中央群团改革视域下地方妇联购买服务的实践逻辑及其理论扩展*
——基于对上海H区的经验观察

高 丽 徐选国

(1.2.华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237)

群团组织作为党密切联系群众的重要抓手，既是党和政府联系和服务群众的桥梁与纽带，也是维护国家政权、推动党组织社会(1)参见谢遐龄：《论作为政治制度的统一战线》，《上海市社会主义学院学报》2010年第2期。该文指出，党组织与社会是一体的，党在组织社会的过程中发展统一战线。叶敏：《政党组织社会：中国式社会治理创新之道》，《探索》2018年第4期。文中也明确提出，中国共产党是通过有效组织社会取得革命胜利和社会主义建设成就的使命型政党，其以有效组织社会为根本依靠力量。的重要支柱。中国特殊的历史、政治与文化背景，形塑了妇联组织独特的组织性质与功能定位，并长期扮演着“党政代言人”和“群众代言人”的双重角色。2015年在中央党的群团工作会议上，习近平总书记明确指出要切实保持和增强群团组织的政治性先进性群众性，努力开创群团工作新局面。随后，十九大报告突出强调群团组织要增强群众工作本领、创新群众工作体制机制和方式方法。十九届四中全会则进一步要求建立健全联系广泛、服务群众的群团工作体系，注重发挥群团组织、社会组织作用，助力构建基层社会治理共同体。可见，深化群团改革已然被纳入深化党和国家机构改革、推进社会治理体系和社会治理共同体构建的时代格局之中，这既是党和政府对群团工作高度重视的体现，也揭示了新时代背景下促进群社合作、发挥应然治理效能的内在要求。面对新时代社会主要矛盾的转变和以人民为中心的治理取向，工会、共青团、妇联等群团组织应怎样参与基层治理实践、有效回应群众对美好生活的向往？由此，如何进一步深化群团改革实践、创新群团工作机制，使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，是当前各级群团组织深化改革的重要议题。

一、问题提出

党的群团工作会议召开以来，群团改革工作持续推进，群团组织在创新群众工作机制、拓展群团参与治理空间等方面进行了积极探索，并呈现出一种迈向社会本位、回归社会属性的改革实践模式[1](PP 55-68)。以妇联为例，中央办公厅批准的《全国妇联改革方案》明确要求坚持党的领导、以妇女为本，从机构设置与运行机制、干部选拔与管理、群众服务能力提升、基层组织建设等方面推进改革，切实发挥联系群众、服务群众的基本职能，努力构建社会化群团服务机制，以彰显妇联组织群众性这一特点。地方妇联组织也结合发展实际开始探索制度调整与实践创新。例如，上海市作为群团改革先锋地，着重围绕组织设置、干部管理、运作机制和支持保障，优化工作队伍，健全“网络化、法治化、社会化”工作机制(2)此表述出自上海市妇女联合会2015年11月所制定的《群团改革实施方案》。，以增强服务群众本领。吉林省妇联明确“坚持党建带妇建”原则，积极推进服务型基层妇联组织建设，并将其纳入基层党政领导目标责任考核与基层党建考评体系之中[2]，深化党领导妇联组织工作的机制创新。江苏省徐州市妇联借助微信、妇联通、QQ等媒体平台，积极搭建“三级群主”+“两级顾问”的服务网络，以增进市、县、镇、村、妇女小组五级妇联组织与妇女群众的有效联系[3](PP 44-54)。上述各地区改革措施均不同程度地响应了中央群团改革的方向和要求。然而，由于妇联等群团组织长期镶嵌于科层体系，存在“官民二重性”特征[4](PP 67-72)，一定程度上被视为“类党政部门”[5](PP 701-715)或“准政府组织”[6](P 94)；同时，处于政府序列边缘位置的妇联在实践中仍存在“唯上多于唯下”“重场面轻实效”“亲体制内而疏体制外”等现象(3)笔者结合2015年7月习近平总书记在党的群团工作会议上的讲话、既有妇联组织研究文献以及实地调研中妇联工作者的阐述梳理归纳形成。，其脱离群众、脱离基层的倾向亟待进一步解决。加之受“倒金字塔型”组织架构的影响，妇联的基层服务力量欠缺、服务能力有限，进一步弱化了其既有的群众性功能，这些情形体现出妇联组织在国家政治性与民间社会性的双重属性之间存在着愈发凸显的张力，不断撕扯着妇联本身。那么，如何转变妇联组织传统的体制机制与工作方法，重塑其应然的社会性功能，促使妇女群众在共建共治共享发展中有更多获得感、幸福感，进而有效实现群团改革目标呢？

20世纪六七十年代，为应对财政危机、管理风险及全球化挑战，政府购买服务作为一项公共服务市场化改革实践在西方国家兴起并得到广泛推行。从国内来看，十八大以来，在全面深化改革、推进国家治理体系与治理能力现代化的驱动下，“政府购买社会服务”逐渐成为政府职能转移、回应社会需求的重要机制，这既是加快政社分工合作、激发社会组织活力、构建服务型政府的必然举措，也是克服“理性官僚制”下“政府失灵”[7](PP 17-29)、应对增长性需求与差异化需求挑战[8](PP 129-136)的有效手段，并在一定程度上推动了福利供给模式从政府包办到政府委托购买的转变，促进了多元主体协同治理格局的形成。妇联组织在外部政策形势驱动和内部服务困境的推动和倒逼下，向社会组织购买服务已然成为其落实改革要求、提升服务群众能力的关键切入点。

