2019：关键开局

夏自钊

位于上海市徐汇区武康路103号甲的一栋小楼，是长三角区域合作办公室所在地。武康路本是一个幽静安逸、车流稀少的路段，2019年以来，这个路段突然繁忙起来，进进出出的人和车络绎不绝，绿树掩映中的那栋小楼在晚间也经常灯火通明。

“长三角区域合作办成立快两年了，我在这里工作也快两年了。站在长三角区域合作层面看，我最大的感受是2019年长三角一体化取得的进展，是过去可望而不可即的。”长三角区域合作办公室安徽派驻负责人赵瑞告诉《决策》。

与赵瑞同样深有感触的，还有长三角区域合作办的沪苏浙负责人。他们坦言，2019年，长三角一体化按下“快进键”，这一年他们的忙碌和收获，都将是各自职业生涯里的“高光时刻”。

2019年，长三角一体化到底取得了哪些重大进展？突破了哪些长期以来的难点和堵点？其中又蕴含怎样的区域经济大势？

“三个清单”背后的深谋远虑

长期以来，长三角一体化停留在抽象议论而无实质推进的状况，让一些专家学者焦灼不已。

南京大学经济学院教授、长江产业经济研究院院长刘志彪，数年前就撰文呼吁，要坚决避免在一体化的广泛领域中发抽象的议论、议而不决，秉持务实精神，把推进行动落实在具体的项目中。刘志彪的呼吁，在2019年得以集中实现。

“通过建立一体化项目库，以项目化推动一体化，是2019年长三角一体化向深层次推进的重点工作。”赵瑞告诉《决策》。

2019年上半年是长三角区域合作办公室成立以来最忙碌的一段时间。彼时，三省一市对各自与一体化相关的重大项目和各地市的诉求进行集中梳理，并报给国家推动长三角一体化发展领导小组和有关部委。

在此基础上，2019年12月，国家建立了长三角一体化发展重点项目库，并出台《推动长三角一体化发展近期重点工作、重点事项和重点项目清单》。按照清单，三省一市将共同推进系列重点任务和多个重大工程。

在长三角区域合作办公室各省市代表口中，这个项目库被称为“三个清单”。三省一市在国家“三个清单”的框架下，又出台了各自的“三个清单”。

经过这样一番自下而上、再自上而下的打磨，“三个清单”成为三省一市推进一体化的关键抓手。由于集合了各地市、三省一市以及国家层面的多方诉求，汇聚了各方力量和智慧，因而形成“最大公约数”。

这份并没有引起广泛关注的“三个清单”，其实是2019年长三角一体化的最大亮点之一。

“‘三个清单的意义，还体现在其形成过程中，自下而上、再自上而下的互动式酝酿带来多方共识，这些项目推进起来，将顺畅得多，也必将带来一批合作成果。”赵瑞告诉《决策》。

如果说“三个清单”是项目化推动一体化的顶层设计，2019年长三角区域不断涌现的城市聯盟和产业联盟，则是项目化的绝佳载体，同时这类联盟也是各地市和市场主体自主谋划一体化项目的可贵尝试。

目前，长三角已有G60科创走廊、长三角产业创新城市联盟、宁杭生态经济带、环淀山湖战略协同区等10个联盟。其中，绝大多数于2019年成立。再来看产业联盟，梳理发现，产业联盟是2019年一体化进程中开展最早、数量最多、形式最多样的一种载体。

截至2019年底，长三角区域已组建近20家产业联盟，其中绝大多数是新兴产业，诸如长三角5G创新发展联盟、健康产业联盟、大数据产业联盟、干细胞产业联盟、新能源汽车产业联盟等10余个产业联盟都在2019年组建。

采访中，专家一致认为，城市联盟下的产业联盟和创新联盟，尤其是G60科创走廊下的深度合作，是项目化推动一体化的集中体现。

“产业联盟确实大大推进了长三角产业一体化。总的来看，通过项目化推动，长三角的产业一体化在2019年大大推进了。”安徽大学创新发展研究院副院长宋宏对《决策》分析说。

