高校科研人员套取科研经费的刑法认定及防控对策

郭纹静 李艺宏

摘要：近年来，国家深入推进科技体制改革，赋予科研人员更多的自主权值得肯定。然而，现行科研体制下高校科研经费被套用现象时有发生.其行为涉及法律问题。从刑法学角度分析，高校科研人员依托科研项目从事科学研究。报销科研经费的行为是职务行为，属于从事临时公务或临时职务。根据教育部、财政部等国家机关的相关文件规定.科研经费属于公共财产或单位财产。高校科研人员利用报销科研经费的便利.套取科研经费的行为构成贪污罪或职务侵占罪。若虚开发票套取科研经费，则同时构成虚开增值税专用发票罪，应与贪污罪或职务侵占罪数罪并罚。在此情况下，如何激励科研人员合法使用科研经费、让科研经费真正发挥作用，需要进一步改革科研管理体制。对此，笔者建议提高科研人员的合法收入.大力发展社会组织捐助科研，改革现行高校科研人员职称评审机制。

关键词：高校科研人员;套取科研经费;贪污罪;职务侵占罪;防控对策

中图分类号：DF636/DF625 文献标识码：A 文章编号：1000-5099（2020）02-0094-08

近年来，在国家持续增加科研经费投入的大背景下，各高校获得科研经费的支持力度不断增强，这有助于发挥高校科研人员的积极性和创造性，为实施创新驱动发展战略提供有力保障。但不容忽视的是，现行科研管理体制下，高校科研经费落实到位比例并不高，科研经费被套用的现象相当普遍。近年来，陆续有高校科研人员因科研腐败而身陷囹圄。对科研人员套取科研经费的行为性质如何认定，理论界和实务部门均存在不同的认识。本文将从三个方面论证高校科研人员套取科研经费的行为性质，并提出预防及控制此类犯罪的制度改革对策建议。

一、高校科研人员的身份认定

《刑法》第93条规定了国家工作人员的范围，即“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”由此可见，“国家工作人员”并不是只存在于国有单位中，非国有单位中也可能因委派等原因存在“国家工作人员”。同时，并不是所有在国有单位工作的人员都是“国家工作人员”，认定国家工作人员的关键是“从事公务”。根据相关司法解释的规定，“从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。”该司法解释也明确了从事公务与是否具有公务员编制或国家干部编制无关，即公务以职权、职责为核心，而与特定身份无关，因此公务包括法定公务与临时f生公务。高校科研人员一般具有国家干部身份，但他们是专业技术人员，主要以自己的专业知识及业务技能开展工作，其一般情况下并不具有“从事公务”的工作内容，即没有法定公务，因此不属于国家工作人员。但国有高校的科研人员（指没有行政职务的纯科研人员）在有些时候基于特定的原因而从事临时性的公务，比如参与招生或者代表学校公务出差等情况下就具有在特定时空范围内存在的临时性职权和职责，他们的行为代表所在的高校，而非个人。如果接受考生家长的贿赂而在招生过程中为考生谋取利益的（常见的艺术类或体育類特长生专业课考试均需要专业教师直接参与考生选拔，或者在任何学科的命题、改卷、面试等招生环节都需要专业教师的参与，这些环节均可能发生招生腐败现象）则构成受贿罪，如果公务出差后以虚假的差旅费发票报销的则构成贪污罪。如果国有高校的科研人员同时担任行政职务，即所谓的“双肩挑”人员，则其作为行政领导具有法定公务，具有国家工作人员的身份，作为教授等科研人员并不具有国家工作人员的身份，因为教授等专业技术人员并不具有从事公务的职权。但如果他们基于特定的授权从事他们法定公务以外的临时性公务的情况下，则又具有临时性的职权和职责，比如既是人事处长又是教授的某人受学校的委托到国外参加学校宣讲活动，则其到国外参加宣讲活动这一行为不属于其法定范围内的职权.而作为教授其本身就不具有从事公务的工作内容，但其是代表学校外出宣讲的，因此属于公务出差，属于从事临时性公务，如果其利用这种临时性的公务产生的便利将在国外旅游的发票拿回来报销的则构成贪污罪。在私立或民办高校中，教学科研人员一般不具有国家干部编制，他们作为专业技术人员当然也不具有从事公务的工作内容，不属于国家工作人员。对于这些私立或民办高校中具备“双肩挑”身份的科研人员而言，其从事行政职务工作时虽然具有代表单位从事一定的组织、领导、监督、管理等职权、职责的工作内容，但由于其单位的非国有性质，仍然属于非国家工作人员，但这不影响他们利用职务便利构成非国家工作人员受贿罪或职务侵占罪等职务犯罪。私立或民办高校中的纯科研人员或“双肩挑”人员也均有可能依据临时性的委托代表其所在高校从事一定的职务活动，均可能构成相关的职务犯罪，但这里不同于以上“从事（临时性）公务”，因此不属于国家工作人员。

