社会治理理念下社区警务优化对策分析
——以浙江省湖州市X社区为例

吕 浩 王法金 余廷康

（1.中国人民公安大学，北京 100038；2.湖州市公安局，浙江 湖州 313099）

社区是社会的缩影，是政府进行社会管理和提供公共服务的基本单位。在当前我国全面推进治理能力和治理体系现代化、全面深化公安改革的大背景下，社区所承担的责任不断增强，传统的社区警务管理模式面临着越来越严峻的考验。

继党的十八届三中全会提出改进社会治理方式，要“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面、各层次利益诉求”[1]这一要求之后，党的十九大报告再次指出要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[2]。这些既是对社会治理的战略要求，也给公安机关推进社区警务工作指明了方向。将社区警务工作与社会治理相融合，是全面推进社会治理能力和治理体系现代化、全面深化公安改革的宏观背景下切实提高基层政府、公安机关的社会治理能力的必由之路。

一、社会治理视角下湖州市X社区警务现状、困境及原因分析

社区警务战略强调通过警民之间的合作，维护社会治安秩序，提高群众的参与感和满意度，其体现的是合作共享的理念，这一理念与社会治理理念相契合。当前湖州市公安机关在社会治理理念下推出的“一格一警”战略、“精确警务”战略都取得了可喜的成绩，有效地预防和减少了犯罪，提升了社会治安防控水平。但在全面推进国家治理体系与治理能力现代化、全面深化公安改革的历史背景下，在经济加快转型发展、社会信息化程度加快、利益矛盾错综复杂的新常态下，当前的社区警务工作仍然存在着与社会治理理念不相适应的情况。

X社区位于浙江省湖州市吴兴区，是一个建于上世纪90年代的大型社区，社区占地1.25平方公里，共有居民楼65幢，1850户，有常住人口4250人，流动人口3500人左右。社区内有商铺106家，旅馆1家，棋牌室15家，足浴店3家。人口流动量大，成分复杂，这也就导致了社区的流动人口管理面临着巨大的压力。X社区作为一个老旧社区，缺乏配套硬件设施，没有专门的物业管理，这也给社区治理带来了难度。而且X社区周边的余家漾公园、湖州市妇幼保健院、湖州市老年活动中心、湖州市青少年活动中心等都是人口密集场所，巨大的人流无疑也给社区的治安防控、维稳工作带来了压力。

具体来说，当前其社区警务工作存在的问题主要包括：警力问题、参与问题、工作机制问题、网格化管理问题、技术保障问题。

（一）警力问题

社区民警是进行社区警务工作的主要力量，对于推动社区治理、落实社区治安防控体系的建设起到了基础性的作用。但由于经费保障、人员编制、思想观念等原因，社区民警的配备与质素方面存在着较大的问题。

1.警力不足问题

警力配置方面，X社区分配有2名社区民警和1名协警，社区警长在社区担任副书记，在警力下沉背景下，社区警力仍显不足。究其原因，首先，随着社区的不断建设和发展，人流量不断增大，社区对于警察力量的需求越来越迫切，现有警力的数量和质量越来越难以适应社区警务工作开展的需要。其次，社区民警除了负责社区里的工作，还要在所里承担接处警、办理案件、活动安保等任务，这使得社区民警分身乏术，有限的警力被分散，真正分配给社区的时间得不到保障。

2.警力结构问题

X社区警力年龄两极分化严重，1名社区民警与1名协警年龄较大，而另1名社区民警刚参加工作。老民警的工作积极性与公安信息化适应能力相对较低，而另1名新民警工作经验尚缺乏，难以服众。警力结构不合理这个问题在许多地方都存在，社区民警在40岁以上的占绝大多数，偶有新民警参与社区警务工作，警力老龄化问题较为突出。在基层，年轻人大多向往快速做出成绩，因此尽管治安、刑事等部门工作较为辛苦，年轻民警也愿意从事这些工作，以求得更好的发展。而且打击犯罪工作需要集中精干力量，对身体素质、工作积极性等方面具有更高的要求，所以领导也尽量将年轻民警安排到治安、刑事等部门。这也就导致了社区民警基本都是退居二线的老民警，在精力、心态、创新能力等方面显得不足。

3.民警认识、素质问题

从2002年我国正式推行社区警务战略至今，社区警务工作取得了长足的发展。但是有的警务人员，包括许多社区民警的认识仍然不到位，认为公安机关的工作是以打击犯罪为主，轻视社区警务工作的防范效果。此外，传统的公安机关包打天下的工作理念根深蒂固，许多人仍然认为社区警务工作只能由公安机关承担，对社会与群众的参与持无所谓态度，没有认识到社区警务工作的多元化、社会化需求，在工作中很少会发动社会力量的参与。

