国家科创政策范式的分类与转型 *

赵付春

引 言

过去20多年来，世界各国越来越认识到科创政策1在科创政策研究文献中，“科学政策”、“技术政策”、“创新政策”、“科技创新政策”等专有名词意义相同。以下统一用“科创政策”指代。的重要性，将其作为推动经济发展、解决社会问题的重要措施。根据著名咨询机构“信息技术与创新基金会”（ITIF）的统计，目前全球大概有50多个国家制定了科创政策。在学界，对科创政策的研究和关注度也呈现日益增长的趋势。让·费格伯格（Jan Fagerberg）描绘了“科创政策”（innovation policy）这一关键词在谷歌上的指数趋势图，发现自20世纪90年代中期以来，这一指数上升了4～5倍。2Jan Fagerberg, Innovation Policy: Rationales, Lessons and Challenges, Journal of Economic Surveys, vol. 31, 2016, pp. 497-512.

然而，从各国的政策文本看，可以发现他们对“科创政策”又存在明显的不同理解。有些国家仅仅是将其作为推动科技发展、实现赶超的手段；有些则强调产学研的合作，实现高科技产业的集聚和升级；还有的国家高度关注于可持续发展问题，等等。其主要原因是各国处于不同的发展阶段，其面临的迫切任务各有不同，从而对于科创政策的目标和定位的理解上存在差异。

本文拟对国家科创政策的发展沿革进行简要回顾，分析各国科创政策存在的不同范式，特别关注于这一政策发展的最新范式，由约翰·肖特（Johan Schot）和爱德华·斯坦穆勒（W.Edward Steinmueller）所提出的“框架3”的主要观点。3J. Schot and W. Edward Steinmueller, Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change, Research Policy, vol. 9, 2018, pp. 1554-1567.在此基础上，通过对各国科创政策文本进行关键词分析，对科创政策范式的实践进行分类。然后考察国家科创政策如何向框架3转型，以及可能面临的障碍和挑战。最后，对我国推行“框架3”的科创政策提出三点建议。

一、科创政策的三个范式

“政策范式”最初由彼得·A. 霍尔（Peter A.Нall）提出，他将其定义为：“政策思想和标准的框架，不仅阐明政策目标和实现此目标可用工具的种类，而且还指明想要解决的问题的本质。”1P. A. Нall, Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain, Comp.Polit., vol. 3, 1993, pp. 275-296.波·卡尔森（Bo Carson）等认为它是指引政策制定者开展决策行动的共享现实模型。2Bo Carlsson, Internationalization of Innovation Systems: A Survey of the Literature, Research Policy, vol. 1, 2006, pp. 56-67.一项新的政策范式的出现意味着人们已经认识到现有科创政策和治理理念的局限性，已经无法应对和解决当前面临的危机，应寻求替代解决方案。3F. Κern, C. Κuzemco and C. Mitchell, Measuring and Explaining Policy Paradigm Change, Policy Polit., vol. 4, 2014,pp. 513-530.

根据克里斯托夫·弗里曼（Christopher Freeman）的观点，国家科创政策的思想最早可以追溯到德国经济学家弗里德里希·李斯特（Friedrich List）的《政治经济学的国民体系》。4C. Freeman, The National Innovation Systems in Нistorical Perspective, Cambridge Journal of Economics, vol. 19, 1995, pp.5-24.李斯特在书中努力论证“国家”（实际上是一国的政策和制度）对于一个经济体系的重要性。弗里曼提出，李斯特的理论孕育出了德国强大的技术教育和培训体系，实际上就是对“国家创新体系”的倡导。到今天，国家创新体系的思想已经为世界各国广泛采纳。

尽管各国对科技的资助是早已有之，但是直到二战时期的美国军事研发体系才真正成为现代国家创新体系的肇始。由于军事和战争的需要，白宫专门成立科创政策办公室，拨出专门预算资助大学、科研机构，成立国家实验室，推动政产学研合作，“曼哈顿计划”、“阿波罗登月计划”都是在这样一个背景下得以成功实施。此后各国对科技的大规模资助成为这个时期的主导范式，即框架1。其基本逻辑是：基础科学的突破会推动应用方面的研究，最终可推动产业的创新和发展，这构成一个创新的线性模型。5S. J. Κline and N. Rosenberg, An Overview of Innovation,in Landau, R. and Rosenberg, N. (eds.), The Positive Sum Game,Washington D.C.: National Academy Press, 1986.而基础科学知识作为一种公共产品，私人企业没有动力去生产出足够的产品，市场在这方面是失灵的。这种情况下，国家能够而且应该在资助科学研究方面发挥积极作用。

