投融资平台的转型改革方案研究

吴明静

摘 要：投融资平台作为地方政府投融资的主要载体，承担着城市建设、产业投资、公共管理等多方面重要职能。在经济新常态下，金融监管日趋严格，地方政府利用平台过度举债、无序融资的情况已经难以为继。为了适应新环境新经济，也满足自身发展需求，投融资平台改革现有的投融资模式，推进转型改革刻不容缓。本文以A公司为例，对投融资平台的转型改革方案进行研究，主要是结合A公司实际情况，明确A公司转型改革的理念与定位，从转型方式、管理体制和业务调整三个方面给出A公司转型改革具体方案，并提出A公司转型改革方案实施的保障措施，旨在推动投融资平台续健康发展。

关键词：地方政府;投融资平台;转型;改革

1 引言

投融资平台是我国经济形势和政治体系下的产物，是地方综合实力进步与发展的引擎，对我国经济的高速发展起着重要的支撑作用。随着我国经济步入新常态，以投资拉动经济发展模式显然已经无法适应新时代的政策经济环境。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（2017）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（2018）等陆续颁布，融资政策持续收紧，金融监管持续发力，地方政府投融资平台转型发展显得尤为必要和紧迫。为了更好的适应经济新常态，投融资平台迫切需要通过转型改革来适应国家政策法规和宏观经济形势，从而打造多元化的投融资平台集团公司。A公司是一家地方政府融资平台，主要是以城市建设筹融资、城市建设开发等功能为主，通过财政补贴等形式作为承诺介质，将资产、筹集现金等应用于城市市政建设等公共基建领域中。但是实践中A公司仍然存在很多问题，如资产结构不合理，缺乏自身造血功能，经营性收入严重不足，无主体信用评级，自主融资功能基本丧失。在经济转型升级、供给侧结构性改革的背景下，A公司迫切需要提高整体融资能力，提高公司市场竞争力。为此，本文以A公司为例，探索投融资平台的转型改革方案，具有重要的理论与现实意义。

2 投融资平台转型理念与定位

2.1转型理念

当前环境的变化对A公司的发展提出了新的要求，加上公司内部问题突出，要想保证经济平稳、健康发展，A公司必须寻找转型出路。A公司是在政府授意下成立的，其目的就是通过投融资来为地方的经济建设服务。为此，在A公司的转型改革中，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和全国国有企业党的建设工作会议精神，加强党对国有企业的领导，建立健全现代企业制度為指导精神。具体来说，A公司转型改革除了遵循依法组建原则，加强党的领导原则，坚持社会效益和经济效益最大化原则，还需要兼顾以下原则：

一是个性化原则。我国投融资平台数量众多，其转型不能千篇一律。在激烈的市场竞争下，A公司需要结合自身优势与资源优势，探索出个性化的转型之路，做到因地制宜。

二是市场化原则。市场化原则是投融资平台转型发展的根基。当前，市场经济变幻莫测，投融资平台需要建立起政府引导+社会参与+市场运作的发展机制，重点在于市场化改革，并广泛引入社会资本参与项目投资，实现平台公司真正独立核算、自负盈亏的市场化运作。

三是共赢原则。面对不断膨胀的地方债务规模以及由此带来的地方财政压力，监管层对地方债务监管继续加码。这种情况下，投融资平台需要确处理好与政府以及社会资本的关系，不仅要实现使投融资平台和社会资本都能够有所收益，而且要实现政府宏观政策下的社会效益，只有三方密切合作，统筹协调，才能实现三方共赢。

2.2功能定位

投融资平台组建的目的主要就是进行城市基础设施投资建设。当前，A公司资产结构不合理，市政道路、航道等基础设施类公益性资产占资产总额的比率高达88.32%，盈利能力弱;同时，缺乏自身造血功能，经营性收入严重不足，2018年营业收入为466万元，利润仅为47.92万元，无法满足金融机构融资全覆盖的要求;此外，无主体信用评级，自主融资功能基本丧失。因此，A公司转型改革最终目的是彻底解决以上问题，提高公司整体融资能力，提高公司市场竞争力，积极探索适应新环境新趋势、体现新发展阶段特点、能够发挥新优势的投融资机制，打造多元化的投融资平台集团公司。