社区民警一般由40岁以上有群众工作经验的民警担任，他们平时外出参加交流、培训的机会少，求变的积极性低，难以根据当前的大数据警务、智慧警务等前沿问题积极求变，顺应时代要求，优化社区警务工作。这使得社区治理在顶层设计与基层落地方面存在一定程度的脱节。

（二）参与问题

现代化的社会治理强调多元主体共治，强调主体之间互动性的协商合作。社会和居民参与度低的问题，使得社会治理失去了根基，难以发挥多元化社会治理主体的协同效应。从“社会管理”到“社会治理”，虽然只是一字之差，体现的却是理念的不同。社区警务工作目前大部分时候还是公安机关包打天下，这显然与社会治理中多元化治理主体的理念背道而驰。

1.社会参与问题

尽管社会治理理念不断推广，但受限于思想观念、体制机制等因素，社区警务工作中的社会参与度仍然不足。社会参与度低，社区警务工作大部分时候还是公安机关唱独角戏。除了社区民警没有能够灵活地依靠、协调有关部门、组织共同处理社区事务、共同实现社区治理的目标之外，政府部门很多时候对于调动社会力量参与社区治安管理跟防范也流于形式，没有深刻认识到社区警务工作对于推进社会治理的重要性，没有切实调动社会力量参与到社区治理中来。许多琐事跟棘手的事都交给公安机关来处理，使得公安机关成为了政府的兜底部门。[3]

2.居民参与问题

社区警务工作需要警民密切联系配合，公安机关扎根于群众，组织、动员、依靠群众共同维护社会治安。但实际上，在社区中除了一些积极性高的居民经常参与到社区治安防范、防诈宣传等工作中来以外，很多居民根本不了解社区警务工作，警民之间缺乏联系，警民之间的合作没有得到足够的重视，这体现在社区民警主动联系群众的意识不够，社区居民参与到社区治理的积极性、主动性不强。而且在现有舆论影响下，警方在处理事情时的一举一动容易被以点概面、以偏概全，群众在看到这些不实新闻报道后，容易在心理上与警方拉开距离。缺少了群众的参与，这也就导致了社区警务工作的优势难以发挥，导致了社区治理失去了群众基础。

表1 X社区居民了解、参与社区警务工作情况统计

（三）工作机制问题

现有的勤务制度下，社区民警仍然实行常规的8小时工作制，在所里值班、接处警、巡逻等工作占去了绝大部分时间，下社区的时间有限。而且民警在工作时也是社区居民外出工作、学习的时间，这就使得社区民警与社区居民不能经常见面、交流，导致居民不了解、不满意社区警务工作，居民也难以参与到社区警务工作中来，难以发挥群众主体作用，难以切实提升社区治理水平。

表2 X社区居民对社区治安满意情况调查满意程度

（四）社区警务网格化管理问题

随着我国经济的迅速发展，社会利益矛盾错综复杂，治安形势日益严峻，新型犯罪层出不穷，传统的社区警务管理模式面临着严峻的考验。网格化管理作为社会治理的新模式，对于打造共建共治共享的社会治理格局至关重要，将社区警务工作与网格化管理进行融合，能够有效提升社会治理效果，有效解决传统社区警务工作的弊端，实现多元主体共治，资源整合升级，切实提升社区警务工作的治安防控效果。但在我国，社区警务工作与网格化管理的融合尚处于初步阶段，仍然存在着各种各样的问题。

1.定位问题

这是社区警务网格化管理的核心问题。网格员在编制上属于街道综治办，并不是正式警员，甚至不算是协辅警，所以网格员在开展与公安机关职责有关的工作时面临着没有执法权的困境，不被群众认可，容易吃闭门羹。但与此同时，由于网格员这个职业在一线接触企业、商家、居民，身份敏感，加之网格员本身待遇低、福利差，容易受到利益的诱惑，所以政府并不敢轻易放权给网格员。

2.管理、考核问题

虽然社区民警在社区担任副书记，但是网格员工作的管理、考核并不交由他们负责，而且在网格员的工作清单中，涉及到公安工作的仅仅是一部分，网格员还需要配合其他许多部门的工作，这就导致了社区民警“用不了”网格员这一问题的出现。此外，目前对于网格员的工作考核还是以里程数、到访率等为指标，造成网格员工作浮于表面，有时候只是在片面追求数据好看，实际工作效果难以达到预期。

