城乡基本公共服务均等化的省域布局及财政对策*

◆朱云飞 ◆赵 宁

内容提要：文章构建了一个评价省域间城乡基本公共服务布局状况的指标体系，据此发现我国多数省份处于乡村公共服务水平较低、城乡公共服务差距较大的状态。省域财政发展状况直接影响乡村基本公共服务水平，但对城乡公共服务差距未起到决定性作用，说明城乡公共服务差距存在多方面原因。从公共服务供应阶段的角度看，原因包括保障阶段的财力差距过大、投入阶段的政府意愿不强、供给阶段的提供模式不顺、消费阶段的绩效评价不足等。推进城乡基本公共服务均等化，不仅需要财政资金的投入，更应建立“财力均衡—投入均衡—产出均衡—供求均衡”的综合保障体系。

党的十九大报告提出，从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐。”实现基本公共服务均等化的最大难点是城乡基本公共服务均等化。本文在借鉴现有成果的基础上，构建了一个衡量省域间城乡基本公共服务布局情况的指标体系，对各省、自治区和直辖市（以下简称“省区”）的乡村公共服务水平和城乡公共服务差距进行一个评价，同时分析问题成因并提出相应对策。

一、文献综述

近年来，关于城乡基本公共服务的“均等化”内涵，学术界存在“结果均等”“结果大致均衡”“机会均等”“能力均等”等不同观点。早期文献中，大部分学者认为城乡基本公共服务均等化意味着无差别的“水平一致”。随着对国情认识的深化，越来越多的学者认为，城乡基本公共服务均等化的核心是全体公民享有机会均等、结果大体相等。贾康（2007）进一步提出城乡基本公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程。刘尚希（2011）认为城乡公共服务均等化应以城乡实际需求为导向，将城乡公共服务消费差距控制在社会公平和正义范围之内。李华（2005）认为，城乡公共服务均等化应考虑城乡居民需求差异，实现满足城乡居民需求的效用最大化。

依据以上均等化理论，一些学者对城乡基本公共服务均等化状况进行了定量分析。刘成奎（2011）较早构建了衡量城乡基本公共服务均等化水平的指标体系，并对28省城乡公共服务指标进行了对比分析。此后，葛琳玲（2017）分别对全国城乡教育、医疗和社会保障差距状况进行了测算；姜鑫等（2012）运用因子分析法，对2010年各省城乡义务教育、医疗卫生、社会保障差距进行了比较；孔凡文等（2015）采用TOPSIS法衡量了2013年各地城乡医疗卫生、基础设施、基本教育差距状况；范逢春等（2018）通过2006—2019年各省面板数据，测度了城乡基本公共服务均等化绩效水平。上述学者虽然采用不同方法对城乡公共服务差距进行了度量，但尚有进一步改进之处。一是在衡量指标上，受现实资料所限，反映城乡差距的指标集中在教育、医疗、社会保障等领域，虽然这些领域是目前城乡差距最明显的方面，具有一定代表性，但仍难以全面反映城乡差距。考虑到城乡居民需求层次的提升，我们将城乡生态、文化需求差异纳入指标体系。二是在指标分析上，多数分析着眼于城乡公共服务差距本身，未与城乡发展水平相对应，我们探索将乡村经济发展及公共服务水平嵌入城乡差距分析框架，进一步拓宽研究视角。三是在衡量方法上，引入类似市场化指数研究法，将之前学者采用的横向对比和纵向分析等方法进行结合，既可以反映各省城乡公共服务水平及城乡均衡状况，还能进行年度比较和趋势判断。

二、省域间城乡基本公共服务的布局状况

（一）指标体系

基本公共服务是由政府主导，保障全体公民生存和发展基本需要，与经济社会发展水平相适应的公共服务。2018年，国务院印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，明确了公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等九个方面基本公共服务的国家标准。参照以上标准，结合城乡差距实际情况，并考虑指标代表性、数据可得性等因素，我们将城乡基本公共服务分为义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、文化生态等五方面，每方面包括4项指标，共有20项指标（见表1）。

指标选取主要遵循以下原则：一是全面性原则，既包括投入类指标，亦包括产出类指标，且在数据可得性基础上，尽量选取各主要方面的代表性指标；二是客观性原则，所有指标均为平均或比例等相对指标，剔除了面积、人口等总量因素的影响；三是直观性原则，全部选用正向指标，即数值越大、状况越好。如，相比常用的生师比指标，我们将其正向化为师生比指标；对孕产妇死亡率指标取其倒数，转为正向指标。