二、科研经费的性质

关于科研经费的性质，在学界一直存在争议，有学者认为科研经费并非国家财产，即认为“科研经费是由国家有关部门审定的，作为科研人员从事课题研究的‘对价而存在，因此在‘取得科研经费的结果上是不可责难的。至于套取科研经费的手段不正当，其违反的纯粹是科研经费管理制度，危害性不及国家财产所有权。”我国台湾地区也有不少学者持上述观点，比如有学者认为，“不论以何种观点观察，政府补助科学计划经费，皆属教师个人所有，仅使用与利用或处分上受到补助契约或校内内部规则限制而已，殊无因不实单据损害他人可能性，也就没有各种刑事犯罪的可能。”还有学者认为，“在研究案的申请审核通过时，研究经费即已确定地给了研究者。以不实领具请款，由于并未造成赞助机关的财产损失，即使认为有诈术的行使，也因为客体不存在，不应处罚。”很多高校科研人员也都理所当然的认为自己申请到的项目科研经费属于个人私有财产，完全应该由自己自由支配，只要能够完成相关科研成果，至于科研经费通过什么手段变现无可厚非。现行科研管理体制下，科研经费不在规定时限内花完还会受到学校及项目委托方的通报批评，甚至还会收回到期未花完的经费，以至于想尽各种办法将科研经费“套出来”是相当一部分科研人员炫耀自己“能力强”“本事大”的资本，“长袖善舞”使得自己“名利双收”。很多科研人员因为不当套取科研经费进入刑事司法程序后还莫名其妙，认为自己是负责人的项目经费理所当然是自己的个人财产，花自己的钱还要承担刑事责任实属冤枉。

笔者认为，根据我国现行科研管理体制及相关法规、规章，科研经费并非科研人员个人财产，而是属于科研人员单位所有。2005年《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》第2条规定，“必须将科研经费纳入学校财务部门统一管理。高校取得的各类科研经费，不论其资金来源渠道，均为学校收入，必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算，并确保科研经费专款专用。”2012年12月教育部、财政部针对部属高校科研经费管理又出台了《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》，其中第10条又重申要加强科研经费统一管理，纵向科研经费和横向科研经费应当全部纳入学校财务统一管理，按照相关科研经费管理办法、委托方或科研合同的要求合理使用。”教育部在2011年12月出台的《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》中又指出要加强横向科研项目经费管理，“横向科研项目经费全额纳入学校财务统一管理，严格合同管理。不得设立账外资金、‘小金库，不得违反国家科研经费管理政策支出。”2014年国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》也规定，“项目承担单位要强化法人责任。项目承担单位是科研项目实施和资金管理使用的责任主体，要切实履行在项目申请、组织实施、验收和资金使用等方面的管理职责，加强支撑服务条件建设，提高对科研人员的服务水平，建立常态化的自查自纠机制，严肃处理本单位出现的违规行为。”“项目承担单位要建立健全科研和财务管理等相结合的内部控制制度，规范项目资金管理，在职责范围内及时审批项目预算调整事项。对于从中央财政以外管道获得的项目资金，按照国家有关财务会计制度规定以及相关资金提供方的具体要求管理和使用。”从以上规范性文件可以看出科研经费属于各高校所有，由各高校财务部门、科技部门等统一管理，而非项目负责人个人财产。不管各高校是国有还是民办，科研经费均属于本单位财物。如果是国有高校，则科研经费属于国家财产;如果是私立或民办高校，则科研经费是单位财产，同样不能认为是归课题负责人个人所有。另外，《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》中明确规定“严格执行国家资产管理的有关规定，凡使用科研经费购置与形成的固定和无形资产均属于国有资产，统一纳入学校资产管理，不得以任何方式隐匿、私自转让、非法占有或谋取私利，其处置应按照国家有关规定办理。”这说明，科研经费所购置的设备、图书等，尽管科研人员可以使用，但并不具有随意处置权，其所有权属于国家。

