新时期推进民族地区治理法治化的路径探索

韩冰

摘要：推进国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国，势必涉及民族地区治理法治化的问题。首先对民族地区治理法治化的研究背景做了简单介绍，了解到法治化须是“良法善治”。通过分析现阶段推进民族地区治理法治化面临的困境，提出完善民族地区法制体系、对民间法和国家法进行有效整合、严格执法和强化民族地区法治监督体系等一系列可行路径。

关键词：民族地区 治理法治化 路径

中图分类号：D422  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）03-0059-02

法治化主要通过政府、市场和社会这三个主体共同治理，不再是以前单一主体治理模式，而是多元主体协同治理模式。政府、市场和社会这三者在从传统式国家治理向现代式国家治理转变的过程中，要自发建立一整套制度的规则、治理的工具和执行的能力。多元主体之间通过在治理中的合作，形成政府、市场和社会这三者既相互监督又相互支持的关系，最终建立一个有机互动的治理框架。

一、广西民族地区治理法治化的基本理论概述

当今国际社会很多国家纷纷采用治理进行改革，统治与治理是相互对立的概念。以前传统国家，包括中国在内依靠统治进行变革，统治阶级在进行改革时只能是自上而下的，并且改革的作用领域受到统治阶级管辖领域的限制;现在现代国家的治理体现为依靠良法进行善治，因此，治理不仅可以是自上而下的治理，也可以是平行的治理，并且治理可以作用到社会的各个方面。因此，我们可以将民族地区治理法治化界定为：要求民族地区的事务管理者按照法律化的程序和方法依法管理民族地区的事务。

二、民族地区治理法治化的现实困境

（一）民族地区现有法律法规体系不健全

法治建设的水平，从某种意义上讲决定着该地区社会治理的水平。近年来社会发生了巨大变化，国家在民族地区基层社会治理的政策法规，由于时间的久远性、内容的抽象性及范围的宽泛性等原因，已无法应对和解决社会治理现代化过程中出现的新问题。在广西许多偏远落后的农村地区，社会治理方法的政策法规在诸多方面还处于一个空白阶段，急需出台或修订相应的政策法规来规范。

（二）民族习惯法与国家制定法存在冲突

1.国家制定法在民族地区的普及和司法适用都存在一定的困难

民族习惯法是民族地区固有的法制资源[1]。民族习惯和文化风俗的世代因袭在民族内部具有强大的舆论力量，从而使得民族习惯法成为解决民族内部纠纷最为直接有效的工具。民族自治政策赋予了少数民族地区根据地方实际情况变通执行法律的权力，但并非所有的民族习惯都可以通过自治条例的方式得以实行。这就使得民族习惯法和国家制定法在法律适用问题上难以达到统一。

法律规范是调整社会行为强有力的方式，也是推进民族事务治理的主要依據，这种规范是国家制定并在全社会普遍推行的。民族地区在推行国家法的过程中，不得不关注基于少数民族长期生存中而内生形成的习惯，我国尊重少数民族风俗习惯已经成为具有法律保障的广泛共识。少数民族地区的风俗习惯在不违背国家法精神和禁止性规定的情形下，因其广泛深刻调整着少数民族的社会行为，具有了法的特质，成为习惯法。民族习惯法与少数民族世代生活息息相关，具有天然的亲近感和深厚的群众基础，通过世代承袭而成为调整民族内部纠纷的有效工具。但其生成机制与现代法治存在相悖之处。首先，民族习惯法仅适用该特定的民族地区，对处理不同民族之间的纠纷难以适用;另外，一些涉及少数民族的刑事案件的民族习惯法有违背“罪刑法定”国家法原则的情形。这些违背法治精神习惯法的存在会削弱国家法的权威，阻碍民族事务治理的法治化进程。

2.民族地区群众的法治意识缺失

随着时代的进步，现代社会流动性加大，公民的平等、法治意识不断增强。民族风俗使得民族地区的人们民族认同和文化认同意识强化，而公民身份意识缺失，这导致民族地区社会转型难度大，社会现代化迟缓。民族习惯法是刻在少数民族群众心里的“真正的宪法”①。国家法不可能采用强制力同化各民族信仰。因此，习惯法的存在和执行不利于民族社会现代法治意识和法治思维的普及，会削弱国家法的权威，导致民族地区人民社会参与意识不强。

我国团结统一多民族国家的巩固，不仅需要统一社会制度的塑造，更需要以中华民族为共同体意识的文化支撑。中华民族共同体意识弱化，会影响到民族事务治理法治化的推进。当下，经济全球化的浪潮冲击了少数民族传统的生产生活方式，社会活力竞相迸发，跨区域的民族人口流动日益活跃，“大杂居、小聚居”的民族分布特点深度呈现。另外，少数民族地区民众在市场经济和城镇化过程中流动，面对巨大的文化反差不免产生焦虑感。少数民族更加依赖本民族族群，形成一定区域内民族小团体，造成文化敏感和民族共同体认同的困境。