表1 城乡基本公共服务均等化指标体系

广播节目综合人口覆盖率 % 中国统计年鉴电视节目综合人口覆盖率 % 中国统计年鉴人均公园绿地面积 平方米 城乡建设统计年鉴绿化覆盖率 % 城乡建设统计年鉴文化生态

（二）衡量方法

参考樊纲等（2011）构造市场化指数的方法，对每项指标进行指数化，计算出各指数得分，然后通过平均赋权得出最终得分，包括城乡公共服务水平总得分和城乡公共服务均衡总得分①城乡公共服务均衡状况以各项指标的城、乡比值来反映，因其本身既非正向指标，也非逆向指标，而是越接近于1（均衡）越好。为此，我们将其与1相差后的绝对值作为逆向指标，从而得出各省区城乡均衡状况得分。。具体方法如下：

当指数值高低与本指标程度高低正相关，即该指标为正向指标时，第i个指标得分=（Vi-Vmin）/（Vmax-Vmin）×5。其中Vi是某个省区第i个指标的原始数据，Vmax是所有31个省区原始数据中数值最大的一个，Vmin是最小的一个。这种方法使所有数值均为0～1之间。为更直观显示发展状况，我们将理论上的百分（满分）与20（指标个数）相除得5，然后将各指标原始得分与5相乘，得到本指标得分。

当指数值高低与本指标程度高低负相关，即该指标为逆向指标时，第i个指标得分=（Vmax-Vi）/（Vmax-Vmin）×5。为使指标跨年度可比，第t年第i个指标得分的计算方法如下：正向指标 =（Vi(t)-Vmin(0)）/（Vmax(0)-Vmin(0)）×5；逆向指标 =（Vmax(0)-Vi(t))）/（Vmax(0)-Vmin(0)）×5。其中脚标t代表所计算的年份，脚标0代表基期年份。由于公式性质，单项指数在非基期年份的最高和最低得分可能大于5或小于0。

由此计算出党的十八大以来（2012—2018年）各省区城乡公共服务水平及城乡均衡状况。该方法既能体现不同地区横向比较情况，也能反映年度间变化状况。同时，按照樊纲（2011）的分析，在指标体系由较多变量构成、所包含信息比较充分的情况下，平均赋权法可以大致代替主成分等客观赋权法，还能弥补主成分分析无法进行纵向比较的不足。

需注意的是，随着年度发展，部分时间跨度过大的指标计算会使指数值大幅偏离0～5的基期年评价区间，无形中加大了这些指数的权重，影响总指数评分（王小鲁等，2019）。对此，一方面，适当缩减时间跨度。樊纲的市场化指数分析在10年以内，本文为6年。另一方面，对个别指标的异常值进行分析。经检验，2018年620个数据中，城乡差距指标均没有超过区间最高值的2倍（即大于10），乡村公共服务指标超过区间最高值2倍的仅有14个，基本都为京津沪直辖市，我们对其进行平滑处理（即调整为10），防止极值对总评分形成异常影响。

（三）基本结论

1.各省区城乡公共服务状况存在多种布局，其中多数省份处于乡村公共服务水平较低、城乡公共服务差距较大的“双劣”状态

若以各省区平均值为高低判断标准，在乡村公共服务水平上，2012年有上海、北京等18省市超过平均值，2018年有北京、上海等15省市超过平均值；在城乡公共服务均衡状况上，2012年有上海、江苏等7省市超过平均值，2018年有上海、江苏等9省市超过平均值。结合两方面指标，可得出各省区城乡公共服务布局状况：一方面，多数省份属于乡村公共服务水平较低、城乡公共服务均衡较差（即城乡差距较大）的“双劣”状况；少数省份属于乡村公共服务水平较高、城乡公共服务均衡较好（即城乡差距较小）的“双优”状况；与2012年相比，2018年的“双优”“双劣”省份数量均有所扩大，说明省域间的分化更加突出。另一方面，少数省份处于乡村公共服务水平较高、城乡公共服务均衡较差的状况，但没有省份处于乡村公共服务水平较低、城乡公共服务均衡较好的状态。这反映受主客观因素影响，各地的城镇公共服务水平总是高于乡村公共服务水平。若乡村公共服务水平较高，城镇公共服务可能与之相当，也可能水平更高，从而形成一定差距。但在乡村公共服务水平较低的情况下，有限的资源往往会使地方政府重点保障城镇公共服务，城乡差距反而较大，更难以实现城乡均衡（见表2）。