上海H区妇联在群团改革精神的指引下，积极展开了一系列改革实践，尤其是通过项目化运作引入专业社会组织，积极转变传统工作理念和模式，并逐渐探索形成了一种迈向社会化取向的妇联改革道路，体现出了较为明显的治理效能。既有研究关于妇联购买社会服务的探讨主要聚焦两方面：一是从理论维度解析妇联参与社会治理创新、推进国家治理现代化的角色定位、实践方向与机制思考[9](PP 101-105)[10](PP 14-26)；二是从实践出发，阐释各级妇联购买社会服务中所形成的竞合式镶嵌[11](PP 19-27)、层级嵌入[12](PP 5-16)等妇社合作关系。不难发现，既往研究对妇联组织行动逻辑的研究尚未跳出国家-社会关系框架，限制了研究者对妇联组织在改革实践中的实践智慧和本土想象的关切，而这种研究空间可能更加有助于实现妇联改革实践中本土理论的生成。

基于此，本研究所关注的核心问题在于：在中央群团改革精神指引下，地方妇联通过向社会组织购买服务来实现治理模式变迁的深层机理是什么？这种独特的购买服务模式体现出地方妇联在改革实践中的何种行动逻辑和本土治理经验？具体而言，本研究以H区妇联近五年购买服务项目化实践为研究重点，尝试回答以下问题：一是H区妇联如何认识与理解以项目化形式向社会组织购买服务；二是基于对既有理论的批判性反思，构建了“中间治理领域”的分析视角，重新审视妇联购买社会服务的实践逻辑；三是深度分析妇联社会化改革的行动逻辑及其内在机制。本文以笔者2018年3月至2019年6月调研的上海H区妇联为个案研究对象，通过深度访谈、参与式观察等研究方法，主要考察H区妇联如何转变工作思路以发挥群众性功能(怎样开展购买服务实践)、采取哪些购买服务策略(对内如何理解项目化机制、对外如何监管项目等)以及在上述探索过程中所呈现的实践逻辑等内容。

二、理论基础：国家与社会关系的内涵拓展

近年来，“国家与社会”关系始终是国内外社会科学界研究中国社会变迁与发展的主导范式，并形成了以市民社会、法团主义、“社会中的国家”(4)参见乔尔·米格代尔著，李杨等译：《社会中的国家——国家与社会如何相互改变与相互构成》，南京：江苏人民出版社，2015年，第131页。书中指称，国家只是社会的一部分，国家嵌入社会之中，二者在相互斗争的过程中互相影响，力量对比和边界持续变动，但任何一方均无法建立绝对的权威或霸权，进而形成一个“社会中的国家”。等为代表的理论视角，但它们所展开的探讨却仍停留在国家与社会的结构框架内，这也使得在政府购买服务实践研究中，学界较多从传统二元框架分析政社关系的形态及其特征，导致理论创新空间或本土理论建构十分有限。然而，基于群团组织特殊的身份属性，既有的双重委托代理抑或国家与社会关系范式在揭示群团购买服务实践方面存在着明显的解释限度和恰适性问题。因此，笔者引入“第三领域”这一视角，尝试构建一个将国家治理与社会治理有机整合的“中间领域治理”分析框架，以更为恰适地阐释妇联购买服务的实践机制及其内在逻辑，并尝试对既有国家与社会关系的理论内涵进行对话和反思。

(一)身份区隔与组织悬浮：双重委托代理框架的解释限度

起源于20世纪70年代初的委托代理理论，是基于契约制定，通过委托人给予代理人一定酬劳和决策权，代理人展开行动以实现目标和委托人利益的最大化，其核心在于委托人和代理人均是以实现自身效用最大化为行为目标的“经济人”[13](PP 69-78)。其中委托人主要出于公共目标或公共利益，代理人则追求高昂代理费或自由决策权。在此基础上，有学者结合中国上市公司的治理实践，建立“双重委托代理理论”，用以分析控股股东、中小股东和经营者三者之间的委托代理关系及其交互影响[14](PP 16-25)。而后，双重委托代理作为一种探究政社关系、多层级关系的分析机制被广泛应用。在政府购买服务过程中，面对多层级下不同主体的差异性价值偏好和行动逻辑，有学者借用双重委托代理来分析初始委托方、中间委托方及终端代理方之间所生成的复杂关系及其内在逻辑，以调和国家与社会之间的互动秩序[15](PP 36-48)。由此可见，双重委托代理作为一种关系分析机制，借助良性关系的构建来实现不同主体利益最大化的目标。