具体来说，A公司通过转型改革，旨在成为集融资主体、重大项目建设主体和实业运营主体为一体集团公司，达到公司债券要求，增强融资功能;优质、高效完成市政基础设施建设;充实经营性资产，扩大经营性现金净流量，增强企业自身造血功能，形成经营性收入反哺公用事业的机制;聚集城市交通基础设施建设、环保清洁、自然资源开采、港口物流、房产置业、文旅休闲等五大板块，为改善城市环境，提升城市功能做出贡献。这就要求A公司建立起现代化的企业经营管理制度，探索多元化的融资渠道，形成投融资主体多元化、投融资行为市场化、项目开发运营于一体的综合型集团公司。

3 投融资平台转型改革方案

目前，A公司投资业务以传统业务为主，以公益性业务为主，单一的投资项目能够积累更加专业的运作管理经验，但是缺乏有持续性现金流的业务，影响整个公司的正常运营。结合A公司转型发展需求，给出投融资平台转型发展方案。

3.1转型方式

A公司转型改革可以通过资产整合、重组债权债务、股权并购三种方式完成。下面对三种方案进行具体阐述：

一是资产整合。A公司通过土地公开招拍挂程序，将专库储备土地从一级市场转入二级市场流通，成为集团公司可持有增值或转让开发的土地;完善填海项目用海竣工验收手续，将持有的海域使用权证转为土地使用权证;将公路沿线广告招商、旅岛服务、加油站等经营权授予集团公司。

二是重组债权债务。A公司账面财政借款全部为基础设施建设借款，加快重组债务，增加国有资本;管委会偿付A公司债权，1812亩土地转让余款8800万元。

三是并购股权。A公司结合工业区路网建设情况，并购B供水公司。

3.2管理体制

A公司转型改革需要按照现代企业制度的要求，坚持以市场化为主导的自我运营，服从和遵守市场规律。通过转型改革，A公司依《公司法》设立，实行党委、董事会领导下的总经理负责制，成为国有独资公司——A（集团）有限公司。A（集团）有限公司是集团总部，是决策中心，负责战略决策、产业管控、资源整合、对外股权投资、人才储备与服务支持等。转型后，公司董事会、监事会和经营管理层根据《公司章程》授予的职能履行职责;把党的领导融入公司治理各环节，重大事项经集团党组织研究提出意见建议后，由董事会讨论决定，并按国资监管等规定报市国资委或市人民政府或批准后组织实施;按照企业化管理的模式管理，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。通过在现代公司中引入内部管理结构，完善A（集团）有限公司内部管理框架，有利于实现现代企业治理，以确保A（集团）有限公司管理的高质与高效。

3.3业务调整

目前，A公司投资业务包括土地储备开发、城市基础设施建设、保障性住房、公共事业、以及房地产开发等等，都是政策性导向的项目，且以公益性业务为主，有持续性现金流的业务非常少，承担的债务风险反而较大。为此，A公司转型发展应该扩大自营性项目的建设，打造多元化的投融资平台集团公司。转型后，A（集团）有限公司经营范围包括基础设施项目建设、投（融）资及经营管理，土地综合开发建设，工业区开发建设的资本运营，对所拥有的国有资产进行经营管理和维护;资产经营租赁、物业管理、房地产開发、咨询服务、实业投资、旅游休闲等。经营业务由七大板块构成：城市交通基础设施建设、环保清洁、自然资源开采及运营、港口物流仓储、房产置业、文旅营运、工程监理/咨询。上述七大板块业务相互勾连，形成建设→运营→融资→建设的良性循环。通过这一业务模式，不仅可以获得更多的收益，实现A（集团）有限公司自身的独立经营发展，而且能够通过自营性项目的收益来补贴政策性基础设施项目的成本，实现互补式同步发展。

同时，投融资平台是在地方政府的政策支持下成立的，依托政府政策扶持才得以生存与发展，这也导致其带有地域性限制，因此，A公司还需要拓宽业务区域，满足不同区域的建设需求。具体来说，A公司要以坚持市场化机制为准则，对有限的资源进行充分的利用，加大对新兴产业和重点基础设施建设项目的扶持，主动为周边地区提供相应的运营服务和相关资源，并积极展开跨区域之间的投资，以增强公司的抗风险能力，促进投融资平台的转型与发展。

4 投融资平台转型改革保障措施

A公司转型改革的实现是一个系统化工程，不可能一蹴而就，还需要企业构建现代化企业管理制度，积极推进市场化转型发展，加强风险预警、管理与监控，从而推动投融资平台转型改革顺利实施。