在产业发展方面，G60科创走廊围绕产业链、创新链布局的七大先进制造业产业集群正在加速集聚，截至目前，9座城市集聚龙头企业845家，产值2.6万亿元;在行政服务方面，9座城市打破行政区划壁垒，促进要素高效对接，2018年6月至今，已实现交互投资2280亿元。

“2019年，G60走廊实际上形成了一条由创新链决定的产业链和价值链。长三角一体化要造链，造更多G60这样的链。”上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席权衡分析认为。

与此同时，产业一体化推动了科创一体化。2019年，被认为是难点的科创一体化，在各种产业联盟的蓬勃发展下，得以破解。梳理发现，长三角地区成立的每一个产业联盟，几乎都是政产学研用联合模式，尤其是联盟下企业、科研机构和大学的紧密合作，有技术创新，也有产业创新。每一个产业联盟里面，都有一个技术创新中心作为支撑。

总的来看，2019年项目化推动一体化，有四大关键词——项目、产业、载体、要素。一体化实质上是产业驱动，顶层设计以项目化打破行政壁垒，实现要素自由流动，各类联盟则搭建了项目化的绝佳载体。在项目、产业、载体、要素的良性循环下，长三角一体化迈入佳境。

制度化协同的“高光时刻”

纵观2019年长三角一体化推进情况可以发现，在推动区域内部协同、体制机制创新方面，长三角已经走向纵深。

从1月三省一市签署长三角地区市场体系一体化建设合作备忘录，到3月密集推动长三角医保异地结算、教育一体化和资本市场服务基地等协同举措，三省一市在市场、资本与民生等领域逐渐打破传统隐形壁垒，纵向推进一体化。

进入5月至7月间，先是中共中央政治局审议通过了《规划纲要》，在此基础上，长三角电力一体化、养老一体化，以及地铁扫码互通等基建、服务领域的一体化协同也逐个加速。而后，三省一市纷纷出台实施方案和多个专项规划，由此建立了“N+1”的规划体系，形成系统化推进的布局：“1”即为《规划纲要》，“N”则为基础设施互联互通、科创产业协同发展、城乡区域融合发展、生态环境共同保护、公共服务便利共享等多个专项规划。规划协同打破了行政壁垒，极大推进了一体化的制度化水平。

从2019年下半年开始，长三角一体化的制度化协同迎来高光时刻。

10月，长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案正式获批。11月1日，示范区正式揭牌。12月1日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式向社会发布。

对于《规划纲要》，华东师范大学城市发展研究院院长曾刚认为，“此前的长三角区域发展更关注理念层面，比如指导思想原则、推进工作思路等，但这次《纲要》最重要的一点是提供了可供执行和考核的具体方案。这是我最关注的，也就是说長三角一体化发展有了从项目到制度的变化。”

长期以来，长三角一体化难以实现有效突破的重要原因，就在于深层次的体制机制障碍难以有效破除。纵观2019年长三角一体化的推进路径可以发现这一国家战略实现了从项目化到制度化的跃升。其中，长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的获批，更是成为长三角体制机制创新、进一步向制度突破进军的关键之举。

如果说《规划纲要》为制度化推进一体化描绘了“路线图”，一体化示范区则是“白纸上作画”，进行先行先试的制度探索。

长三角生态绿色一体化发展示范区横跨沪苏浙，选址于江苏吴江、浙江嘉善和上海青浦，面积约2300平方公里。

“善于汇各地之长，创示范区之新”“不改变行政隶属，但打破行政边界”“既要干好‘自己的事，也要做好‘我们的事，还要帮好‘邻居的事” ……在长三角生态绿色一体化发展示范区建设推进大会上，“两区一县”的相关负责人均强调要“突破行政区域壁垒”。解决上述问题，无疑是一场刀刃向内、更加深刻、更高起点的全面改革。

曾刚表示，示范区的挑战在于，“不改变现有行政架构的情况下，如何通过制度突破，进行跨区域合作。”

作为一个全新事物，一体化示范区的组织架构和治理机制前所未有。《总体方案》明确示范区将建立“理事会+执委会+发展公司”三层次架构，形成“业界共治+机构法定+市场运作”治理格局的体制机制。其中，理事会的成立将为协调发展破题，理事会作为一体化示范区建设重要事项的决策平台，三地轮值理事长，研究确定一体化示范区发展规划、改革事项、支持政策，协调推进重大项目。