从组织属性及职能来看，工青妇等群团组织兼具“党政代言人”和“群众代言人”的双重身份，既要自上而下贯彻党政意志，担负起引导广大群众听党话、跟党走的责任；也要自下而上代表和维护人民群众权益，积极回应人民群众的多元化需求。然而，这一特殊的双重身份并非一种分立或割裂的状态，而是被统合在“桥梁与纽带”这一角色定位之上，连接着国家和社会成员，既向下传达党政意志，也将人民群众的需求上传至国家，进而实现社会成员与公共体制之间的相互连接[16](PP 1-6)。因此，借用双重委托代理来分析国家(党政)、群团组织、社会成员之间互动关系时，一方面将可能增加群团组织双重身份之间的区隔性，强化其“类党政部门”或“准政府组织”的钟摆特性，进而在一种“悬浮型”[17](PP 1-38)组织形态下不断弱化其对群众及其需求的应有关怀；另一方面，在双重委托代理语境下，因双方目标存在一定程度的差异性且存在信息不对称，常常出现委托代理困境，这有可能进一步加剧群团组织对上、对下的实践困境，如何确保其实现公共利益最大化仍有待深入考究。

(二)拓展“国家-社会”范式：新时代妇联组织身份的再阐释

既往研究中，以市民社会和法团主义为代表的两种理论范式被视为分析国家-社会关系的理论基石。其中，前者强调独立于国家之外的社会空间及其对国家权力的制衡[18](PP 63-87)[19](PP 162-168)，反窥中国本土现实，在长期以来较为薄弱的社会生产机制下并未具备孕育市民社会的条件，社会自治要素缺失[20](PP 125-139)，更多地表现出一种“强国家-弱社会”的形态；后者则主张社会与国家之间的融合，二者融合所形成的法团化组织乃是社会良好运作的中介，并将它们整合进国家决策结构之中，实现国家与社会间的有机整合[21](PP 30-43)[22](PP 174-198)。不难发现，二者所呈现的理论阐释始终难以跳脱以往的二元性结构框架，较多地停留在国家与社会之间合作抑或对立状态的推拉关系之中，理论想象力受限，难以形成一种突破性的解释模型。群团组织作为一种特殊的组织形态，具有连接党政与群众之间的桥梁与纽带的定位，其特殊的中间层角色、双重属性及其组织化功能，促使笔者进一步思考并拓展原有的国家-社会关系范式，以有效阐释群团组织参与基层治理实践的理论依据。

基于西方成熟的社会生产机制，萨拉蒙(Lester M.Salamon)认为，独立于政治和经济领域而存在的“第三域”是实现对政府权力监督、保障全社会公共利益的重要手段[23](PP 14-15)。回到中国本土语境，在“强政府、弱社会”长期规制下难以形成独立的“第三域”，然而，黄宗智先生通过对清代诉讼案件史料的深入研究，提出在国家和社会之间存在着一种第三领域(the third realm between state and society)[24](PP 260-285)，即通过政府和民间的协商谈判，批准授权其以半正式的行政方式推进基层社会治理，并因情境场域的差异使之徘徊于国家化与去国家化之间。也有学者将其称为“国家和社会之间的中间区域”[25](P 198)，更多强调国家意志与社会力量之间的互动交叉，进而形成一种中国特有的基层公共领域治理模式。在此基础上，有学者认为，工会组织除了西方语境下的社会性存在和计划经济时期的国家性存在之外，在当前社会治理实践中已日渐形成一种国家与社会之间的存在形式[26](PP 121-133)，从而兼具国家治理与社会治理的双重角色。

由此可见，在第三领域视角下，国家与社会并非是单一的分割对立抑或交融统合，而是在边界模糊地带形成了二者的交叠区域或粘连地带[27](PP 102-126)。群团组织作为特殊的社会团体，是党领导下的联系和服务群众的重要组织载体，恰处于国家与群团所代表利益群体的中间位置，并在国家所赋予的政治合法性基础上发挥着连接党政与群众的桥梁与纽带作用，成为新时代党组织社会、整合社会的重要社会支柱。这种特殊的组织性质与职能定位促使其以“中间领域”的代表性身份存在于国家与社会之间，并在中央群团改革驱动下逐步实现政治合法性与社会合法性、党政代言人与群众代言人的双重统合。在整个治理结构转向“以人民为中心”“以社会为中心”的前提下，妇联组织进一步发挥“中间领域”功能，既要促成组织自身的多重转变，更要主动“借道社会”，即通过购买社会服务机制来向社会组织借力借智，进而更好地彰显妇联社会化功能和中间领域治理所促成的通道连接功能。因此，从购买社会服务实践来看，妇联组织与社会组织的主动联手合作，既是在制度引领下贯彻落实党和政府所倡导的“加快政社分工与合作”(5)参见徐永祥：《政社分工与合作：社区建设体制改革与创新研究》，《东南学术》2006年第6期。文中指出，要推动社区建设体制的改革与创新，转变政府职能，构建现代性的、政府与社会的分工合作体制。、“激发社会组织活力”(6)“激发社会组织活力”这一表述出自党的十八届三中全会上所通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文件明确指出，“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。等一系列治理要求的充分体现，以进一步构建群社、妇社之间的良性合作关系；也是积极促成党政与妇女群众之间“自上而下与自下而上”这一双向沟通模式的关键纽带，以实现国家与社会之间的通道再建与有机团结；更是借用专业力量来满足群众复杂诉求、增强自身治理能力、推动社会治理共同体构建的重要手段，以有效彰显自身社会性与群众性功能。

