农场统一销售；属于非农场主导产业的农产品，由职工自行销售。这种模式主要适用于生长周期短、投入较少的作物，例如甘蔗、粮食等，或者生长周期虽长，但产业化程度不高的作物，以及适合家庭经营的其他种养业。目前这种经营形式的土地面积约占垦区农业经营土地面积的45%左右。

（3）土地作价入股授权经营

农场与产业集团建立联结机制，将土地等资产以租赁、作价入股或授权经营的方式交由产业集团集约化经营，产业集团直接负责生产经营管理。例如，2014 年广东垦区相关农场将原自己投资建设的生猪养殖场作为出资投入到广垦畜牧集团，由广垦畜牧集团集中统一经营，现广垦畜牧集团在垦区国有农场共建成26 个规模化生猪养殖场，集约化经营提高了生产效率。

（4）模拟股份联合体经营

是农场和职工或社会资本共同出资，按照股份制企业运作，但不办理工商登记的农业经营形式。股份联合体一般以农场的生产队为单位，以单位种植面积的直接生产费用为1 股，按农场参股、联合体的管理人员持股和农场职工自愿入股的形式认购股份。［2］联合体规定了农场职工和管理人员的可认购比例，剩余股份由农场持有。股份体的资金筹集、利润分配和经营管理由管委会负责。模拟股份联合体经营主要在农场非主导产业特别是“三高作物”和特色养殖业实行，少数农场在主导产业实行。其中，经营农场主导产业的，原则上其产品部分作为土地承包费上缴农场，部分以市场价格由农场收购，纳入农场统一销售；经营非农场主导产业的，可由模拟股份联合体自行销售。

（5）股份制经营

由农场和垦区产业集团（龙头企业）、职工或者社会资本等共同出资设立具有独立法人地位的公司，从事农业生产经营的经营形式。股份制农业经营主体按照现代企业制度运作，参股股东按股权比例投资、分享收益、承担风险。主要适用于农场非主导产业，也有的在农场主导产业实行。采用这种形式，农场以一定期限的土地使用权作价出资（入股），也可以将土地进行租赁。农场与垦区产业集团（龙头企业）合资设立的股份制经营体，其产品由产业集团（龙头企业）按照约定价格收购；农场与职工或社会资本合资设立并经营农场主导产业的股份制经营体，其产品部分作为土地承包费上缴农场，部分以市场价格由农场收购，而纳入农场统一销售经营非农场主导产业的股份制经营体，其产品可由股份制农业经营主体自行销售。

2.探索一体化经营体系

垦区围绕保障国家战略资源和重要农产品有效供给的使命和目标，确立了做强做优做大天然橡胶、剑麻等国家战略资源和城市安全食品两大主业板块，［1］并在主要产业组建产业集团，实行专业化运作，构建全产业链经营体系。近年来，广东农垦陆续组建了广垦橡胶、糖业、燕塘乳业、畜牧、粮油、绿色农产品等产业集团。国有农场通过多种方式与产业集团建立利益联结机制，成为全产业链的基础环节，与产业集团形成产业共同体和利益共同体。［1］国有农场作为农业经营体系的后端和全产业链的基础环节，主要负责农业生产管理；产业集团作为农业经营体系的前端，主要负责农产品精深加工、冷链物流和产品终端销售。

（1）产业集团承担生产经营的全产业链模式

全产业链模式下，农场将土地出租给产业集团，由产业集团自建生产基地，或农场以作价入股的形式将土地等资源并入到产业集团，农业生产、产品加工和销售均由产业集团自行负责。

（2）农场负责农业生产、产业集团承担产品加工销售的模式

在这种模式下，农业生产环节由农场负责。农场作为产业集团的生产基地，结合实际采取多种方式与产业集团（龙头企业）对接：一是订单生产。产业集团委托国有农场生产农产品，并按双方约定价格或双方认可的价格形成机制进行收购。［3］二是委托加工。国有农场将相关生产基地资源作价转让到产业集团或者产业集团在农场投资新设生产基地，但生产管理仍由农场负责，成本费用由产业集团负担，土地免收租金，产品交由产业集团加工、销售，产业集团收取加工成本，产品效益返还农场，经营风险由农场承担。广垦橡胶集团与农场种植集体主要采用这种模式。三是分成模式。产业集团或下属专业公司在农场投资建设生产基地，但生产管理委托农场负责，农场或按约定比例分享产品收入，或收取固定生产管理费。产业集团负责生产投入和按市场价回收产品，农场负责生产管理。超定额部分由双方分成，未完成定额部分则由农场负责补足。

（三）改进自负盈亏的考核机制

1.改革考核指标，突出农场企业属性

在农场的经营考核方面，突出效益导向。农场实行企业化改革之前，农场的经营考核指标以生产性考核指标，如以甘蔗种植为主的农场，以甘蔗的种植面积、产量、糖分等非经营性指标作为农场的考核指标。2018 年开始，省农垦集团公司调整了各单位的经营考核方案，将扣除非经常性损益后的净利润作为最主要的指标。该指标剔除资本溢价等因素，只看经营利润的高低，形成科学的指标考核体系和绩效评价办法，有利于强化农场的企业属性。