（三）民族地区法治化的治理机制落后，执法不严

民族治理法治化所依据的“法”必须是“法律控制权力而非政治控制法律”[2]的法。长期以来，政府作为民族事务管理的当然主体，统一管理民族事务。伴随着改革开放带来的我国市场经济转型的完成，民族问题更加复杂和多样。从整体看，我国民族地区治理法治化的治理机制落后，个别民族事务工作人员的法治观念淡薄，依旧有着官本位思想。

三、民族地区治理法治化的可行路径

（一）完善民族地区法制体系，确保民族治理法治化良法可依

在推进民族地区治理法治化的过程中，健全完善的法治体系非常重要。

1.必须做到有法可依

要加强针对民族地区治理法治化中突出问题的立法，解决无法可依的问题。如边境地区跨国婚姻中妇女权益保障问题存在着法制空缺，需要民族地区针对此突出问题立法。

2.民族地区地方立法权及立法变通权应该在维护国家法治统一和遵循宪法法律的精神原则下进行

为了应对少数民族各领域的社会变化，首先，要在宪法和民族区域自治法的框架内尽快制定地方自治条例，最大限度兼顾法律统一和保障少数民族群众的利益。其次，民族地方变通执行国家的法律法规，要在宪法和法律规定的内容和程序中进行，既要体现地方实际和地区特色，又不能违背上位法的精神。最后，要突出解决城市民族事务中面临的突出问题，为城市少数民族在就业、教育、文化等方面制定适应形势的法律制度。

（二）合理利用本土资源，对国家法与民间法进行有效整合

1.合理利用本土资源，有效化解民族习惯法与国家制定法的矛盾

要加强国家法与民间法的良性互动，从基层民族地区的民间法应用来看，许多少数民族的风俗习惯往往发挥着正式法律无法企及的优势功能。民族习惯法依托民族传统习惯和宗教信仰具有强大的影响力，在调整和影响个体行为方面，具有国家法无法比拟的天然优势，成为化解民族内部矛盾的有效机制。融入民族习惯法的内容来处理和化解社会矛盾，可以增强裁断的信服度，有效减低司法成本。

2.培养民族地区群众的法治意识，增强国家认同感

推进民族地区治理法治化，需要有法律意识的群众，这是治理法治化过程中不可缺少的一环。民族地区群众长期处于农耕社会，社会生活环境相较闭塞，社会生活事务上多遵循风俗习惯，民众的法律意识相对薄弱。少数民族在长期社会生活中对地方民俗习惯形成了“路径依赖”，这是当前民族地区法治教育的障碍，在推进民族地区法治教育时要考虑这一特定的社会语境。要求我们必须培养民族地区群众的法治意识，使他们学会运用法律赋予的权力主张自己的利益。通过强化民族地区人们法治意识的教育，强化国家认同，真正做到民族地区治理法治化。

（三）推动民族地区治理去行政化，严格民族地区执法

1.政府充分利用社会资源，推动民族工作的去行政化，建立服务型政府

随着我国现代化进程的推进，传统的政府本位治理方式已经不符合时代发展的趋势。为了摆脱传统的政府干预模式显示出的体制性迟钝，需要民族地区事务管理部门不断创新工作方式，尽可能减少行政部门干预，提高民族事务管理的效率。善治是法治的前提，民族地区治理善治的真正实现，取决于政府治理能力。

2.提高民族地区党政干部处理民族事务的能力

首先，民族地区党政干部在民族事务工作一线，民族地区党政干部必须自觉树立依法处理民族事务的意识。其次，民族地区党政干部要增强依法处理突发性民族事务的能力，制定应对突发事件的预案，建立本辖区内民族事务风险点的监测、评估机制。再次，增强民族事务部门与其他政府部门相互协作的能力，建立应急联动机制，加强对网络舆情的监控，及时发布涉民族信息回应社会关切。最后，民族地区党政干部在基层工作一线，要有扎根基层、贴近群众、服务民族事务的政治责任感，不断提高民族事务治理法治化水平。

注释：

①卢梭认为，比较于其他文法，俗习惯才是人们心中真正的宪法。参见卢梭所著《社会契约论》（北京：商务书馆，1982）。

参考文献：

[1]高其才.中国习惯法论[M].北京：中国法制出版社，2008.

[2]杨鹍飞，振江.国家认同、法治与爱国主义：和谐民族关系的实现路径[J].宁夏大学学报（人文社会科学版），2012（5）.

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[10]董强，宋艳贺.新时期推进民族事务治理法治化的思考[J].黑龙江民族丛刊（双月刊），2015（5）.

责任编辑：赵慧敏