为此，基于上海市H区妇联近年来在购买社会组织服务实践机制方面的探索，笔者尝试构建出一种以“中间领域治理”为核心的分析框架(见图1)，从而进一步揭示以“中间层”身份存在的妇联等群团组织借助向社会力量购买服务来促成国家与个体之间连接互动的实践空间及其行动逻辑。

图1 中间领域治理下妇联购买服务实践逻辑的分析框架

三、多维并举：地方妇联购买社会服务的实践逻辑

中国妇女十二大报告中明确指出，要进一步发挥妇联组织“联”的优势，广泛动员社会力量，推进资源开放共享，主动借势、借机、借力、借智，更好为大局服务，为妇女群众服务[28]。妇联组织需充分发挥自身角色优势与社会性功能，创新工作方法，进一步促进服务能力与治理效能的稳步增强，从而协同社会组织在基层治理实践中有效发挥应然效力。纵观H区妇联近五年向社会力量购买服务的实践，资金投入超过1000万元，服务项目超过100个，其内容涵盖妇女、儿童、家庭、社区治理、基层妇联建设等多个领域，成效显著。在实践中H区妇联是如何借力项目化运作来创新其工作机制、凝聚社会力量、满足群众诉求，进而实现治理能力提升、推进群团组织改革的呢？

(一)思维与制度同步，扎牢购买服务实践的规范化根基

针对妇联等群团组织存在的覆盖面不足、凝聚力下降等问题[29](PP 144-150)，H区妇联多次召开党组会议、街道例会、干部讨论会，全面分析自身在职能履行、服务实施、凝聚群众等方面的诸多问题，重新认识新时期妇女群体的分化格局及多元异质需求，积极探讨服务妇女、维护妇女合法权益的新模式。恰逢政府购买服务浪潮全面兴起，转变传统服务方式、引入社会力量开展项目化实践成为破解困境的有力抓手。

一方面，在购买服务之初，H区妇联以思维意识为着眼点，有力推进“三转”，即转身份、转意识、转方法。具体来讲，H区妇联全体妇女干部专程前往最早开展项目化运作的P区学习服务经验，并邀请高校与实务专家围绕购买社会服务与社会组织发展等相关内容进行政策解读、理论指导及实践分享，着力加强妇联干部对购买服务及其运作体系的理解，从意识上逐步改变自上而下的行政化、机关化思维。正如原H区妇联Z副主席所言：

相较以前，从“大包大揽”到“委托购买”、从“自想自做”到“监管督导”，我们要实现的是认知与身份的同步扭转，对于我们机关干部来说，这既是挑战,更是机遇。(访谈资料：20190625)

另一方面，以制度规范为依据，结合自身实践主动“建规章、立契约”，即立足购买服务的实际，加强多方协商。H区妇联在购买服务之初就在第三方评估机构及行业专家的支持下拟定了《向社会力量购买公益服务项目实施意见》《项目化运作专项资金经费管理办法》《项目申报书模板》《项目协议书模板》等文件，充分明晰了购买的原则、目标、内容、资金拨付以及承接主体要求等关键要素，以妇联、社会力量应遵从的契约精神为核心规则，发挥制度与契约对各主体及其行为的严格约束与支持使能作用[30](P 58)，从而有效建立并稳固了购买社会服务实践的规范性基础。

(二)内行管内行，构建全过程、专业化的监管评估体系

当前国内无论是社会服务购买还是社会组织发展均处于起步阶段，如何更好地推动项目及组织的专业化发展，应是各实践主体共同思考的重要议题。H区妇联在购买服务之初，在区社团局与行业专家的推荐下，经多次走访、考察后，率先引入第三方评估机构对项目进行全程评估与专业指导。原H区妇联Z主席指出：

让内行监管内行，规范项目运作的机制，通过这一过程，既让我们的妇联干部同步学习成长，也为下面的社会组织发展增能，最终达到我们的共同预期。(访谈资料：20190415)

与此同时，区妇联还联手各科室干部，建立了督导员制度，着重发挥科级干部在服务对象知悉度、核心工作精准度等方面的优势，由各科室干部担任督导员，每月不定期到项目点进行现场指导，再结合每月交流会、中期推进会，及时解决项目问题，总结创新经验。这既保证了项目内容与重点工作的有效契合，也为项目有序实施提供了服务经验与资源支持。

最为重要的是，H区妇联在多方协商努力下创新性地形成了以“前置评估+过程评估+结果评估”为基础的“三位一体”的全过程、专业化监管评估体系(7)自2017年起，H区妇联与X评估机构签约达成合作关系，在X机构的专业力量支撑下，建立了符合群团组织特质与发展需求的全过程监管与评估体系，实现了妇联组织、社会组织的同步增能发展。，即在第三方、督导员、行业专家等多方支持下，借助前置评估来筛选优质项目，提高需求界定、目标聚焦、内容设计的多重精准度；借助过程评估为社会组织提供及时性专业引导，发挥陪伴式监管效力；借助结果评估来全面展现项目的实施成效与影响，并为项目优化发展出谋划策，真正发挥了“以评促建、引领创新”的作用；而其后期所增设的“绿色通道制”与“末位淘汰制”(8)“绿色通道制”是指在年终评估及评审结果中排在前两名的项目，可在下一年项目申报时，获得优先立项；“末位淘汰制”是指在年终评估及评审结果中排在末尾的两个项目，下一年对该两个项目不予立项，但项目承接方可重新设计其他项目方案来申报。，则进一步激发了组织之间的“鲶鱼效应”，对激活社会活力、提升专业服务水平等均具有重要意义。这一创新性实践举措，在H区乃至整个上海市购买社会服务领域内可以称得上先进，既在短期内较快地提升并深化了妇联干部对购买服务、项目制的认知度，开拓视野、转变思维、延展手臂，促进了服务能力提升；也进一步推动了区域社会组织的规范发展，增强了服务供给的专业化力量，真正形成了一种有限授权下多元主体协同参与社会治理的发展格局。