3.职责泛化问题

网格员的日常工作涉及入户登记、日常巡查、矛盾纠纷调解、店面检查、计生、市场监管、宗教、禁毒等方面，一岗多职，无法实现“专岗专用、专人专用”。在日常工作中，网格员除了完成相应的警务职责还需要配合多个部门的工作，工作量巨大导致工作没法保质保量的完成，严重限制了社区治理的实效性。

4.人员配备与待遇问题

网格员的工作涉及到方方面面，仅其中的入户核查就耗费了大量的时间与精力，而且网格员经常参与到多部门联合行动中，社区中仅有的几名网格员显得捉襟见肘。加之网格员的待遇较低、福利较差，导致其工作积极性不高，影响了工作效果。

5.网格员队伍问题

（1）能力问题。网格员的门槛相对较低，大部分网格员并未接受过专门的业务培训，专业知识跟业务素质达不到要求，因此基本上只能从事较为简单的入户核查、信息采集工作。在应急情况处置方面，遇事容易惊慌失措，受限于能力没法做到协调全局，许多事情仍需社区民警出面解决。

（2）队伍稳定性问题。由于网格员的待遇较低、福利较差，有的网格员不能专心于本职工作，队伍的离职率较高、人员流动性大，这就导致了网格员队伍的稳定性较差，人心不齐，限制了社区治理的程度和效果。[4]

（五）技术保障问题

在社会治理创新中发挥科技支撑作用，是助推社会治理体系和治理能力现代化的重要途径。传统的社区警务活动科技化、信息化程度低，对于群众的需求和特征不注意区分，导致了工作开展的低效，不仅增加了民警的工作量，而且容易造成群众的反感。[5]究其原因，社区民警应用新型警务综合服务平台、大数据系统等新的技术设备去处理社区警务工作的适应性低是一方面外，政府对于新的技术设备没有保障到位是另一大原因。各类信息系统不兼容，存在“信息孤岛”；技术设备不完善，难以满足当前警务工作的需求，存在为了创新而创新的情况，没有充分考虑到其对于一线民警的实用性。

二、新时代背景下的“王法金工作法”经验借鉴

（一）新时代“王法金工作法”

湖州市优秀社区民警王法金的“王法金工作法”强调群众自治，注重开展群防群治工作，同时强调科技支撑引领作用，通过苦干、实干加巧干，赢得了党和政府的肯定和人民群众的支持。具体如下：

1.发动群众“自治”

针对社区警力不足问题，王法金警官充分发挥常住居民多的优势，通过积极发动社区居民，团结社区居民中“骨干”分子，比如党员、企业家、政府工作人员等，带动更多群众参与社区治理，打造“社区命运共同体”。通过专群结合，把警力最大限度地融入社区治理，有效地提升了社区治安防控水平，营造了良好的警民共建共享的氛围，保证了社区治理的人民主体地位，提升了社区治理的深度和广度。

2.优化警务网格

针对现有警务网格的缺陷，王法金警官根据社区的实际情况提出以社区内主要干道为界把社区分成六个警务网格，按照网格指导员——网格长——网格员的格局打造各网格工作队伍，明确联系服务群众、重点要素管控的职责。定期通过现场开会以及微信推送等方式对网格员进行培训，通过结合案例分析开展对于网格员的实践能力的培训，培养他们跟老百姓打交道的能力，强化他们的奉献意识，使其充分认识到其工作的重要性。定期对他们的工作进行考核并上墙公示以接受群众监督，在网格员之中产生竞争以激发他们的工作积极性，并且评选出“五星网格员”。这些举措使得社区警务工作真正深入到社区的每个角落，切实提高了社区治安防控能力，推动了社区治理水平的提升。

3.多方联动，多元参与

社会治理社会化就是要充分调动社会各方力量、统筹社会各种资源参与社会治理，实现共建共治共享的社会治理格局。为了提高社区的社会化治理水平，王法金警官所在社区与市委组织部、市老年活动中心、市妇幼保健院等单位结对子，建立“红色联盟”，多方联动，以实现共建共享，这对于打开社区警务工作局面、推进社区治理的多元参与意义深远。

4.“天眼”互通、“微信”互联

王法金警官认为社区治理有了科学的顶层设计，还需要有具体的实现路径，而这就需要发挥科技化、信息化技术的力量。他积极响应浙江省公安厅“云上公安、智能防控”第一战略，升级改造社区治安防控平台。充分动员社会力量，联合市建设局、小区物业等部门，正在进行一轮监控设备的升级改造，以实现社区民警对社区治安状况的随时随地监控。他还在工作日的晚上主动加班加点，通过社区民警、公安大学实习生与湖州师范学院志愿者合作，花费一个月的时间建立起了社区居民全覆盖的警民联络微信群，这为以后的网络警务打下了坚实的基础。