2.制定盈利方案，加大农场改革压力

省农垦集团公司要求所有农场根据实际，制定三年扭亏增盈方案，各二级集团将三年扭亏增盈指标纳入农场的考核。［1］通过将经营效益与经营者收入更紧密的联系，增强了农场加快推进企业化的紧迫感。例如，广前糖业公司规定，完成甘蔗种植面积和目标产量双指标，奖励一个月岗位工资，并设置了目标产量超产奖，对于超产部分，生产队按每吨15元、下属分公司按每吨8 元设置超产奖励。但目前还有很多农场未建立奖惩机制，未将经营效益与经营者收入有效挂钩。

网络RTK技术与手持测距仪在国土资源卫片执法测量中的配合应用……………………………………………………… 吴成普（7-260）

三、农场经营管理体制改革存在的问题

通过经营管理体制改革，广东农垦建立了省农垦集团公司—产业集团公司—农场生产基地的产业链，农场成为产业集团的生产基地。目前，几乎所有农场都有其对应的产业集团公司。虽然经营管理体制改革取得了较大成绩，但农场尚未真正成为一个“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的市场主体。

（一）农场“自负盈亏”尚不具备条件

农场作为区域农垦集团公司的下属企业，目前尚未完全实现“自负盈亏”。首先，农场统一经营服务能力尚弱，对土地收入依赖度高。在多种经营形式中，目前广东农垦鼓励逐步提高国有农场统一经营和产业集团（龙头企业）直接生产经营的比例，力争2020 年这两种经营形式在垦区农场实现全覆盖，到2022 年经营土地面积占全垦区农业经营土地面积比例达到55%以上。但目前农场统一经营能力还有待提高，农场土地使用费仍是很多农场的主要收入来源，土地资产以外的纯经营性收益较低。其次，农场承担的非经济职能拖累农场的发展。长期以来，农场承担大量的非经济职能，尤其是承担基础教育、医疗和社会管理职能，虽然目前基础教育和医疗的社会职能已从农场剥离，但社会管理职能尚未完全纳入当地政府管理。如果让农场完全“自负亏损”，可能诱发不稳定因素。此外，农业属于弱质产业，长期处于亏损或微利状态，但又事关国计民生，不能单纯依靠市场经济的自发调节机制来决定农业的发展，需要有相关的政策扶持来拉动农业生产。因此，在这些因素的共同影响下，部分农场尚不具备“自负盈亏”的条件。

（二）农场自我发展能力尚弱

首先，农场自我发展能力弱。由于工农产品价格剪刀差，且农业易受自然灾害和市场供求关系的影响，大部分国有农场长期处于微利甚至亏损状态。有些农场设备较为陈旧、生产技术相对落后，但农场缺乏设备更新或技术改造的能力。其次，多数农场市场营销能力不足的短板突出，普遍缺乏专业的营销团队。加之目前农垦领域职业经理人市场尚不成熟，农业人力资本普遍缺乏，使得农场发展自营经济产业的能力有限。在这种情况下，部分农场缺乏自我积累、自我发展的能力。

（三）农业产业链利益联结机制不顺，农场利益难以得到保证

目前，广东农垦建立了“农垦企业集团+产业公司+生产基地+家庭农场”全产业链经营模式。产业链上分布着龙头企业、国有农场、家庭农场等不同经济主体。农业产业链的健康运行有赖于各利益主体之间和谐的利益联结机制。但是目前各方利益主体之间联结机制还有待优化。主要表现在：一是农场产品供求协调不充分。比如农场种植了产品，但由于产业集团加工能力不足，导致农场种植的农产品积压，产业集团不能及时支付产品款给农场，使农场利益受损。二是甘蔗、橡胶农业产业链利益联结机制不顺。农场作为种植基地按上级单位要求种植规定数量的橡胶、甘蔗、剑麻、菠萝等种植任务，产业集团按照市场价收购这些农场基地的农产品。在农产品价格较高时，农场和产业集团均有利可图，不存在利益冲突；但在农产品市场价格下跌的情况下，有时市场价远低于种植成本价，产业集团仍按市场价收购，经营损失全部由农场承担，产业集团的最终利益没有与农场、农户共享，造成利益分配不对等问题产生，影响原料生产者的经营积极性。

四、深化农场经营管理体制改革的建议

深化农场经营管理体制改革，构建灵活高效、符合农业经营特点的国有农场经营机制，提高农场的经营管理能力。其基本思路是：加快构建以全产业链为特点的现代产业体系，加快推进一二三产业融合发展；培育有农垦特色的优质农产品品牌，打造一批高品质标杆品牌；建立市场化的人才选聘机制，优化人才甄选机制；加大农业科技创新力度，增强农场自我发展能力；创新土地经营模式，发挥土地的资产属性。