(三)党建带妇建，增强党社、妇社及社社间的互通联动

在自上而下的政治制度规定下，妇联作为党领导下的妇女群众性组织，是党调适社会、整合社会的重要组织力量。这一特殊的组织性质促使妇联在履职履责中较多游走于国家与社会二元角色之间，如何借用这一特质实现妇联自身应有效能的发挥、增进党群密切联系，将是深化“党建带妇建、妇建促党建”理念、推进群团改革向纵深发展的关键步骤。

为此，在深入推进项目化实践中，H区妇联一方面坚持以自身为枢纽，突出强调“你为妇女儿童服务，我为你服务”的理念，借助“区域化党建”多形式汇聚党政、群团、社会组织、企事业单位以及优秀女性等多重资源力量，形成了“服务资源清单”，并根据群众需求、项目运作、组织发展的差异进行资源的有序疏散与共享，既提升了项目化运作的服务广度与深度，也增强了党建引领下多元主体协同推进治理实践的叠加效应，进一步推动着“社会本位”党社关系的构建[31](PP 68-74)。正如一位H区妇联老领导所言：

在日常工作与服务中，我们要做好三种资源的整合：争取党政资源、用好妇联资源、汇聚社会资源，这样才能真正发挥妇联的桥梁纽带功能。(访谈资料：20190521)

此外，H区妇联注重对社会组织的扶持培育，通过专业支持平台的搭建，向高校及实务专家、第三方评估机构等借智、借力，以增能培训、工作坊、实地指导等形式为社会组织解忧解困、添砖加瓦，既推动了项目的稳定发展、促进了组织自身的创新增能以及组织间的交流共享，还在妇社之间良性合作伙伴关系、社会化妇联服务机制的建立等方面发挥着重要的推动作用。例如，在H区妇联的持续培育与支持下，W组织打造并形成了“果色family·走进绿色”“果色family·绿街坊”“果色family·绿动空间”等系列项目品牌，不仅实现了组织的规范化、专业化发展，而且将日趋精细化的绿色系列项目从妇联组织扩展到其他部门、从社区延伸到楼宇、从组织建设上升到社区自治、从H区推广到全市，社会治理效应获得了显著提升。对此，该机构负责人W表示：

一路走来，妇联就是疼你的娘家人，全程引导、支持着我们的果色项目及组织的发展，因为妇联帮我们链接资金、整合资源、宣传推荐、打造品牌，才有了我们现在的知晓度与影响力。(访谈资料：20181023)

(四)坚持成效导向，提升购买服务的投资回报率

近几年，购买社会服务作为一种创新治理的制度化实践而“备受推崇”，但购买“泛滥化”下所存在的结果风险、委托代理困境[32](PP 142-150)却不断拷问着购买服务的社会投资回报率[33](PP 114-121)。为此，H区妇联在推进购买服务过程中，始终秉持资金使用的“精打细算”原则，重点突出“需求为本”“成效为核”两个关键性要求，辅以全过程规范化评估机制的功能发挥，逐步形成了“1+X+N”(9)“1+X+N”：“1”代表购买主体即H区妇联，“X”为社会组织、企事业单位等承接主体，“N”为其他资源支持力量。的社会治理形态。

从需求角度来看，从传统的“以己度人”转向互通往来的“两上两下”，从源头转变介入社区服务逻辑，根据妇女工作的实际需求与妇联机关干部联系基层工作制度的要求，H区妇联干部每月不定期深入社区、走街串巷，借助民情调研、走访、茶话会、上门慰问等形式全面搜集、汇总基层群众的痛点、难点，确定年度服务重点，再向街道妇联征求意见，然后由街道妇联征求居民区意见，两上两下，最终确立项目征集议题。此外，在项目立项过程中，进一步由项目申报方再次聚焦服务需求，提高服务供需的匹配度与精准度。从服务而言，则更多是从“规范完成指标”转向“以成效为核心”，引导服务供给方提高项目服务的效力与效益。基于对往年购买服务实践的反思，H区妇联越发重视项目实施所取得的效能，在H区妇联主席L看来：

服务年年都在买，钱花在刀刃儿上了吗？不能只关注承接组织做了什么，还要关注我们的项目给妇女儿童家庭实际带来了哪些影响与改变，有没有满足群众的需求，有没有帮助服务对象解决问题、增强能力，最终是要助人自助。(访谈资料：20181026)

为此，在规范完成项目预期指标的基础上，妇联干部协同第三方在监测、督导、评审、专题培训中不断强化社会组织对服务效力的认知及成效评估意识，引导其建立成效测评体系，在规范中加强专业性，在专业中实现成效最大化。这既是达成购买社会服务项目预期服务目标的有力保障，也是推动社会组织增能发展、促进妇社间有序合作的关键举措，从而真正凸显共建共治共享下群团与社会组织合力推进基层社会治理创新的深层效能。