示范区的核心是一体化制度创新。《总体方案》明确示范区将重点围绕规划管理、生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策和公共信用等八个方面率先开展一体化制度创新，示范引领全国区域协调发展。按照《总体方案》，一体化示范区先行先试的改革探索和制度突破，一旦成熟，将在整个长三角区域复制推广。

“届时，长三角将实现规划一张图，交通一张网，环保一根线，市场一体化，治理一个章，民生一卡通和居民一家亲。”上海市人民政府副秘书长、市发展和改革委员会主任、长三角区域合作办公室主任马春雷这样描绘出长三角未来的模样。

一种全新的动力机制

曾经，长三角一体化一度面临“逆温层现象”——上层热、学界热、大企业热，中小企业参与度不高、公众献计献策不多。这种状况在2019年发生了深刻改变。

采访中，大家最深刻的感受，是一体化不再是政府单方面推动，市场主体参与的热情和务实前所未有，一体化进程中受益的基层政府、居民和社会组织也非常积极，以下促上、上下互动的合力越来越明显。一句话概括，长三角一体化形成了全新的动力机制。

首先是中等城市的活跃。

回望2019年长三角一体化的进程，G60科创走廊上的9座城市和上海市松江、普陀、嘉定等区“曝光度”比较高。他们的双向互动和画圈拉群，撑起了长三角一体化的大网。

“这些城市的一个显著特征是不再被动等待、依赖三省一市层面的推动和政策，而是主动作为，自发自觉地去扩大朋友圈。”宋宏分析认为。

这种自下而上的主动作为，与自上而下的强力推动，相得益彰、相辅相成，极大改变了过去长三角一体化主要依靠上层推动的局面。

其次是市场主体的高度务实。

“政府主要是以政策导向、问题导向、需求导向引领市场主体乃至全社会共同参与长三角一体化发展工作。2019年我印象比较深刻的，是市场主体的参与比往年空前的高涨。”赵瑞分析认为。

长三角一体化在2019年实现了三股力量的联动，第一是自上而下的政策推动，第二是区域内中等城市的活跃，第三是市场主体和民众的积极参与。

其一是高度关注。市场主体都在关心自己能不能、如何参与长三角一体化国家战略。让赵瑞印象深刻的是一些银行金融机构的积极活跃，如中国银行、交通银行从系统内抽调骨干，成立长三角办公室，专门研究和推动金融如何服务长三角一体化国家战略。

其二是高度务实。“现在一些企业来长三角区域合作办谈合作，拿出的都是非常切实可行的方案，这与过去大不一样。说明他们是真正地想参与进来。”长三角区域合作办公室浙江代表、宁波市政府咨询委员会委员傅晓告诉《决策》。

最后是长三角居民对一体化认知的改变。

过去，如果一位居民在安徽合肥参加医保、在上海工作生活，他看病要先在上海垫付医药费，再将单据带回合肥报销。

2019年长三角地区主要领导座谈会上，三省一市签订了《推进长三角地区异地就医直接结算  深化三省一市医疗保障领域合作发展备忘录》，已在上海多个医疗机构和苏浙皖三省所有设区市实现全覆盖，长三角地区41个城市实现医保一卡通。今后，这位户籍在合肥的居民，在上海就可实现医保卡实时结算。

同时，随着长三角地区出行、就业、旅游、异地康养等民生政策的接连出台，“长三角人”一词在2019年不胫而走。

“居民在一体化过程中有没有获得感和幸福感实际上非常重要，不能老是政府一头热，上下合力才能真正的一体化。”傅晓表示。

由此，长三角一体化在2019年实现了三股力量的联动，第一是自上而下的政策推动，第二是区域内中等城市的活跃，第三是市场主体和民众的积极参与。三股合力，分别对应宏观层面的政策推动，中观层面的城市作为，微观层面的市场之手。

这股强大的合力，冲破了长三角一体化面临的诸多堵点和淤塞，打通了要素流动的毛细血管。可以预计，在2019年打下的坚实基础上，2020年，长三角一体化必将迈上一个全新的台阶。