“走向一种全新的平衡”

夏自钊

2019年一体化怎么看

《决策》：2019年，长三角一体化破解了哪些长期以来的堵点和难点？在哪些关键领域取得了新进展？

曾刚：2019年是长三角一体化国家战略落实的关键时期，从整体来看，上半年更多地是在战略认识、战略目标等领域推进自上而下的共识，下半年则主要是将这一战略共识落实到具体的实践行动中去。

这一整体特征，通过对比5月份审议通过的《规划纲要》和12月初正式发布的规划内容就可以体现出来。上半年中共中央政治局审议通过的方案更多是偏宏观的战略目标，而下半年正式发布的方案内容，则首次具体地指出了每一个战略推进的具体路径与内容，从侧面也体现出当前长三角一体化高质量发展已经走向纵深的发展特征。总的来看，长三角一体化走过了30多年间极为关键的一年。

回望2019年长三角一体化的发展轨迹，可以发现既有从宏观谋略大讨论到具体实践行动，亦有对目前国内外现实情况的及时响应，同时也给未来的长三角一体化高质量发展提供了很大的政策自由空间。

刘志彪：2019年长三角一体化给我印象最深的就是一个“实”字。我曾经多次呼吁，对长三角一体化发展中可能遇到的各种显性和隐形障碍，要按照先易后难的原则，在具体项目中推进。当长三角区域基层政府、市场主体和居民逐步享受到市场一体化的利益之后，自然都会衷心拥护，因而推进起来力度就会更大，更容易成功。2019年长三角一体化的实践，部分证实了这一点。

只要秉持务实精神，避免抽象议论、议而不决，实质性按照先易后难的原则推进，尤其是项目化推进，一体化红利就会不断形成，在这样的基础上，各方的共识就会凝聚，从而极大减少了一体化的阻力。

宋宏：2019年，长三角一体化总的来说是在实质性向纵深发展。

首先，一些影响深远的一体化平台都在2019年启动建设。比如一体化示范区、上海临港片区等建成后，其辐射带动效应将非常强。同时，G60科创走廊在深入发展，合作越来越深，尤其是产业联盟、创新联盟的广覆盖，大大推进了长三角产业一体化。包括安徽在内的各种跨地区园区、平台、飞地等合作，比如界首在上海的离岸科创中心等，拓展也非常迅速。

其次，合作机制在不断完善。一体化示范区、各种联盟机制、都市圈的合作互动机制、跨省地市之间的合作平台、合作园区等渐次展开以后，合作机制得以建立起来。这些机制都是实实在在的，并不是喊口号，包括共建机制、利益分享机制、合作过程中具体事务的处理机制等，都在逐渐建立起来。

第三，2019年长三角一体化的一个鲜明特征，是微观主体的积极活跃。这种自下而上的推进，以下促上、上下互动，使一体化渐入佳境。单靠下推或者单靠上推都是不可持续的，长三角恰好是上下互动，微观主体的积极是长三角一体化的最大活力所在。

存在哪些短板和瓶颈

《决策》：2019年长三角一体化拉长了诸多长板，但一些短板不可避免的依然存在。未来，长三角一体化还需要突破哪些瓶颈和制约？

曾刚：首先，长三角还存在单个城市竞争强烈、同质化问题严重、产业转型升级艰难、协同度柔性不够、行政壁垒森严、协同发展程度低、一体化程度不高等问题。

长三角地区作为人员流动相对频繁、医疗资源相对丰富的地区，承担着大量异地通勤、异地就医直接结算的任务。但目前长三角地区在社会保障、医疗养老、人才资源、公共安全等方面的标准和程序仍未实现互认对接。

其次，对外开放水平还不够。长三角地区“引进来”与“走出去”的比例不匹配，且区域内资源争夺竞争激烈，内耗较大。长三角更应尽快以整体形象参与到国家其他重大发展战略中去，尤其是同“一带一路”建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合。

第三，体制改革仍需加強。虽然《规划纲要》、各地实施方案陆续出台，但政策配套、立法和资金等保障机制仍不完善、利益协调机制也不够健全。地区政策所形成的地区差异和地方发展政策创造出来的内部异质性，在无形中制造了政策歧视，它们是时下长三角制度一体化的主要阻力。

同时，阻碍经济高质量发展的行政壁垒仍未完全打破，地方标准不统一，准入门槛有差异，统一开放的市场体系尚未形成。此外，跨区域共建共享共保共治机制也不健全，区域之间成本共担、利益共享的机制尚未建立，有效的生态补偿机制仍在不断探索中。

刘志彪：目前主要的短板在于长三角地区仍然是一个“行政区经济”，并不是统一市场，而是碎片化的市场，是被行政权力分割的市场。“行政区经济”一方面形成了政府驱动型的巨大增长动力，另一方面，这种碎片化竞争有损资源配置的经济效率，如与软预算约束有关的投资冲动、决策随意、债务高筑等。这导致区域统一市场无法形成，也就无法通过强大市场形成对全球资源吸纳的能力，无法用统一市场促进企业达到规模经济状态从而增强国际竞争力。

