治理效能视域下的国有企业制度协同化建设思考

张冠卿

[摘 要]在全面深化改革的进程中，国有企业亟需通过加强制度协同化建设来奠定治理体系和治理能力现代化的基础，进而转化为企业的治理效能，保障企业高质量发展。面对当前国有企业制度体系普遍存在的非协同性问题，文章以国有企业为例，从顶层制度设计、制度评估机制和制度冲突解决机制三个层面提出了完善思路。

[关键词]治理效能;协同治理;制度协同化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.089

1 问题的提出

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。同时提出了将制度优势转化为治理效能的任务目标。国有企业治理作为国家治理、公共治理和社会治理下的子系统，积极转化制度优势，提升企业治理效能是全面深化国企改革的应有之义。

1.1 积极转化制度优势，是提升国有企业治理效能的应有之义

治理，是一种系统地行为过程;企业治理的基础不是控制，而是持续协同地互动。效能，源于物理概念，是对物体运动能量释放及做功效果的评价。效能用于管理、政治等学科领域，一般指由社会活动所引发的状况和评价，即以特定目标为指导，社会行为在特定条件下的实现程度。基于以上含义，笔者认为，全面深化国企改革下的国有企业治理效能，是企业为实现既定目标而实施的行为过程，是企业内在持续协同的互动能力程度及其行为产生的外显效果的动态联结和综合体现，是内部效率与外部评价的有机契合。这种最优体现与最佳契合的关键在于通过转化企业制度优势来实现，而制度优势的最大程度转化的前提取决于制度体系建设高效协同的有机程度。

1.2 国有企业制度管理体系建設在非协同性方面的问题

围绕服务于高质量发展的总体目标，国有企业制度管理能力有了较大提升，主要表现在依法治企、规范管理的顶层推动力明显增强，全面监管和风险防范领域不断拓展并层层深入，包括依法决策、按程序执行等法治理念正在逐渐融入企业文化。但站在新的历史起点上，面对中国的经济、社会和法治环境的巨大变化，各种社会公共现象和问题不断涌现，大型国企生存发展的国际国内形势日趋严峻，企业制度管理体系建设工作也面临着新的挑战。笔者认为，这种挑战主要体现在制度体现的协同程度不高，主要存在以下五方面的问题：①分层对接与顶层设计不协同。个别管理领域存在同一治理体系下，对需统一规范管理的事项而分级订立制度，由于各同级企业对上级单位同一管理要求的认识理解程度不一致，制度设计的标准范围存在差异，制度执行各行其是，直接导致“落实不力”和“落实偏移”等问题的出现。②制度设计形式与实质不协同。存在为迎合上级要求，对于应当细化落实的管理内容，生搬硬套地建立本级的框架制度，未与企业具体的文化氛围、发展规模和环境背景相结合，为建立内部控制体系而建立，并未真正重视内部控制形成机制，导致制度管控软化，达不到预期目标。不仅浪费了企业资源，还增加了企业运行的制度成本。③各主管部门职能交叉管理不协同。交叉领域存在内控缺位或政策冲突的情形，导致管理效应抵消。不同的业务部门对同一事项存在碎片化管理，沟通协调机制不健全，企业难以统筹掌握好政策制定的时机、力度和节奏，管理执行存在越位、缺位和错位的风险，制约了企业整理效能的提升。④部分领域制度设计规范与效率关系处理不平衡。在当前十分敏感的舆论背景和生存发展严峻形势下，既要保证强化规范管理、深度防范法律风险的同时又要实现工作效率最大化、提升市场应变能力是国有企业内部控制面临的艰巨挑战，下属单位受制度设计能力局限，不同程度地存在“一管就死”和“一放就乱”的困局。⑤基层单位合规文化培育不足。对于经济欠发达地区的单位，不同层面人员决策、执行的合规意识不强，依法治理还未真正进入管理层的视野，基层单位依法治企的经营环境仍未形成。

2 制度协同化建设对国有企业治理效能的正向效应

2.1 制度协同化的理念、内涵与外延

2.1.1 协同治理思想的系统协同启示

协同治理是应对复杂性、系统性的治理危机而产生的一种治理理念，是对传统科层制的纵向线性治理模式的扬弃。它是伴随着国家治理现代化进程而兴起的一种被实践证明为行之有效的治理方式，已经成为“各国完善公共服务提供的趋势”。面对新形势新问题，国家治理理念和方式还存在不适应的情况，还存在分权化、部门化、碎片化的治理倾向，国家治理的效能被严重削弱。习近平总书记特别指出，中国的改革过程是协同推进的过程，并不存在哪些方面改了、哪些方面没有改的问题，只存在哪些方面改革还不到位、哪些方面改革还不协调的问题。

2.1.2 制度协同化的内涵

制度协同化的内涵，包含以下三个方面的特征：第一，制度协同化，不仅包括制度的制定，也包括制度的实施，是制度的建立与适用的全过程。第二，制度协同化的核心是理顺制度之间的关系，既要保证单个制度的有效运行，又不能因一项制度的实施而影响另一项或几项制度的有效实施，其中体现了各制度在制定和实施过程中的取舍，以及更为广阔的宏观思维。第三，制度协同化的评价标准，不仅体现在静态结果中，也表现在动态的过程中，是动态与静态的有机结合。