（二）“王法金工作法”经验借鉴

1.坚持人民主体地位，推动居民“自治”

民为邦本，本固邦宁。我们党来自群众，一切为了群众，一切依靠群众。新时代的社区警务工作仍然要坚持人民主体地位，在群众自我管理、自我教育、自我服务的基础上，推动群众自主建设、自主发展，最终实现公安机关指导下的居民“自治”。

2.确立多元化的治理主体

“治理的主体是多种多样的，治理就是为实现共同的目标而采取的集体行动”。社区警务的主体要上升到社区治理的层面，党委领导，多元参与，协调运转。通过推动社会治理重心向基层下移，充分发挥社会组织和社区居民的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

3.优化社区警务网格化管理

网格化管理作为社会治理的新模式，对于打造共建共治共享的社会治理格局至关重要，在实际工作中需要将社区警务工作与网格化管理科学的进行融合，充分发挥社会网格化治理在基层社会治理中的“神经末梢”作用。

总之，要破解基层治理难题，必须牢牢把握习近平总书记对于全面推进社会治理能力和治理体系现代化的要求，坚持问题导向，以解决问题的态度去探索行之有效的社区警务发展模式，将社区警务工作与社会治理相结合，坚持人民主体地位，加强法律制度保障，强化科技信息支撑，以创新社会治理。

三、社会治理视角下社区警务问题优化对策

社区警务工作为公安机关在新形势下开展社会治理打下了坚实的基础，对于维护和谐稳定的社会治安大局具有不可替代的基础性作用。为了将社区警务工作更好地融入社会治理的大局，更好地应对经济社会发展赋予社区警务工作的新使命、新要求，新时代背景下的社区警务建设，应该从社会治理视角加强顶层设计，以人才培养作为基础，以科技手段作为支撑，用法律制度作为保障，切实推进警务工作与社会治理的融合。

（一）从社会治理视角加强顶层设计

习近平总书记指出，“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究”。大数据时代的社会治理充满了复杂性和高度不确定性。因此，社区警务工作的优化需要从系统性、整体性、长远性的角度，从顶层设计的高度来做好谋划。新时代背景下的社区警务工作的顶层设计，需要从治理主体、治理的根本方式、治理途径三个方面来考虑。

在治理主体方面，多方联动，促进系统治理。当前社会是一个多元化发展的模式，社区警务工作不仅有警察治理的单一性，还有社会治理的共同性。社区警务工作越来越需要全社会共同参与。多元参与是现代社会治理的价值取向和基本方式，也与“枫桥经验”的治理理念和参与模式相契合。[6]在治理的根本方式方面，打防结合，立足源头治理。新的时代背景下的社区警务工作强调“预防为主”的策略，要通过积极践行新时代“枫桥经验”，及时反映和协调人民群众各方面的利益诉求，努力从源头上预防和减少社会矛盾，积极培养社区居民的防范意识，注重防范防诈宣传，立足主动创稳而不是被动维稳。这种立足源头治理的思想不仅是社会治理的重要方式，更应该是社区民警的工作重点所在。在治理途径方面，多措并举，强化综合治理。本着“多方参与，综合治理”的原则，一方面，要推动社区民警和基层政府工作人员“合室办公”，协商解决社区治理中的各项工作，通过将社区民警的日常警务工作科学系统地融入到社区日常开展的党群活动中的方式，实现社区治理的统筹管理、业务融合，增强社区警务的群众基础，切实把公安工作融入到社区治理中来。另一方面，以提升社区居民安全感和满意度为目标，以社区里突出的治安问题为导向，通过加强与政府部门、社会组织、居民的沟通，妥善协调各方面利益关系，不断完善社区警务网格化管理模式，针对性地打造社区视频监控网、建设微信警务，不断升级社区治安防控的人防、物防、技防水平。在社会综合治理的大局下，以问题为导向，打防并举、标本兼治、重在治本的社区警务工作方法，对于增强人民群众安全感和满意度，提升社区治理的深度和广度意义深远。