四、中间领域治理与地方妇联组织改革的机制创新

基于上海H区妇联所开展的社会化服务实践，笔者发现，通过构建向社会力量购买服务机制，打破了妇联传统服务思维与模式，增强了其服务群众能力，促进了多主体协同参与基层社会治理，发挥了妇联组织连接个体与国家之间的枢纽作用。H区妇联在实践过程中逐渐形成的中间领域治理模式，为分析妇联向社会力量购买服务、推动妇联改革实践提供了新的解释范式。这种新的解释理路具有以下理论特征。

(一)上下双轨并行：中间领域治理内涵的本土解析

结合中国的历史经验，黄宗智尝试跳出既有“国家-社会”二元分析框架，尝试从“第三领域”来揭示国家与社会的关系实质，进一步阐释了国家对基层社会的简约治理模式。而妇联组织作为党和政府连接广大群众的桥梁与纽带，特殊的组织性质与角色定位使其恰处于国家与其所代表利益群体的中间层，既承担着贯通上下的“政策传递者”“需求上传者”“语言翻译者”等关键角色，也肩负着促进国家与社会(个体)之间有序连接、互通互动的重要功能。但是，妇联组织的中间层位置与黄宗智所提出的“第三领域”概念并非完全等同，前者长期作为党领导下的群众性组织，其组织形态与结构位置是内在规定的；后者则是国家与社会交织互动中所形成的实践主体，以满足基层治理所需。而随着国家治理导向的转变，无论是“第三领域”还是妇联等群团组织，均成为国家在不同时期调动社会力量、推动治理体系创新的重要实践主体。

因此，结合前文所探讨的地方妇联改革实践，以及学术界对“第三领域”的解析，笔者立足妇联组织的发展实际而提出“中间领域治理”这一概念，借助中间领域治理主体功能的有效发挥来进一步构建共建共治共享的社会治理格局。所谓“中间领域治理”，主要指存在于国家与社会之间的治理主体即妇联等群团组织，肩负着“国家代言人”和“社会代言人”的双重角色，通过发挥自身的多重优势来积极推动“自上而下和自下而上”这一双向通道的稳步并行，逐步促进国家与社会之间的有序连接与良性互动，进而形成一种党总体领导、政府统筹负责、妇联连接协调、社会有序协同、公众积极参与的社会治理体系。从本质上来讲，中间领域治理既是对原有国家治理、政府治理、社会治理等实践模式的一种有机整合，也是对当前群团组织如何有效参与治理、发挥应然功能而展开的积极探索；其更为强调上下双轨的并行与相辅，即妇联组织要充分借助自身的独特优势来促进自上而下的政策意志传达与自下而上的利益诉求反馈，从而调和国家与社会之间的关系，维护整个社会的健康有序发展。恰如本文所探讨的地方妇联改革实践，其引入购买服务机制，积极借助社会组织力量，通过一系列策略性实践，打通上下各方的有序连接、激发各主体的角色优势，并以项目化运作、专业化方法来推进社会化服务机制的有效构建，既解决了自身发展之困、满足群众紧迫之需与社会组织生长之难，也提升了妇联组织服务能力、增强其自身群众性特征、精准回应群团改革要求，进而成为推进社会治理体系和社会治理共同体构建的重要力量。

(二)群团借道社会：专业支撑下组织连接功能的持续增强

有学者基于对政府治理机制转型的研究发现，鉴于自身灵活性与弹性的不足，基层政府更注重“借”社会组织之“道”来提升公共服务供给能力，形成了一种“行政借道社会”的新逻辑[34](PP 118-138)。这进一步揭示了基层政府大力发展社会组织的深层动机，即通过一种隐蔽的“借道”机制来解决自身治理实践的问题。

在笔者对H区妇联向社会力量购买服务的实践研究中也发现了类似的“借道”形式。由于中国特殊的政治、历史、文化背景，妇联组织获得了国家赋予的政治合法性以及组织建设、职能履行等必要的资源支撑，但是相较广大妇女群众的多元异质诉求而言，妇联组织一定程度上存在着思维行政固化、服务单一有限等诸多现实困境。为此，妇联组织积极发挥“联”的优势，主动引入外部社会力量(社会组织、企事业单位等)，通过项目化运作向其借力、借智，延展工作手臂、提升服务能力、增强群众满意度，以实现解决自身问题、发挥群众性功能、响应群团改革要求的多重目标。需要指出的是，作为中间领域治理的重要主体，妇联在“借道社会”的实践逻辑中，并非是前文“行政借道社会”所呈现的“隐蔽”机制，而是一种内忧外患下与社会组织联手寻求解决策略、推动治理创新的“联合”机制，这既是妇联组织有效发挥桥梁与纽带作用、彰显群众性特征的内在要求，也是协同专业社会力量共同推动个体与国家有序连接、有力促进社会再组织化的策略性方式。同时，这种“借道”机制所促成的不仅是妇联自身工作能力、连接功能的持续性增强，而且实现了妇联与社会组织的共同成长、服务群众水平与有效治理效能的同步提升(10)“行政借道社会”与本研究所指出的“妇联借道社会”在形式上一致而在内涵上有差异，这反映出地方政府、地方妇联在与社会组织的关系上存在内在差异。这种差异化特征有待进一步的比较研究加以回答。。长期致力于推动购买服务的H区妇联L主席更是进一步指出了向社会力量“借道”的意义所在：