同时，体制机制的摩擦成本过大也是一个短板，表现为行政权力过度干预市场经济活动，导致区域市场在相当程度上对内开放不足。现有行政体制机制由于介入市场活动比较深入，背后的利益机制使其具有天然的、内在的“反”区域一体化发展的特性。

宋宏：目前来看，科创一体化是难点和瓶颈。长三角区域科创资源密集，但科技和产业“两张皮”现象严重，突出表现为四大中心城市在科技创新领域存在大量交集，仅有一个G60科创走廊显然不够。

目前三省一市的科技创新政策还存在明显分割，亟需通过政府协商和智库研究予以打通。其分割，归根结底，还是源于长三角的行政化分割。行政化分割的本质，不是地理分割、交通分割，也不是市场分割，而是政策分割。政策和制度不统一，造成了行政壁垒。

2020年怎么干

《决策》：基于2019年已经取得的突破和进展，以及对长短板的清醒认识，展望2020年，长三角一体化应该在哪些方面重点发力？

曾刚：首先，实现从“逆温层”到“同温层”的转变。

应着重规范社会组织，充分发挥社会组织在处理和协调问题上的灵活性，高效整合各层级社会资源，进而调动基层社会的自主能动性。

此外，提高长三角居民的获得感，要通过具体举措切实提高老百姓的收入水平。当下长三角地区应加强职业技术人才培训。职业技术人才是企业创新发展的重要支撑，我们不仅要重视高端人才，更要注重培养技工能手。只有让老百姓真正参与到变革和发展当中去，切实体会到收益，才能真正让“逆温层”变成“同温层”。

当下长三角地区应加强职业技术人才培训，职业技术人才是企业创新发展的重要支撑，我们不仅要重视高端人才，更要注重培养技工能手。

其次，未来长三角的产业园区可以像连锁店一样建设与发展。

长三角41个城市拥有146个国家级开发区和320个省级开发区，平均每个城市拥有3.6个国家级开发区、7.8个省级开发区。未来产业园区的协同合作是推动跨区域共建共享的关键，也是长三角更高质量一体化发展的核心。

最关键的还是打破地区间的市场壁垒，其中最重要的一点在于利益分配和地域保护。一方面，可以探索共建省际产业合作园区，加强省际产业合作，有序推动产业跨区域转移和生产要素双向流动。另一方面，探索建立产业园区合作的成本分担和利益共享机制。未来长三角的产业园区可以像连锁店一样建设与发展，实现错位竞争、协同创新和集聚发展。

刘志彪：首先，提倡和鼓励地方政府间的合作协调发展。解决“行政区经济”问题的关键在于：一是改革对地方政府官员的考核评价体系，把实现一体化发展作为主要业绩之一，以此扭转其行为准则和压力机制;二是限制地方政府参与市场、干预市场的权力边界;三是签订具体的一体化发展协议，依照“成本共担、利益共享”原则以政府间协商的方式，让渡某些公共权力给相应的长三角一体化机构，把竞争转化为合作。

其次，逐步构建长三角地区的竞争规则。长三角一体化的中长期目标是形成统一的市场竞争规则。长三角地区通过致力于建立以市场竞争为基础、非行政扭曲的竞争体系，推进经济从“发展竞争”逐步转向“平等竞争”，逐步限制地方政府参与市场运作的市场主体功能，确立竞争政策替代产业政策并在市场经济中占据优先地位。当各个成员充分享受到一體化受益的时候，遵守竞争规则就会成为一种自觉动力和行为。

宋宏：建议以四大中心城市为创新策源地，在G60走廊基础上再建设若干创新走廊，形成创新中心——创新走廊——创新网络，在中心城市、轴和廊相联互动形成一个网络化的结构圈，在创新链上发掘和生长出一些产业的生长点，提升创新能级，为高质量的一体化提供支撑。

在突破行政壁垒方面，欧盟的做法值得借鉴。欧盟成员国协商后制定的“共同政策”，覆盖所有成员国，而且对各国相关政策具有调节作用。上海可牵头，与苏浙皖联合启动“共同政策”制订工作，以促进科技要素在长三角的流动、辐射整个区域的科技创新平台与机制建设，以及三省一市各个科技创新主体的合作。

打破行政壁垒，关键是要在合作的基础上，形成一种新的平衡。过去在互相分割之下，通过县域竞争和城市战争，大家找到了一种平衡。而现在必须在合的基础上去找平衡，与过去相比，这是一种完全不同的平衡。达到这样的平衡，需要很多磨合和博弈，指望人的思维转变是不可能的，只能通过机制来进行转变和倒逼。真正的一体化，就是重新构建一种平衡的机制。一体化示范区，就是重新找平衡。在分的基础上，有一种平衡;在合的基础上，也有一种平衡，是两种完全不同的平衡模式。