4.1构建现代化企业管理制度

A公司转型改革需要按照法律法规颁布的要求，遵循《公司法》，实行党委、董事会领导下的总经理负责制，打破与政府的依附关系，理顺企业内部的股东关系，并建立健全董事会、监事会和股东大会等制度，依法规范和完善责任追究制度，完善企业内部决策程序。同时，按照市场化原则，强化董事会的民主决策权，切实改革自身的内部治理结构，完善人事管理制度，聘请和管理团队以及加强员工队伍建设，使各部门之间做到相辅相成、相互协调配合、相互平衡制约，打造出肩负着基础设施建设和战略性新兴产业培育使命的国有企业。由于现代经济水平的持续发展，平台公司要逐步推进集团去行政化，利用市场化机制，建立完善考核机制与市场化的薪酬体系，并建立奖惩明确的激励机制，对政府违法违规的投融资决策的直接责任人终身追责，为投融资平台的转型发展提供科学合理的制度体系，不断扩大自己的发展。此外，A公司需要建立融资平台信息披露制度，规范有效的内部控制机制，提高集团财务信息透明度，真正实现企业的现代化运作。投融资渠道创新是经发公司转型发展的必须途径。平台公司必须建立多样化的融资渠道，使得债务由隐性转变为显性，让政府和金融机构对集团的债务和经营现状有较为全面的掌握，增强社会资本参与项目建设的信心，从而做出更明智的投资和融资决策。

4.2积极推进市场化转型发展

A公司自身优质项目不多、造血功能不足，随着偿债高峰的到来，暴露出偿债能力不强、创新发展不足等问题。加上当前投融资平台的政府性融资职能逐渐剥离，传统融资模式难以延续发展。投融资平台需要以促进平台公司的市场化、产业化为指导思想，以加强资源整合与核心能力建设为首要任务，抓住资产证券化与PPP模式应用的契机，打通产业链上下游一体化路径。对于A公司来说，推行市场化运作是转型发展的关键。A公司要依靠现有资本、资产主营业务，通过市场化的方式来进行项目的选择，加快推进公益性资产向经营性资产的转换，打造投资、建设、运营一体化链条，推进实体企业化市场转型。在项目运行过程中，A公司需要综合区位优势、资源优势、产业基础优势等，积极转变集团建设管理理念，充分探索项目自身资金平衡方式，搭建长期稳定的项目融资模式，提高对资金运营管理的能力。并且，A公司需要加快经营性资产增量注入，壮大融资平台的资产规模，提高其资信等级，提前准备集团信用评级有关工作，积极开展集团市场化融资的新模式。

4.3加强风险预警、管理与监控

投融资平台不仅连接着政府端，而且还与金融市场紧密联系。近年来，金融机构将这类“准政府”机构认定为优质客户，导致投融资平台债务规模盲目增加。一旦平台公司经营不善，债务风险将传导至金融系统，会引发区域性风险积聚效应，不仅增加了区域性金融风险，而且还对本地区投融资平台的经营产生不利影响。投融资平台转型改革既要通过自身的不断努力来实现，又需要政府给予相应的政策支持，还需要加强自身风险抵抗能力。为有效推进投融资平台转型发展，确保改革措施具有可操作性，政府颁布了《关于融资平台公司转型发展的意见》，构建适应公益类国有企业发展的政策环境，支持转型后的融资平台公司做强做大。这一趋势下，A公司要寻求市政府、市财政局、银行以及各相关部门的政策支持。同时，培养较强的风险控制意识，对投融资决策实行责任制，从而提高自身所控制资金的合理高效使用效率。具体来说，A公司要需要借助政策优势，掌握市场动态，对集团经营发展中面临的风险，包括政策风险、市场风险、资金流动性风险等进行有效的识别，通过全面、持续地风险识别、评估、监控，提高风险管理水平。当然，A公司还需要对现有债务加强管理，按照所建设项目规模、项目资金需求、项目偿还方式等特点进行分类管理，建立起项目债务风险预警、监控、评估体系，提高自身经营效率和抗风险能力，从而实现顺利转型。

5 结束语

面对国家的监管持续升级，投融资平台的融资和生存压力明显加大，转型发展势在必行。投融资平台的转型既有国家宏观政策变化上的必要性，也有平台公司内部发展的必然性。结合A公司转型改革的需求，笔者认为应该坚定不移的以习近平新时代社会主义思想为指引，遵循个性化、市场化和共赢原则，采用资产整合、重组债权债务、股权并购的转型方式，按照现代企业制度的要求，引入内部管理结构，实现现代化治理。在此基础上，以项目为主线，坚持投资项目多元化和投资区域拓展化。当然，投融资平台转型改革是一个循序渐进的过程，还需要构建现代化企业管理制度，积极推进市场化转型发展，加强风险预警、管理与监控，从而真正实现平台的转型发展，形成新形势背景下的创新格局。

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