2.1.3 制度协同化的外延

制度协同化是制度制定与实施的理想状态或应然状态，但这种理想状态会受到来自不同利益诉求、制度制定的先后顺序、制度制定实施背景等因素的影响，导致制度协同的实然状态往往很难实现。笔者认为制度制定后不可能实现天然协同，但可以通过各项程序机制追求到制度协同化的良好状态。这种制度协同“化”体现了对制度建设的务实态度、程序意识与可操作目标。

具体而言，制度协同化的外延包括以下四个方面：第一，长久“立”。制度的制定不是为了解决个别的一个或几个临时性问题，而是为了就某较大领域的事项制定可供长期执行的制度体系并逐步形成长效机制。第二，广泛“改”。制度的制定、修订程序需要体现广泛的民主性，尽量争取到尽可能多的部门及其他群体的意见和建议，从而为接下来的制度实施建立良好的信任基础。第三，严格“审”。建立制度制定前与实施后的评估体系，新制度的制定要与现行制度进行比对，特别是与更高效力层级的制度进行比对，以满足合法性审查;制度实施后还要定期进行评估和清理工作。第四，有效“合”。在制度发生不可避免的非协同状态时，应当有相应的定分止争机制，包括常规的效力解释、裁定机制和灵活的集中决断机制。

2.2 制度协同化对国有企业治理效能的正向效应

对于国有企业而言，革除分权化、部门化、碎片化的企业治理弊病同样是新时代的客观要求。国企改革要全面深化，实现高质量发展，需要各职能管理协调配合、协同增效，而加强制度协同化建设，能够有效解决“三化弊病”，在提高制度执行效率，高效转化制度优势为企业治理效能方面給予有力推动，形成正向效应。

其一，制度协同化能够克服各机构分权治理的不足，有效降低国有企业治理的摩擦成本和协调成本。通过强化制度协同建设，避免上级下级之间、同级不同部门之间“各人自扫门前雪”，出现抢功避责和治理声势浩大而收效甚微的局面。

其二，制度协同化能够改善企业治理部门化的现状，解决管理效率低下的问题。国有企业管理普遍采用部门负责制，优点是权责明晰、责任到位，缺点是对于具有融合性、全局性的问题，单一部门难以推动解决，多部门齐抓共管又容易权责模糊，多头治理和推诿扯皮，“种树的只管种树、治水的只管治水”，工作衔接有效性不足。加强部门间制度协同化建设，用制度厘清职责，固化管理程序，是实现多部门共商共治的有效途径。

3 国有企业治理效能的制度协同化建设

国有企业制度体系进一步优化完善，实现企业“良治”的当务之急就是加强制度协同化，需要在顶层制度设计、制度评估机制和制度冲突解决机制三个层面实现突破。

3.1 顶层制度设计

制度协同化的实现前提是制度制定与实施时思想的统一，而思想的统一在依法治国、依法治企的要求下也应当通过制度统一，因此国有企业顶层制度设计就显得尤为重要，其扮演着统一思想、确立原则的重任。在顶层制度之下的各层级制度必须以顶层制度中确立的思想与原则为纲领和依据，形成统一的制度凝聚力。正如任何一个国家都有宪法，具有最高法律效力，其下的基本法律、法律、法规、规章都不得与宪法相冲突。

3.2 制度评估机制

制度评估机制分为事前评估、事中评估和事后评估。

事前评估，是指在启动制定制度程序前，对该制度的必要性、可行性和合法性、科学性、可操作性，以及制度实施的预期效果等进行综合分析和评价，使制定部门可以据此做出更为科学合理的制定决策，力求从源头上排除影响制度质量的不利因素。事前评估的关键是民主性，要尽可能收集有关业务职能部门方面的意见建议。

事中评估，是指制度实施过程中随时向有关部门和单位收集对制度适用利弊的反馈意见，特别是对制度适用中的缺陷和遗漏，通过多次论证用补充制度予以及时修正。事中评估的关键是及时性，发现问题应当及时反馈，并通过及时有效的方式予以弥补，将制度缺陷的危害降到最低。

事后评估，是指制度废止后，对制度的实施效果进行全方位的评估，包括制度的优点和缺点、制定与实施、主体与客体、内容与程序等方方面面，以此总结经验教训，为后续制度的制定和实施奠定基础。因此事后评估的关键是全面性，应当从与制度有关的各个方面进行评估，全面性也体现在评估主体的多样化，让尽可能多的主体参与评估。

3.3 制度冲突解决机制

重视制度评估是为了解决“拍脑袋”做决定的弊端，充分发挥法律制度稳定性、可预见性的优势，防止政策朝令夕改所带来的重复建设与资源浪费。然而，制度本身所具有的滞后性，也不可避免的会带来制度之间的冲突，因此在制度评估之外，还应当建立灵活的集中决断机制。

国有企业治理效能是企业治理系统和治理能力现代化的重要体现，依法治国、依法治企背景下，治理效能的实现途径应当彰显制度建设的优越性，目前国有企业制度建设中阻碍治理效能的显著特点是制度之间的冲突导致政令不当、政令不畅。国有企业高质量发展，应当在秩序理念的指引下，在制度协同化中寻求突破，注重顶层制度设计，建立制度评估机制和制度冲突解决机制。

参考文献：

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