表2 2012、2018年各省区城乡基本公共服务布局情况

2.省域财政经济状况与乡村公共服务水平密切相关，体现了财力对公共服务供应的基础保障功能

无论是2012年，还是2018年，乡村公共服务水平与省域财政经济发展状况都高度相关，这两年度乡村公共服务水平最高的8个省均为东部发达省份。通过SPSS软件测算，2012、2018年各省区人均财政收入与乡村公共服务水平的序列相关度分别为0.876、0.806，均为高度相关（见表3）。这说明，东部发达省份财力相对充裕，能够有效提升各项城乡基本公共服务水平，体现了财政资金对基本公共服务供应的基础保障功能。

表3 人均财政收入与农村公共服务水平、城乡公共服务均衡度相关性检验

3.省域财政经济状况与城乡公共服务均衡有一定相关度，但施政导向、地貌环境等主客观因素也有较大影响

2012年和2018年，城乡公共服务均衡与省域财政经济发展状况具有一定的相关度。这两年城乡公共服务均衡较强的省份多为东部沿海省份。但均衡较低的省份，除中西部省区外，也包括广东、海南等人均财力较高的省区。通过SPSS软件测算，2012、2018年人均财政收入与城乡公共服务均衡状况的序列相关度分别为0.534、0.491，仅中度相关（见表3）。这说明，财力相对充裕的省份，拥有缩减省域内城乡公共服务差距的财力，但是否切实作用可能还与政府施政导向和支出重点相关。如，2018年广东人均财政收入、乡村公共服务水平均居全国前列，但城乡公共服务均衡度低于全国平均值，其人均低保支出、生均教育经费、每千人口医疗机构床位及卫生技术人员的均衡状况甚至处于全国倒数。此外，地形地貌等因素也对公共服务供应形成重大影响。如，内蒙古、西藏人均财政收入较高，分列第9、11位，但由于地广人稀、地形复杂，乡村公共服务供给成本较高，客观上拉大了城乡公共服务差距，两地城乡均衡状况仅分居第23、29位。

三、城乡基本公共服务均衡度的影响因素

基本公共服务供应过程一般包括保障、投入、供给、消费四个阶段，四个阶段呈梯次渐进关系。对某城乡区域政府而言，一是是否有一定的财力能支撑城乡公共服务供给；二是有了一定的财力后，是否有意愿将资金投入到所需的城乡公共服务领域；三是有财力、有意愿后，是否采用有效方式、考虑投入成本，实现公共服务供给的最大化；四是政府供给公共服务后，人民群众实际消费状况如何，是否实现公共服务供应的政策目标和效果。

（一）公共服务保障阶段：城乡财政经济发展不平衡，转移支付的体制设计和规模结构有待完善，导致城乡公共服务的财力基础差距较大

当前，我国城乡区域间财政经济发展依然存在明显差距。以城市（市辖区）和乡村（县域）①按照当前我国的行政体制划分，“城”是城市，主要是市辖区；“乡”是农村，本不应包括镇，但受统计资料所限，暂用县域口径代替。比较看，2017年我国1902个县域的人均生产总值、人均财政收入、人均财政支出分别为38,690、2569和7162元，分别相当于当年959个市辖区人均水平的38.3%、22.9%和44.4%。分省区看，省域内县和区数量均在30个以上的共有13个省区，大多数省区的县域人均财政收入、生产总值和财政支出都不足市辖区的1/3、1/2、2/3。可见，城乡间的经济差距直接影响收入差距。考虑了转移支付之后，城乡人均财政支出差距有所减小，但多数省份仍在2倍以上，广东等省份甚至达到4倍，反映了转移支付体制设计和结构问题，如不增加可用财力的专项补助名目较多、占比较高，而能增加地方可用财力的一般性转移支付（特别是均衡性转移支付）占比不高、且存在“碎片化”和专项化特征(樊继达,2019)。

（二）公共服务投入阶段：部分区域在财政支出方向上过度关注重大项目等显性工程，忽视乡村公共服务等隐性项目的投入

长期以来，在二元经济社会结构的背景下，我国实行城乡差异化发展战略，导致在基本公共服务方面呈现出明显的二元供给格局。城市公共服务主要由财政支持，但农村公共服务的供给相当程度上依靠农民集体，这是典型的城乡施政理念区别。近年来，我国大力推进城乡一体化发展，并发布了基本民生保障标准，整体看多数地区落实较好，但一些地区仍然存在过于重视经济发展的显性政绩，相对忽视“见效慢”的民生项目尤其是涉农公共服务现象。这种情况在一些欠发达地区由于政府换届引致的政治性经济周期过程中尤为明显（李猛沈，2010）。