除了以上文件明确规定科研经费属于高校所有由高校统一管理外，从刑法规定及刑法理论也可以得出科研经费“姓公”而非“姓私”的结论。根据《刑法》第91条的规定，公共财产包括本来就是国家或者集体所有的财产（国有财产、劳动群众集体所有的财产、用于扶贫和其他公益事业的社會捐助或者专项基金的财产），也包括一些本来不是国有财产，但拟制为公共财产的财产（在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产以公共财产论）。纵向科研经费来自于国家财政，通过财政拨款设立的各种专项基金，划入各国有高校账户后仍然是属于国有财产：而横向课题经费，即使来源于民营企业等私有单位，只要进入国有单位管理的，从刑法角度看，在性质上也属于公共财产。当然，如果纵向课题经费或横向课题经费划入民办高校等非国有单位，应该属于该高校所有，属于“本单位财产”，也不能认为是课题负责人个人所有的财产。

事实上，在其他国家和地区，科研经费的管理模式虽然不完全相同，但科研经费并不是由科研人员自由支配却是相似的。“由于学校等科研单位管理不当，导致科研人员套取科研经费，学校可能承担连带责任。”比如，“美国西北大学教授查尔斯·贝内特（Dr.Charles Bennett）从2003年至2010年间，贝内特用从联邦政府申请的癌症研究经费来支付自己、家人和朋友的旅行等费用，还聘请‘不合格的朋友和亲戚作为研究顾问。被发现后，贝内特和西北大学均被告上法庭，不仅贝内特被学校解雇，西北大学也于2013年向联邦政府赔偿了293万美元。贝内特则同意向法院缴纳47.5万元美元的个人罚款达成和解，了结了这一案件。在韩国，通过造假获取研究经费则构成‘诈骗罪、‘侵吞财产罪。在德国，如果科研人员虚报冒领科研经费，可以以“国家资助欺诈罪”（《德国刑法》第264条）等犯罪定罪量刑。在加拿大，政府的科研经费（Grants）虽然是授予研究者，但都通过研究者所在大学的行政系统来管理，即通过每个院系的行政管理人员来操作，教授们根据票据来报销费用。因此学者们在遵守基金会规范（各种guide-lines）的同时，也必须遵守各个学校不同的内部规定。学者虚假报销等行为需要承担民事责任或者刑事责任。而在我国台湾地区，相关判决也认定，公共机关补助计划经费以及企业产学合作的经费进入大学后，属于‘公款。”