（一）构建以全产业链为特点的现代产业体系

基于目前农场的经营管理现状，农垦集团公司应积极构建和优化产业链结构，向产业链上下游和价值链中高端延伸。在生产领域，重点发展以天然橡胶、甘蔗、剑麻等为代表的具有地域优势的农产品的种植与深加工，建设一批农产品精深加工龙头企业。在流通领域，建设高标准的农产品营销网络和现代物流体系，畅通农产品电子商务、连锁经营和冷链物流等流通渠道。在服务领域，有资源禀赋优势的农场可向休闲农业、乡村旅游、健康养老等特色产业延伸。

（二）培育有农垦特色的优质农产品品牌

广东农垦国有农场拥有许多质量过硬的优质农产品，如湛江垦区的红江橙、“红土金菠”品牌，茂名农垦的“华煌”茶叶、“名富”水果，汕尾农垦的“梅陇香”有机大米，还有“佳鲜农庄”和“湛垦佳农”等品牌。但目前仍有许多国有农场的优质农产品不被人熟知。国有农场要增强品牌意识，加强农垦企业品牌建设，统一做好垦区优势农产品品牌宣传、推广和产品销售工作。［4］充分利用互联网、社交网络、电子商务平台等多元化的现代推广方式，将广垦品牌打造成高品质农产品的标杆品牌，鼓励农场的高质量达标农产品统一使用标杆品牌，使农垦品牌和企业形象深入人心。

（三）建立内外结合的人才选聘机制

长期以来，农垦尤其是国有农场对外部人才的吸引力不强，人力资本基本上在一个自我封闭的农垦系统中循环和再生，农二代、农三代较为普遍，农场的人才瓶颈效应日益凸显，亟需建立开放、科学、灵活、高效的用人机制，使农垦的人才机制充分与外部市场对接。一是优化农垦内部的人才甄选机制。实施农垦人才职业培育计划，优化创新管理机制和绩效考核机制，在农垦体系建构能进能出、能上能下的人才甄选机制；二是强化人才自主选聘机制。强化二级农垦集团公司和下属农场的人才自主选聘机制，由各基层单位根据自身条件和人才供给现状自主制定人才选聘规则，以缓解当前农场普遍存在的人才短缺问题。

（四）强化科技创新、设施改造和技术推广

加大研发投入，通过良种化、机械化、信息化等科技创新和农业技术推广，组建以农垦专业研究机构为主体、农场为基点的农业产业技术创新联盟，搭建农业科技创新和成果转化推广平台，着力解决重大共性关键技术难题。一是要重点建设天然橡胶、甘蔗、剑麻、热带果蔬等良种繁育中心，制定重点产品的栽培技术标准，形成育、繁、销一体化的植保体系；二是加强农田基础设施和科技设施建设，加大农机购置补贴支持力度，支持农场和专业公司购置大型农业机械，提高装备水平，提高农场机械化水平；三是加强信息化建设，积极推进生产经营管理全程信息化，开展农业物联网等信息技术集成应用和试验示范；四是要加大新技术的推广力度，对有利于降低单位生产成本、扩大岗位管理规模的精准施肥技术、高效低频割胶技术、丰产栽培技术等在农场范围内强化推广，以实现降本增效。

（五）创新农场土地的经营模式

土地是农场的重要资产，是农场垄断竞争优势的来源。创新农场土地的经营模式，强化土地的资产属性，将农场的土地资源转化为有效的经济优势。一是强化土地物权意识，对政府合法征用征收的农场土地，不断完善参与政府征收土地的出让金分配政策；二是完善农场土地价值评估制度，制定动态的国有农场农用地价值评估制度；三是要发挥土地资源优势，创新土地经营模式，推进农场土地资源资产化、资本化工作，允许农场土地使用权（包括建设用地和农用地）依法出让、转让、抵押、担保、作价出资入股，使农场的土地资源优势可以转化为经济优势。

五、小结

国有农场经营管理体制改革是农场企业化改革的重要内容。通过管理体制改革，建立了省农垦集团公司—产业集团公司—农场生产基地的农业产业链，理顺了上级集团公司与农场之间投资与被投资的关系。通过经营体制改革，形成了以国有农场统一经营、职工承包租赁经营和对外合作经营为主的多种经营形式。国有农场通过多种方式与产业集团建立利益联结机制，农场负责农业生产管理，成为农业产业链的基础环节。农场的经营管理体制改革取得了巨大的成绩，但也存在农场自我发展能力弱、产业链利益联结不够顺畅等问题。构建灵活高效的农场管理机制，推进现代农业产业体系等适合农业发展的经营机制改革，从而将农场打造成市场经济下“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的利益主体，其改革之路依然漫长而艰辛，需要充分谋划、积极试点、稳妥推进。