（三）公共服务供给阶段：公共服务的供给模式渐趋滞后，财政支出方式创新性不足，乡村地区的地理条件进一步加大了公共服务供给成本

随着经济发展和社会进步，城乡居民对美好生活的向往与城乡基本公共服务不平衡不充分供给之间的矛盾越来越大，以政府（财政）为主要提供者的公共品供给模式越来越难以适应形势需要。事实上，无论公共服务还是非公共服务领域，某种服务一旦限于政府单一的供给模式，高投入、低产出是其毫无例外的供应结局（刘江，2012）。虽然不少地区尝试创新财政支持方式，但在基本公共服务供给方面仍然进展不大，这与基本公共服务难以盈利、不利于吸引社会资本投入的特征有关，更与一些地区依然囿于传统思维、担当作为不够、管理能力欠缺、业务水平不足等主客观因素有关。此外，一些地区特别是乡村地区地貌复杂、交通不便、人口稀少，难以实现规模效应，单位公共服务的供给成本较高，燃气管道、公共交通等市政设施更是高到难以在乡村实施。此外，经济市场化程度、社会管理水平等，也会影响公共服务供给过程中的交易成本，从而加深了城乡公共服务供给的非均等化程度。

（四）公共服务消费阶段：民生政策的预算绩效体系尚不完善，农民需求表达渠道不畅，影响了乡村公共服务绩效

目前，我国城乡基本公共服务的供给大都是“由上而下”的政府供给模式，这种方式虽然简便易行，但由于广大居民特别是农村居民缺乏表达渠道，也没有有效的政策反馈机制，往往导致供需不匹配、供给过剩与供给不足现象并存。如，目前多地已实现村村有农家文化书屋，但大多数书屋利用率极低，甚至仅在上级视察时开放。此外，一些重资投入的所谓“民生项目”脱离群众实际需求，沦为主管部门的“面子工程”“政绩工程”。2018年，中央出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求对包括基本公共服务供给在内的重大政策和专项支出进行绩效评价，但多数地区改革进展不大，特别是公共服务供给的绩效目标多未征求利益相关人（公共服务涉及群体）意见，评价结果运用也依然停留在反映情况、发现问题、督促整改等基础层面，并未与下年预算、工作考核真正挂钩，影响了基本公共服务消费均等化效果的实现。

四、财政推进城乡基本公共服务均等化的主要对策

推进城乡基本公共服务均等化，需要按照公共服务供应的四个阶段，依次实施“财政能力均等化—公共服务投入均等化—公共服务供给均等化—公共服务消费均等化”（见表4）。

表4 推进城乡基本公共服务均等化的四阶段划分

（一）财力均等化：深化财税体制改革，完善转移支付制度，缩小城乡区域政府间的财力差距

推进城乡财力均等化，需要均衡地区间经济发展水平。但对我国这样一个幅员辽阔、区域差异大的发展中大国而言，短期内尚难以实现，这就需要发挥财政主导作用，加快完善财政体制。首先，优化各级政府间的事权、支出责任与收入划分体制，理清各类城乡公共服务在不同级次政府间的供给责任，实现事权与支出责任相适应。在此基础上，加快完善“公平为主、兼顾效率”的转移支付制度，实现财力与事权相匹配，保障各层级、区域，特别是贫困地区县域政府均能提供相应公共服务的财力需要。一是取消返还性税收收入。目前，税收返还已经成为中央对地方政府的固定数额补助①2015年、2016年国务院相继将消费税、增值税增量返还改为定额返还，加上原有的所得税、成品油税费改革税收返还，中央对地方税收返还规模已经完全固定化，成为纯粹的改革既得利益保障机制。，失去其原有的激励功能，应结合转移支付体制调整，逐步削减其规模，或将其纳入一般性转移支付中的结算补助。二是规范一般性转移支付。优化一般性转移支付项目设置，解决部分项目专款专用问题，完善转移支付资金分配办法，逐步提升均衡性资金所占比重，加大向财力薄弱地区的倾斜力度。三是增大共同事权转移支付规模。适应中央与地方事权划分改革，逐步完善教育、医疗、基础设施等共同事权转移支付，实行清单管理，健全分类分档保障机制。四是探索横向转移支付制度。在加快建设长江、黄河流域横向生态补偿机制的基础上，由中央政府牵头，探索建立具有中国特色的横向转移支付制度，并将现行的对口援助纳入其中，进一步均衡城乡区域间的财力差异。