三、高校科研人员套取科研经费的行为认定

曾有多起司法判例将高校科研人员套取科研经费的行为认定为贪污罪，认为高校科研人员进行纵向课题的研究是受国家机关委托从事公务，因此属于国家工作人员，符合贪污罪的主体要求及其他构成要件。但也有学者认为高校科研人员进行课题研究（不管是纵向课题还是横向课题的研究）只是与课题发包方形成了平等的民事法律关系，课题负责人虚假领取科研经费的行为不可能构成贪污罪等职务犯罪，最多成立合同诈骗罪，甚至无罪。笔者认为，以上观点均值得商榷。根据《刑法》及相关司法解释的规定，贪污罪中“利用职务上的便利”是指利用职务上主管、管理、经手公共财物的权力及方便条件将公共财物侵吞、窃取、骗取或以其他手段非法占有。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，也构成贪污罪。“受委托管理、经营国有财产”是指因承包、租赁、聘用等而管理、经营国有财产。通过以上论述已经明确不管是国有高校还是非国有高校，纯科研人员或者具有行政职务的双肩挑科研人员，其在进行科研的过程中不能认为是在从事公务或从事职务活动，因为科研活动是专业技术工作，不具有代表其所在高校从事公共事务的性质，但如果其被委托从事特定的公共事务则可能具有从事临时性公务或职务的权力和地位，具有职务便利可以利用，从而构成相关的职务犯罪。首先以国有高校为例，科研经费拨付给相关高校后，校长等主管校领导具有“主管”科研经费的职务便利;财务处、科研处等职能部门具有“管理”科研经费的职务便利：科研人员从事科研工作本身不具有从事公务的性质，因此一般情况下不具有从事公务的职权，但在其依托科研项目进行研究的情况下，基于科研经费不管其来源渠道如何都是属于学校的财产而非科研人员个人财产，因此作为项目负责人或参与人报销科研经费的行为就具有“经手”公共财产的职务便利。这里的“经手”不仅外在表现为科研人员在科研经费报销单据或凭证中属于“经手人”一栏，而且实实在在具有一定的“权力”可以利用，司法实践中科研经费腐败案件行为人均是利用报销科研经费的便利条件采取虚开发票、利用无关人员的身份信息冒领劳务费等方式套取科研经费，基于科研经费属于公共财产，行为人基于经手公共财产的职务便利而具有国家工作人员身份，因此其套取科研经费的行为完全符合贪污罪的构成要件。不管套取的科研经费来源如何，即不论是纵向课题经费还是横向课题经费，均是高校所有的财产即国家公共财产，科研人员采取欺骗手段套取横向科研经费的行为同样构成贪污罪。再来分析非国有高校的科研人员套取科研经费的行为性质，非国有高校的科研人员在进行科学研究的过程中也不具有从事公务的性质，不是国家工作人员，但其作为项目负责人或参与人在报销科研经费时具有“经手”本单位财产的便利条件，不管是纵向还是横向课题经费，一旦拨付到高校，即属该高校所有，基于高校的非国有性质，这些高校账户上的科研经费属于“本单位财产”，科研人员采取欺骗等手段套取科研经费的构成职务侵占罪，理由也在于科研人员基于项目负责人或参与人的身份具有“经手”科研经费的职务便利，而科研经费又属于其所在单位，因此其构成职务侵占罪。另外，需要指出的是，现行体制下，一般科研项目的招标、中标是具有行政性质的竞争事项，不同于民事法律关系中的招标、中标，发标人与中标人不是平等的民事主体关系，不能套用招标投标法的规定，因此不能认为科研人员套取科研经费的行为构成合同诈骗罪。

如果国有高校的科研人员和非国有高校的科研人员相勾结共同实施套取科研经费行为的，比如国有高校的科研人员和非国有高校的科研人员同属一个课题组，则应分如下情况分别认定：其一，课题经费完全拨入国有高校账户。国有高校科研人员套取本单位账户上的科研经费当然构成贪污罪，需要注意的是，如果非国有高校的科研人员作为课题参与人通过欺骗等方式在该国有高校的财务部门报销课题经费，则该非国有高校的科研人员同样构成贪污罪，因为其作为课题参与人也具有臨时经手公共财产的职务便利，具有临时公务，属于国家工作人员，其套取的科研经费属于国家所有的公共财产，因此也构成贪污罪。按照目前的科研经费管理制度，项目参与人无法单独实施以上行为，必须要与项目负责人共同实施，因此这种情况下项目负责人（国有高校的科研人员）与项目参与人（非国有高校的科研人员）构成贪污罪的共犯;其二，课题经费完全拨入非国有高校账户。这种情况与第一种情况正好相反，非国有高校的科研人员套取本单位账户上科研经费的行为构成职务侵占罪，国有高校科研人员作为课题参与人在非国有高校财务部门报销课题经费的，因为所经手财物并非属于国家所有，因此虽然其身份是具有国家事业单位编制，但并不属于国家工作人员，因其并非在从事公务，其基于临时经手非国有单位财物的便利条件而可以认为是非国家工作人员，其套取科研经费的行为构成职务侵占罪，当然，现行体制下只能与非国有高校科研人员构成职务侵占罪的共犯;其三，课题经费分别拨入国有高校和非国有高校。这种情况下，如果各自利用经手本单位财物的便利条件套取科研经费的，分别认定为贪污罪和职务侵占罪。如果利用经手对方单位财物的便利条件套取科研经费的，按照以上两种情形处理。