我觉得向社会力量购买服务不单单是满足自身手臂的延长、专业服务的匹配、纽带作用的发挥，也有促进机关干部成长的作用，促进干部思维方式的转换、更新；同时，相较于政府部门，在实践过程中我们对这些承接组织的伴随感更强，是贯穿始终的。所以，我一直认为我们双方是相互陪伴式成长，也是共赢发展的。(访谈资料：20190419)

(三)再建组织通道：妇联购买社会服务的深层意涵

随着单位制的解体、社会流动的加速，个体与国家之间的连接关系受阻甚至中断，越来越多的社会成员面临没有组织“向自己负责”的现实局面[35](PP 50-58)。因此，重建组织通道，畅通社会个体的利益表达机制，促进个体与国家之间的有序连接、协调互动，成为当下推动整个社会健康有序发展、协力构建共建共治共享社会治理格局的关键之举。

在中间领域治理视域下，存在于国家与妇女群众之间的妇联组织，要将“党政所需、妇女所急、妇联所能”三者有机结合，既保证国家意志与政策体系能够自上而下地贯彻落实，也能够及时满足群众所急所忧，提供自下而上表达利益诉求的公共平台，从而逐步建立起国家与个体之间的制度化关联。这与当前整个社会缺失组织通道、亟待再组织化[36](PP 24-29)的现实不谋而合。也就是说，妇联组织作为党和政府联系群众、服务群众的重要载体，其特殊的组织性质与功能定位使其理应承担国家与个体之间的连接、协调等角色，以实现对社会个体的再组织化。因此，在具体实践过程中，面对自身所存在的固有局限，妇联组织持续搭建向社会力量购买服务的实践平台，积极主动向社会组织借力、借智，通过搭建规范化制度体系、运用专业化方法、增进联动化合力、突出成效化要求，进而补足自我短板、满足群众所需，实现组织自身与妇女群众的双重“解渴”(11)在笔者对H区妇联领导的访谈中，其多次用“解渴”一词来表示对组织自身及妇女群众需求的满足。，以更好地发挥应然的连接功能。

从根本上来讲，随着市场经济的发展和单位制的解体，整个社会的原子化、碎片化、去支持化特征愈益严重，传统的单位化手段愈益失灵，亟待重建新的组织连接通道。作为重要组织载体的妇联等群团组织和社会组织，实际上肩负着连接国家与个体、促进社会个体再组织化、构建社会治理共同体的内在功能。而群团工作与社会工作均兼具服务与管理的双重特质，有着相同要素与相似功能，充分把握二者的同构特性，恰是互动共进、联动发展进而协力提升群众幸福感应具有的重要实践智慧[37](PP 5-11)。这一思路为推动二者之间相互支撑、优势互补提供了重要切入点，也为群团改革背景下群团组织探索向社会力量购买服务提供了理论支撑与实践引导。基于此，H区妇联引入向社会力量购买服务机制，首要目标在于“借道”社会，即运用专业化方法展开对体制外特定群众的社会服务以及对特定事件、特定人群的有效干预，扩展服务覆盖面，提升组织满意度与影响力。更为关键的是，妇联组织可进一步协同社会组织力量及时做好诉求上传与政策倡导，畅通个体与公共体制之间的表达机制，真正发挥妇联组织在个体与国家之间的代表、协调、应责、连接等多重功能，实现组织通道的再建，推动社会秩序与活力构建的有机统一(见图2)。

图2 中间领域治理下组织通道重建的逻辑解析

五、结论与建议

群团组织作为中国特有的一种组织形态，处于国家与个体(利益群体)的中间位置，既发挥着党政联系广大群众的桥梁与纽带作用，也承担着促进个体与国家之间实现制度化关联的再组织化功能，进而实现政治合法性与社会合法性的有机统合。本文以上海市H区妇联近年来持续推进的向社会力量购买服务实践为蓝本，从群团组织的功能性质与角色定位出发构建了一种以“中间领域治理”为核心的分析框架，揭示了中央群团改革要求下H区妇联改革实践的行动逻辑，并进一步阐释了作为中间领域治理主体的妇联组织如何通过策略性地“借道”社会来促成个体与国家之间的连接与互动，从而更好地在基层治理创新中发挥应然效能。更为关键的是，H区妇联所持续探索的向社会力量购买服务机制及其所形成的实践策略与经验，为其他地区妇联组织深化改革、完善社会化服务机制、参与并构建基层社会治理新格局等提供了参考性方向。因此，“中间领域治理”具有上升为更具普遍性理论解释意义的空间和潜力。