（二）投入均等化：强化“民生优先”的理念，促进城乡政府优化财政支出结构、完善公共服务保障标准

推进城乡公共服务投入均等化，需要进一步强化服务型政府理念，将城镇与乡村基本公共服务的提供放在同等地位。一是强化民生优先理念。切实改变部分地区以经济建设为硬指标、以社会发展为软指标的传统思维，特别是将城市与乡村作为一个有机整体，在公共服务保障规划上进行统筹设计，在公共服务政策制度上加强有机对接，如完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，统筹城乡低保救助制度，将返乡创业农民工纳入一次性创业补贴范围。二是优化财政支出结构。财政支出结构体现了政府职能取向，支出结构变化则反映了政府职能转换的进程。适应服务型政府和公共治理体系构建的需要，应合理摆布社会民生和经济发展支出、基本公共服务与其他民生保障间的关系，大力压减一般性开支，加快推进财政资金退出一般竞争性领域，完善涉农公共服务支出保障机制。三是量化民生保障标准。中央已发布基本公共服务的“国家标准”，财政部也有县域“三保支出”相关要求，应加快相关保障标准间的统一协调，引导地方政府落实保障要求，并逐步实现公共服务标准由户籍人口向常住人口全覆盖。对上级无明确标准的公共服务，结合民生政策持续性和本级财政承受能力，合理确定保障标准，使之与经济发展水平和政府财力增长相适应。有条件的地区，如河北雄安新区应在公共服务标准及质量上加快与北京有效衔接，逐步推进省域间标准统一。

（三）供给均等化：发挥财政政策引导作用，完善基本公共服务的多元化供给模式，充分考虑城乡公共服务供给的成本差异

推进城乡公共服务供给均等化，需要充分考虑投入和产出间的差异，既要创新基本公共服务供给方式，也要统筹城乡公共服务的供给成本。一方面，充分发挥财政引导作用，适度引进市场化和社会化运作方式，将政府、市场与社会三方面力量纳入基本公共服务供给体系。改变以往单一的筹资模式，发挥政府和社会资本合作、股权基金的引导撬动作用，支持社会资本参与公共品提供，增强多层次、多样化的公共服务供给能力。如采用公办民助、民办公助、国有民办等多元办学形式，动员社会力量参与对农民工子女教育的投入。另一方面，充分考虑城乡基本公共服务的供给成本差异，完善反映供给成本的财政保障体系。加大对偏远、高寒、地形复杂的乡村地区支持力度，在转移支付测算分配时充分考虑人口规模、人口密度、运输距离等客观因素。还应该创新手段、减少供给成本，充分运用“互联网+”“大数据”“云平台”等方式，构建“互联网+远程门诊”“互联网+在线教育”等模式，将公共资源跨越空间下沉至基层，降低乡村居民享受公共服务的交通成本、时间成本与附加费用。

（四）消费均等化：健全民生政策和公共服务绩效管理体系，事前充分考虑民众需求，事后有效运用评价结果

实现城乡基本公共服务均等化，最终要以居民实际消费（享受）的基本公共服务状况来衡量①实际上，城乡差距的核心是消费差距。相对于主要由市场调节的财富和收入差距，政府更应调控消费差距，这样既能解决社会公众更关切的消费效用问题，同时又保留市场效率机制所要求的财富、收入差距，避免公平与效率的正面冲突。，即消除城乡居民实际消费（享受）基本公共服务水平的差距。应创新管理机制，提升地方政府有效回应居民公共服务需求的激励和动力（张晖，2018）。目前，应全面实施预算绩效管理，构建反映城乡居民实际需求、保障公共服务有效供给的预算绩效管理体系。一方面，健全事前的群众利益表达机制。发挥农村社会组织及新乡贤的作用，有效整理汇集农民个体的利益诉求，将其体现在民生政策制定或公共服务项目预算中，以此确定基本公共服务供给的方向、规模和结构。对部分资金需求量大、社会敏感度高的公共服务政策（项目）开展事前绩效评估，评估结果作为政策出台或项目入库的必备要件。另一方面，健全事后的绩效评价反馈机制。在开展民生政策和公共服务项目自评的基础上，引入专业咨询公司、会计师事务所等第三方机构，开展重点绩效评价，并切实将绩效评价结果与城乡基本公共服务的政策调整、部门预算安排及对下转移支付等相挂钩，真正提升财政资源的配置效率和使用效益。