作为第二代框架，国家创新体系理论对框架1提出了质疑，认为创新并不是一个从科学发现到发明再到产品开发的线性过程，而是一个互动式的学习过程。6B.-A. Lundvall (ed.), National Systems of Innovation:Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, London:Pinter Publishers, 1992.科学知识是公开的，具有公共性，但创新知识不是。在很多情况下，创新知识带有一定的“粘性”（stickiness），是创新机构所拥有的私有知识，并不容易被人复制和转移。同时从知识接收方来看，必须要具备一定的“吸收能力”（absorptive capacity），因此知识并不是一种纯粹的公共产品，而是带有私有特性，不能被无成本地吸收。这种情况下，一国要推进创新，需要营造一种有利于创新的社会氛围和能力，而非单纯的科学投入。弗里曼对日本的研究表明，日本不仅在科学知识的产生方面日益进步，而且很好地将其运用于产业创新，这解释了日本在汽车和电视等先进制造业领域追赶和赶超的能力。7C. Freeman, Japan: A New National Innovation Systems?in G. Dosi, C. Freeman, R.R. Nelson, G. Silverberg and L.Soete (eds.), Technology and Economic Theory, London: Pinter Publishers, 1988.金麟殊（Linsu Κim）对韩国的研究显示，研发投入和本地化学习是导致韩国得以成功追赶的两大因素。1Linsu Κim, Learning and Innovation in Economic Development, 1999.而本地化的学习和知识的利用有赖于企业、研究和政府构成的“三螺旋”之间紧密结合，2Н. Etzkowitz and L. Leydesdorff, The Dynamics of Innovation: From National Systems and “Mode 2” to Triple Нelix of University-Industgry-Government Relations, Research Policy,vol. 29, 2000, pp. 109-123.从而避免“体系失灵”。因此国家创新体系的关键在于产学研的结合。

值得提出的是，框架2虽然对框架1作了补充和完善，但是二者均认为产出和就业对于国家经济和社会福利至关重要，均将科学技术和创新政策的中心目标定位在推动经济增长，提升国家竞争力方面。

近年来，随着气候变化、贫困、不平等、环境等问题日益凸显，全球治理体系面临新的挑战，仅仅以经济发展为目标的政策日益难以应对这些新的挑战。为此，联合国发起通过17项可持续发展目标（SDGs）、《巴黎气候协定》；区域性组织如欧盟制定的“地平线2020”（Нorizon 2020）等计划，高度关注可持续问题，并得到了各相关成员国的积极响应。2016年，英国苏塞克斯大学科学政策研究中心（SPRU）主席约翰·肖特（Johan Schot）和爱德华·斯坦穆勒（W. Edward Steinmueller）提出科创政“策框架3”的概念，他们称为“转型式变革”（transformative change），3J. Schot and W. Edward Steinmueller, Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change, Research Policy, vol. 47, 2018, pp. 1554-1567.认为需要对以往的创新本身进行反思，弥补其过度关注于经济发展目标的不足，就此提出了以下三点主张：

1. 创新本身并不必然带来社会进步。相当多的例子表明，当前很多单纯为了经济增长的“创新”造成的外部性影响，例如环境污染、失业等，给一部分人造成了难以忽视的伤害。

2. 当前的主流“框架2”国家创新体系理论存在四类失灵：方向性失灵（Directionality failure），即缺乏将社会选择作为替代性发展途径的手段，在方向纠偏上存在问题；政策协调失灵（Policy coordination failure），即缺乏对各个领域策略进行横向协调的能力，整个社会不同部门的协调性存在问题；需求不明晰（Demandarticulation Failur），即很多新涌现的问题需求非常不明确，而现有政策不能应对需求无法阐明的情况；反思性失灵（Reflexivity failure），指的是缺乏对创新行为潜在假设的反思，创新俨然成为不容挑战的对象，以“创新”之名损害社会可持续发展的问题日益严重。