向社会力量购买服务作为H区妇联落实改革要求、增强群众性功能的重要实践模式，通过规范化制度、专业化方法、多主体联动、成效化机制等举措有力推动了妇联传统服务模式的转变，服务思维、服务方式和服务能力等均得到明显扩展与提升，较大程度上回应了群团改革的深层目标。而实践中所形成的“群团借道社会”这一机制，不同于“行政借道社会”所呈现的“治理术”或“工具”导向，其是妇联主动寻求外部支持、重新找回应然组织通道功能的一种策略性联合机制，也是深化群团改革、协同社会组织来构建社会治理体系与治理共同体的一种在地化创新探索。这既有效回应了转变传统服务思维、提升群众服务能力、增强群众性特征的群团改革要求，也进一步在专业支撑下有效促进了个体与国家之间的勾连、推动社会的再组织化，进而持续深化妇社协同共治、合作推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

同时，在中间领域治理视域下，妇联组织所具有的特殊性结构位置促使其以“借道社会”之机制重新建立起个体与国家之间的制度化关联，进而彰显了妇联组织具有的代表、协调、连接等多重功能及其效应。从本质上来讲，妇联作为国家与妇女群众之间的中间层，通过自上而下传递党政意志、自下而上反馈妇女群众所需所急，促进国家与个体之间的互通关联；同时主动引入社会组织专业力量来满足不同妇女群体的多元复杂需求，逐步畅通原子化个体与公共体制之间的利益表达机制，这有助于减少社会风险积压、避免社会情绪的政治性转化，进而在单位制逐步走向解体的当下重建国家与个体之间的组织通道，最终实现党领导下妇联、社会组织等多主体协同推进对整个社会的有序整合。

当然，在中国特色的政治制度语境下，长期深嵌于科层体系的群团组织具有特殊的结构性位置和功能定位，这在推动妇社之间优势互补、有序合作的同时，也致使购买社会服务机制下所形成的妇社关系不免受到“强国家-弱社会”的影响，加之项目制本身所具有的技术治理导向、妇联特有的结构位置及其作为购买主体的“资方”身份，以及社会组织本身的弱自主性与专业限度，使得妇社之间呈现出一种非对称性合作的“准伙伴”关系，而非理论意义上双方完全的平等合作，一定程度上可能约制着购买社会服务实践的应然效力，以及妇联组织多重功能的有效发挥，这也是在未来购买服务实践中仍需进一步优化完善的关键之处。为此，在党和政府将深化群团组织改革纳入深化党和国家机构改革、构建社会治理共同体这一序列的新时代下，要想提升购买社会服务机制的治理效力、切实发挥群团组织所应承担的社会再组织化功能，可从以下几方面加以完善。

第一，加强妇联等群团组织参与国家治理和基层治理的制度化和合法化建设。一方面，要以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，充分明晰群团组织、社会组织等不同主体在治理体系内的结构性位置，赋予其来自国家层面对其功能定位、治理效力的承认与认同，增强参与主体尤其是体制外社会组织的国家合法性，为其提升公共服务效力、参与社会治理实践提供良好的制度环境；另一方面，围绕法律法规建设，进一步对群团组织、社会组织的身份角色进行再厘定，对社会组织身份角色、承接政府职能转移要求、协同群团组织参与治理等方面内容加以细致化、规范性的说明，进而从法律层面赋予其应然合法性地位，为推动形成平等的伙伴关系奠定基础。

第二，在以人民为中心的治理实践中不断践行妇联的政治性先进性群众性。妇联组织兼具“党政代言人”和“妇女代言人”的双重角色，为进一步发挥其在治理实践中的应然社会效能：一是要持续深化群团组织改革，进一步推动资源向基层下沉，真正形成连接紧密、纵横交织的群众服务网络，更好地团结凝聚广大群众听党话、跟党走；二是要在以人民为中心的治理导向下，进一步从服务思维、服务方式、服务机制等多方面深耕群众性特征，在坚持党的领导下积极推进自身独立自主运行，有效发挥其作为桥梁与纽带的组织连接功能；三是要学习借鉴社会组织在群众实践中所运用的社会工作专业方法与技巧，加强对社会组织的政治引领与服务联系，深化与社会组织的互动合作，以一种互惠式伙伴关系来重建个体与国家之间的组织通道，从而更好地彰显妇社合作的应然治理效力。

第三，社会组织在参与妇联等主体购买服务实践中充分发挥其专业性和社会性优势。在体制条件、制度环境等外部结构性因素不断优化的基础上，社会组织既要充分厘清自身功能定位，作为国家与社会之间的缓冲地带而参与到治理实践中，以组织化形式来促进基层自治实践；也要持续增强看家本领——服务的专业性和管理的规范性，坚决摒弃以技术理性、工具理性为导向的专业角色，突出内在的社会性使命和社会理性行动逻辑[38](PP 58-64)，提供具有不可替代的、“为社会”的专业服务(12)笔者曾提出，当前社会工作与社会组织发展应突出“为社会”的服务导向，构建社会工作的“社会”技术，提升专业服务效力。可参见高丽、徐选国、杨威威：《新时代社会主要矛盾、社会保护与社会工作的专业回应》，《学习与实践》2019年第4期。，并从人员管理、财务管理、项目管理等方面加强自身规范化建设，提高社会公信力。另外，在承接政府职能转移或与妇联等群团组织协同合作中，要进一步依托专业优势来寻求并发挥自身应然效力，在群社优势互补、资源共享下更有效地推动个体再组织、促进国家与个体之间有效连接，从而助力社会治理体系及治理共同体格局的构建。