如果科研人员采取虚开增值税专用发票或者其他发票的方式套取科研经费的，其行为又妨害了我国的税收征管制度，情节严重的构成虚开增值税专用发票罪或虚开发票罪等危害税收征管类犯罪，应与贪污罪或职务侵占罪数罪并罚。

四、相关防控对策

高校科研人员套取科研经费现象的普遍性与现行科研管理体制的不尽合理有直接关系。对科研人员的不信任，科研经费报销过程中太多的限制有将科研人员“逼良为娼”之嫌。可喜的是，近年来国家深入推进科技体制改革，特别是党的十九大以来，党中央、国务院先后出台多项政策，赋予科研单位和科研人员更多自主权，比如，“赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权，直接费用中除设备费外，其他科目费用调剂权全部下放给项目承担单位。对于接受企业或其他社会组织委托取得的项目经费（横向课题经费），纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。”“高校和科研院所要简化科研仪器设备采购流程，对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序，缩短采购周期;对于独家代理或生产的仪器设备，按程序确定采取单一来源采购等方式增强采购灵活性和便利性。”“允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制。”提出对科研人员的考核要更加注重绩效评价，“克服唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项倾向，推行代表作评价制度，注重标志性成果的质量、贡献、影响。把学科领域活跃度和影响力、重要学术组织或期刊任职、研发成果原创性、成果转化效益、科技服务满意度等作为重要评价指标。在对社会公益性研究、应用技术开发等类型科研人才的评价中，SCI（科学引文索引）和核心期刊论文发表数量、论文引用榜单和影响因子排名等仅作为评价参考。”“项目承担单位在评定职称、制定收入分配制度等工作中，应更加注重科研项目绩效评价结果，不得简单计算获得科研项目的数量和经费规模。”2019年12月，国家自然科学基金委员会、科技部、财政部发布了《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》，确定在国家杰出青年科学基金项目中试点经费使用“包干制”，该制度下项目经费不再分为直接费用和间接费用，项目申请人提交申请书和获批项目负责人提交计划书时，均无需编制项目预算。经费使用范围限于设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅/会议/国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、依托单位管理费用、绩效支出以及其他合理支出。依托单位管理费用由依托单位根据实际管理支出情况与项目负责人协商确定。绩效支出由项目负责人根据实际科研需要和相关薪酬标准自主确定，依托单位按照现行工资制度进行管理。其余用途经费无额度限制，由项目负责人根据实际需要自主决定使用。

以上政策彰显了科研体制改革的良好方向，值得肯定。笔者认为，要激励科研人员合法使用科研经费、让科研经费真正发挥作用，还需要进一步改革科研管理体制，使科研经费真正用于科研活动，使科研活动切实能够产出创新成果，为国家创造经济效益和社会效益。笔者提出如下制度改革对策：