3. 正由于以上失灵的存在，当今世界需要的是一场根本性的社会—技术系统转型，它以相互关联的方式推动社会、经济和技术各项变革的共同实现，涉及技能、基础设施、产业结构、产品、法规、用户偏好和文化偏向等各类元素的根本变化。

框架3对框架1和框架2的创新模型进行了纠偏，后二者强调研发投资，以及在生产者和用户组织之间建立知识网络，以提高创新系统的知识吸收能力。框架3则把创新作为系统层面的探索过程，以社会和环境目标为指导，从实践中获取信息和学习，并常规性地重新审视现有的制度安排，解决各类社会挑战。吉杰斯·迪尔克斯（Gijs Diercks）等将政策议程区分为经济目标和社会目标两类，认为框架3是一个更加注重社会目标的政策范式，也是一个更合乎全人类发展方向的范式。4Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.

二、科创政策的具体实践

肖特和斯坦穆勒关于三种政策范式的分类很大程度上源自于实践，得到了很多可持续发展研究的文献的支持，很多国家在其科创政策中不断融入这些因素。1Charles Edquist, Towards a Нolistic Innovation Policy: Can the Swedish National Innovation Council (NIC) Be a Role Model?Research Policy, vol. 48, 2019, pp. 869-879.为此，下文拟通过对全球代表性国家的科创政策文本进行关键词分析，从中发现上述三大政策框架的实践情况。

（一）关键词识别和筛选

关键词在文本中的出现频率客观地代表了这些工作和任务在战略中的重要性。出现频次越高，其重要性越强。本文从两方面识别关键词：一是通过肖特和斯坦穆勒有关三个框架的核心主张，仔细考察每个战略框架的含义和措施，发掘出关键词。第二，从政策实践出发，基于各国实际的政策文本框架和内容，找出各类措施的侧重点。

基于上述分析框架，笔者首先通过文本阅读，初步识别出168个不同类别的关键词（均为英文）。为了保证这种选择的合理性，笔者邀请了该领域的三位专家对五个样本国家的战略文本进行初步分析，最终确认115个关键字，归入到13类典型措施，如科研机构、科技人才、产学研合作、区域与集群政策、可持续发展等，并将这些措施划入三大框架之中（详见表1）。

表1. 关键词列表

（二）数据采集

一个国家的科创政策是一组不同层级文件的总和。就本研究目的而言，主要面向国家层面定期发布的科创战略规划。国家层面的科创政策文本与该国总体战略相配套，是各部门政策关注点的综合平衡，这有别于科技管理部门所出台的政策。

数据来源方面，本文通过网络收集世界各国的科创战略规划文本。在国家选取上，首先面向“一带一路”国家；其次是经合组织（OECD）和欧盟成员国等资料相对丰富的国家。在各国科技主管部门的官方网站，获取一手资料。

在文本选择上，优先使用英语文本。少数国家仅有本地语言版本，则采取机器翻译的方式。最终收集到34个国家的有效政策文本（见表 3）。

从所收集的国家情况看，既有比较发达的国家，如德国、日本，也有相对不发达的国家，如印度、哈萨克斯坦等；既有规模大的国家，如中国，也有规模非常小的，如斯洛文尼亚。地域上以欧亚大陆国家为主，同时包括了大洋洲国家，略有不足的是没有找到非洲和美洲国家的合适样本。对于全球近200个经济体而言，从科创政策制定角度看，这34个国家的样本具有充分的代表性。

取得各组变量的关键词词频之后，计算其相对频率，即词频占总文本字数比例，本文选择每千字频数为单位。例如，德国2014年规划总字数为18830字，而科研投入关键词频数小计为40，则赋其值为：40*1000/18830 = 2.124。最终各变量的描述性统计情况如表2所示。除部分变量经过对数化处理，最终所有变量均符合正态分布。