（二）落实人员基础，全面提升治理人员素质

党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。要实现社会治理的创新，就需要满足借助专业人才从事专业性社会治理工作的现实需求，需要加强社会治理专业人才队伍建设，不断提高社会治理人才的专业化水平，提高开展专业化社会治理工作的能力。在社会治理人才的培养和能力建设方面，要推行全链条式的人才建设与能力培养体系。一方面，要加强对社区民警能力、素质的培训。根据社区警务工作实际需要，通过集中培训、轮训等方式对社区民警进行授课培训，提高社区民警队伍的综合能力，这种能力包括三个方面，与政府其他部门、社会组织、群众打交道的能力，熟练掌握法律法规的能力，熟练使用社区治理信息系统的能力，实现“一警多能”，基层警力不足的问题也会因“一警多能”而得到有效缓解。另一方面，要有针对性地提高社区工作人员的素质。政府可以将社区治理人员纳入城市人才发展规划，通过各种财政渠道设立人才培养专项基金，以鼓励有资质、有实力的组织承担培养任务；根据国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》，政府可以与相关的职业院校合作开展对于社区治理人员的职业教育，建立专业人才库，为社会治理工作提供有力的人才和智力支撑。

（三）以信息化手段为支撑提升社区治理能力

中共中央、国务院在2017年6月发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出了要增强社区信息化应用能力，对城市社区治理信息化提出了要求。同样，在十九大报告中提出了“社会治理智能化”，这些都需要植根于日新月异的信息技术。信息技术使政府决策的基础从少量的“样本数据”转变为海量的“全体数据”，它在社会治理领域的广泛应用有助于推动社会治理思维方式的转变，提升社会治理的精准性和高效性，实现社会治理的现代化。在信息化时代，社区警务应当不拘泥于传统的社区群防群治，而是应该以技术创新和完善做支撑，借助智慧社区构建的契机，提升社区警务工作的技术水平，增强社区治安防控能力，提升社区服务质量。一方面，政府应该更加深刻认识到社区的重要性，“社区稳定，社会才稳定”，社区治理工作做好了，各级政府都会成为受益者，而社区治理的支撑需要依托于大数据的智能化社区治理系统的不断创新和完善。[7]所以政府在向科技要警力的同时，需要通过利用财政资金、福彩公益金等多元渠道设立社区警务建设专项基金，以及梳理现有的社区公共服务项目，开辟财政来源的更多渠道，切实保障社区治理、社区警务科技化、信息化水平的提升。[8]另一方面，数据平台构建的基础是海量基层基础信息和数据。在当今错综复杂的大环境下，要坚持以情报信息为主导，社区治理工作要扎实推进“一标三实”（即标准地址、实有人口、实有房屋和实有单位）信息采集工作，确保“一标三实”任务高质量完成，做到“底数清、情况明、动态准”。要注意抓住情报信息源的布建、情报信息的收集、传递、储存这几个环节，因地制宜的开展社区情报信息工作。建立包括社区民警、网格员、协警、保安、义务巡逻队、信息员、社区居民等在内的覆盖整个社区的情报信息收集网络，实现社会治理信息收集网从民警到社区、从局部到整体、从内部到外部、从传统到科技的升级。最后，通过整合社会治理信息系统，提升各类系统之间的兼容度，对警务系统数据、社会治理信息平台数据和社会公共服务机构业务数据进行适度整合，使各类信息在不同系统中可以呈现出相对融合的状态，避免产生数据孤岛，推动信息的流通和共享，为之后的信息研判、做出决策打下坚实的基础，为居民提供更加便捷和优质的服务。

（四）推进社会治理的法治化，健全社区治理的制度保障

党的十八届四中全会提出，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。可见，想要推进社区治理的成效持续深入，其保障是法律与制度。在全面推进依法治国的背景下，要通过建立健全相关的法律法规保障社区警务与社区治理的融合纳入法治化轨道，促进多方联动，保证资源的整合共享，规范协调各部门的行为。首先要从社会治理所调整的社会关系入手，深入调研各地的发展实际，切实推进立法工作的进行。坚持人民代表大会制度，通过听证等形式保障公众的知情权、参与权，集思广益。其次是要坚持依法行政，坚持有法必依，设置工作人员权力清单与责任清单，推进严格、规范、公正、文明执法，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。最后要完善社区治理监督机制，通过政务公开等方式完善社区治理的社会监督，打造体制内部监督和社会监督互补的立体监督网络。

有了法律保障之后，在实践过程中，还需要着力构建相应的制度体系。各地要因地制宜建立健全具体的社区警务与社区治理相融合的制度条例，规范协调多元主体共治，资源整合升级，充分发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，完善群众服务的质量，切实提升群众的安全感和满意度。通过不断的实践和总结，完善现有制度，更好地发挥社区警务工作在社区建设中的作用。