第一，提高高校科研人员的合法收入，鼓励科研人员进行科技创新。首先，针对人文社会科学科研工作者而言，建议不论年龄、职称、性别、学历、职务等差异，所有科研人员都能在现有工资收入之外获取一份无差别的科研基金，从而激发他们进行科研活动的积极性。如果在此前提条件下，科研人员创造出了科研成果，则再以奖金的形式给予奖励。当然，科研成果是否具有创新性、是否具有应用价值与理论价值是衡量奖金是否发放以及发放数额多少的依据，这涉及到成果评估问题，要改变现有的通过科研人员本单位或项目资助方组织聘请本学科知名专家进行评审的方式，建议采取匿名同行评议的方式确保评价的公正性和真实性。建议以上科研基金和奖励经费均以现金的方式支付给科研工作者本人，无需发票报销，其在科研活动中所需花费的各项费用由其自主决定在科研基金中支付，不足部分由其自己垫付，而后再拿成果换取奖金，至于他们如何支配项目所需经费均由其自己决定自己负责，无需向相关机构报告。这样可以让科研工作者专注科研，而不像现有体制下科研人员花费大量时间和精力、冒着犯罪的风险去进行财务报销这项与科研活动本身并无多大关系的活动。其次，针对理工科等自然科学科研人员而言，建议由国家出资建设公共实验室，所有的硬件设施均由国家专门机构负责采购、布置，科研人员所需材料费用等也以科研基金的形式先行发放给每位参与者，不论职位、职称、年龄、工作年限等情况，一律等额发放基本基金。待成果研发出来并能成功应用于各项产业的鉴定结果出来之后，再以奖金的形式对所有的参与者进行物质奖励，奖金发放数额应该根据贡献率大小而有所差别，从而真正尊重科技工作者的智力成果，实现收入分配的公平公正。

第二，要大力发展社会组织捐助科研，促进科研经费真正落到实处及科技创新。我国存在大量的社会组织，他们在教育、科技、慈善等方面都发挥了很重要的作用。国家应该大力鼓励和支持社会组织捐助科研活动，可以由捐助单位对捐助经费的使用情况进行直接管理，也可以由捐助单位和科研人员以协议的方式约定科研经费使用情况。只要能够完成相关的科研成果，至于科研经费如何使用国家不再用行政手段去干涉。社会组织和科研人员可以将科研成果应用于国家各种产业，由此产生的经济收益由社会组织和科研人员按照约定进行分配，通过知识产权和收益分配激励机制促进科研人员科技创新，产出更多有价值的成果。一些特殊项目的研究也可以由国家组织并进行特殊的管理，但在经费使用方面可以借鉴社会组织捐助科研情况下的管理模式，确保经费使用物有所值，真正实现科技创新和科技成果转化。

第三，建议改变目前高校科研人员职称评审机制，实现科研活动的真实初衷。目前体制下，高校科研人员职称晋升既有科研成果数量要求，又有科研项目级别等所谓的质量标准，但只是看重科研项目级别，而项目成果质量如何在所不问，从而使得科研项目变成科研工作者为了身份地位而不惜一切手段攫取的名利场。一些有能力有资源的科研人员动用社会关系获得国家及省部级重大项目，但却分包给别人进行项目研究，只要能够糊弄出成果进行结项而不问质量，自己就名利双收。当然这种情况下不可避免会导致科研经费滥用，被发现的自认倒霉因而锒铛入狱，没被发现者则心存侥幸、我行我素、沾沾自喜。要遏制科研经费腐败，改变目前高校科研人员职称评审机制是很好的途径。建议高校科研人员职称评审采取代表作制度，比如，只要有一篇论文或一本著作的学术水平达到了相应职称对应的标准，同时教学成果显著，就应该晋升相关职称，科研项目不应该成为职称评审的必要条件。很多科研人员为了晋升职称去申报项目，实际上并不是为了科研而科研。实践证明，越是功利化的东西其实效往往是与初衷背道而驰的。因此，要还原科研创新的本质，遏制名利驱动下科研项目泛滥、科研经费滥用的现象，就应该将科研项目的研究与职称评审制度脱钩，从而实现高校科研队伍清正廉洁，在教书育人的同时能够用真心和真情投入科研活动，真正实现科技创新的中国梦。