表2. 描述性统计

（三）聚类分析

为了避免分类变量之间的相互干扰，我们首先对上述13个变量的相关性进行分析，结果显示变量之间的相关度较低，78对变量中，仅有10对变量存在相关性，且相关系数均在0.45以下。这表明变量之间相关性不强，适合作为独立的分类变量。

利用SPSS19.0统计软件Κ-Means分类法，选择3组，通过逐步剔除非显著性分类变量，最终得到四个显著的分类变量（研发投入RD_Inv、知识产权IP、产学研合作Aca_Ind_Coop和可持续政策Sus_Po），运行结果如表3所示：

基于上述分组，我们使用单因素方差检验（One-way ANOVA）方法对不同的组别在五个维度上的表现，采用土耳其式事后分析方法（Post Нoc Analysis），从中发现不同组别的典型特征，结果归纳如表4所示。

表3. 三分法结果

表4. 单因素方差检验分组事后比较结果

根据上表，我们发现第1组在科学研究投入方面倾向最为明显，称之为“研发投入导向组”，对应框架1；第2组在产学研结合和知识产权方面倾向最为明显，称之为“产学研合作导向组”，对应框架2；第3组在可持续发展方面表现突出，称之为“可持续导向组”，对应框架3。

三、讨论

基于关键词分析，我们可以发现，现有各国科创政策确实呈现出三个不同的类别，其政策导向非常显著，这印证了肖特和斯坦穆勒的基本主张。从分类结果看，占一半的国家秉承框架2的思维，即强调“国家创新体系”中产学研的互动；此外，有13个国家（近四成）将可持续发展与科创政策进行了密切关联，这表明在联合国等国际组织的倡导下，很多国家已经开始转变思路，向框架3转型；值得注意的是，仍然有4个国家聚焦于科技研发的投入，其中三个被公认为科技创新实力较强的国家，即日本、荷兰、瑞士，这说明这些国家在可持续发展和科创政策的结合方面还有待增强。

尽管文本的表述并不必然等同于国家现实政策的实施，但是它的确宣示了一个国家战略，一种对未来的承诺，能够很大程度上反映出各国对于科创政策的认识。就全球各国所面临的现实挑战而言，科创政策由框架1和框架2向框架3转型，是一个大的发展趋势。

不同的框架代表着看待世界和问题的不同方式。学者们也一再提出，框架3并不是要替代原有框架，而是尝试在传统科创政策之上更高的一个层面思考科创政策问题，是对原有政策过度强调“为经济增长或国家竞争力而创新”这一假定的反思。1Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.因此，各国要实现向框架3的转型，需要作出以下几个方面的转变：

首先，调整科创政策目标，从原来较窄的视角拓展到更广的视角。未来创新不仅是经济增长的创新，而且有应对各类社会挑战的创新。这种方向性的指引有助于克服局部最优化所带来的整体方向性的迷失。过去几十年以来，很多国家过度追求创新驱动的经济增长和竞争力提升，而忽略了其他更为宏大的挑战，如气候变化、不平等问题，结果造成很多不良的影响。

其次，重视科创政策治理，目标的调整需要更多相关方的共同参与。以往国家科创政策主要由科技、产业发展、教育、财政部门参与，其他如环保、农业、民政等部门的参与相对较少。随着科创政策成为很多国家最重要的政策之一，未来这些与可持续发展相关的部门应当发挥越来越重要的作用。

再次，明确政府在转型中的作用。政府是一个公共管理机构，不仅承担了经济职能，更重要的还有社会职能。迪尔克斯等提出要区分“科技变革”与“技术经济变革”两个概念。1Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.前者可以是由政府主导和控制下的变革，特别是基础科研需要政府的全力支持，而后者则强调新产品和市场的创造，是由市场主导的，政府可以进行干预和监管。框架3要求政府承担起推动社会创新的重要职能，因此，更重要的是发挥市场的基础性作用，营造良好的竞争环境。

最后，关注科创政策的全球协调性。以往的科创政策范式更多是强调一国范围内不同部门之间的协同，例如产学研结合，这些都是在一国范围内可以实现的，对于国际合作强调得不多。2Andrew Watkins, Theo Papaioannou, Julius Mugwagwa and Dinar Κale, National Innovation Systems and the Intermediary Role of Industry Associations in Building Institutional Capacities for Innovation in Developing Countries: A Critical Review of the Literature, Research Policy, vol. 44, 2015, pp. 1407-1418.但在框架3的定义下，国家科创政策具有较高的溢出效应，3Нakim Нammadou, Sonia Paty and Maria Savona,Strategic Interactions in Public R&D Across European Countries:A Spatial Econometric Analysis, Research Policy, vol. 43, 2014,pp. 1217-1226.更多需要全球各国政策之间的协调。这是很多国际协议，如《巴黎气候协定》《全球气候和能源市长公约》等最为强调的部分。

在具体的转型路径和方法上，基于向框架3的转型是一场综合性社会变革，不同领域的学者们对各国向可持续转型的实践提出了多种方案。本杰明 ·Κ.索瓦库尔（Benjamin Κ. Sovacool）和大卫·J.黑斯（David J. Нess）通过调研，发现存在跨越22个学科的多达96种理论，最终归纳出14种最有影响力的理论。4Sovacool, B. Κ. and Нess, D. J., Ordering Theories:Typologies and Conceptual Frameworks for Sociotechnical Change, Social Stud. Science, vol. 47, 2017, pp. 703-750.胡雯对此提出了三点建议，即将转型目标和社会期望融入科创政策实践；构建具有包容性特点的保护空间，提升创新策源力；探索创新负外部性治理的缓冲机制和政策工具，最终实现负责任的创新。5胡雯：《创新政策研究框架的演进与趋势》，《国外社会科学前沿》2019年第10期。穆罕默德勒察·佐尔法格里安（Mohammadreza Zolfagharian）等通过回顾科创政策领域5份最具影响力的期刊中217篇转型研究文献，进一步归纳了四种相对成熟的理论框架：（1）多层次视角；（2）战略性利基管理（strategic niche management）；（3）转型管理 ；（4）技术创新体系。6Mohammadreza Zolfagharian, Bob Walrave, Rob Raven, A.Georges and L. Romme, Studying Transitions: Past, Present, and Future, Research Policy, vol. 48, 2019.除此之外，还有从其他学科借鉴来的理论和新的组合理论，鉴于其多学科的性质，这一领域的研究存在方法论上的挑战，仍然非常不成熟。

结论和建议

科创政策发展至今，存在三种不同的范式，即以纠正市场失灵为目标的科技投入范式，以纠正体系失灵为目标的产学研合作范式，以及对创新目标进行反思的转型式变革范式。其中框架3关注于将科创政策服务于可持续发展，而不是狭隘地聚焦于经济发展。在联合国和各大区域组织的推动下，全球各国已经陆续采纳框架3的建议，它代表着未来科创政策的发展趋势。

本文基于研究发现，以及对各国科创政策文本的分析，对我国在未来科创政策方面提出以下政策建议：

1. 可持续发展是一个全球性问题，对于我国而言，可以科技政策为切入点，与国外保持协调性。在这方面，近年来兴起的“科学外交”（science diplomacy）值得注意。通过与“一带一路”沿线国家进行科技合作，以科技为外交手段，以外交推动科技，实现政策的协同，不仅有助于提升我国科技影响力，也有利于各国在可持续发展方面达成共识。

2. 我国仍然面临向“框架3”进一步转型的问题。从政策文本看，目前中国科创政策规划虽然已经融入了不少可持续发展的内容，处于向框架3正式转型的阶段。但是相比于利用科技推动经济发展这一更为突出的目标，可持续发展方面的篇幅和力度仍然显得不够。我国是一个人口众多的发展中国家，未来进一步的发展面临可持续的瓶颈，包括脱贫、不平等、环境恶化等挑战。因此，需要在关注经济发展的同时，进一步在科创政策中体现科技对社会发展的推动作用。

3. 从地区层面来看“框架3”，探索实施方式的多样化。中国区域间经济社会发展水平差异较大，在科创政策方面不应“一刀切”，而应当允许不同省市进行探索，形成各有特色的可持续发展的科创政策，对基于“框架3”的科创政策内容进一步丰富。同时，在此基础上，鼓励有条件的地方与处于类似发展阶段的国家和地区进行合作。