国家级承接产业转移示范区是否推动了产业结构转型升级？

陈 凡 周民良

一、引 言

自2010年中国开始设立国家级承接产业转移示范区（以下简称“示范区”）以来，示范区一直承担着推动产业结构转型升级和中西部地区协调发展、创造中国经济发展新动能的重任。截至2019年年底，中国先后批复设立10个示范区，范围涵盖中西部11个省区（直辖市）、38个市（区）。示范区在税收、土地等方面实行政策优惠，一定程度上改善了区域要素配置、优化了区域发展禀赋状况，提升了区域产业规模和层次，带动了区域经济增长。但示范区政策究竟是否推动了区域产业转型升级，示范区内不同区域、不同等级城市之间区域产业转型效应是否一致，还需要通过定量分析才能得出答案。

示范区实施的年限不长，目前围绕示范区的相关研究还存在几点不足：第一，学者们的研究较多的是聚焦于某一个示范区（如皖江城市带承接产业转移示范区），缺乏对全国10个示范区的整体研究。①高云、王云：《承接产业转移对区域新型工业化的影响研究——以皖江城市带为例》，《经济论坛》2014年第4期。第二，现有研究中关注示范区的经济增长、生态环境保护、金融发展、土地利用、政府政策等方面话题，鲜有探讨示范区对产业转型升级的作用。第三，已有的文献多数以定性化的理论分析为主，缺乏定量化的精准讨论②杨国才：《区际产业转移的学术论争、实践流变与趋势预判》﹒《江西社会科学》2014年第6期。。有鉴于此，本文拟从全国层面利用定量化手段检验示范区的承接产业转型升级效应，并甄别示范区对不同区域、不同等级城市的差别效应。

二、理论分析与研究假设

（一）示范区对产业结构高级化的作用

建设示范区的目的是在不断优化“存量产业”、大力发展“增量产业”的过程中来带动区域产业结构转型升级。产业结构转型升级即产业结构高级化，是指产业由低级向高级状态顺序演进。①袁航、朱承亮：《西部大开发推动产业结构转型升级了吗》，《中国软科学》2018 年第6期。具体来说：第一，按照梯度理论和反梯度理论，低梯度区域通过引进和承接优势企业，形成产业聚合，推动产业的发展；低梯度地区可以改善技术区位条件，以技术突破、新兴产业创新的方式引导区域技术水平提高和创新发展来带动产业的高级化。示范区在承接产业转移过程中，通过重新配置发展因子、带动新兴产业发展、推动科技创新，能够显著推动本土产业结构向高级化方向迈进。第二，现实经济中，示范区产业升级效应显著。一项好的政策能够引导产业技术创新发展。示范区作为一种国家战略，既能够体现国家层面的战略和资源的倾斜，又能够发挥区域比较优势。示范区政策能够改善区域技术发展的软件条件，从而让示范区更有条件去吸引高技术、紧缺型人才聚集，吸引高新技术公司或产业安家落户，从而加快信息、知识的外溢，带动创新的积极性和主动性。同时，当区域持续改善管理、金融、科技等方面的服务，就有助于示范区对高技术产业的造血功能的形成，企业和产业在发展中“干中学”，形成良好的氛围，从而推动区域产业结构高级化发展。

另一方面，示范区也存在阻碍产业转移的因素。从理论层面看，“区域粘性”不可避免。在经济不景气或者特殊时期，原有产业转出区域收紧对产业转出的要求，留住原本那些有转出需求而对示范区发展有益的企业，使得示范区吸收创新的发展资源来源被限制，其产业高级化受到限制。同时，示范区要推动产业结构高级化发展，需要发挥人才和创新的作用。目前示范区吸引高质量的人力资源的各种条件不成熟，对于高质量人才的吸引力不强，面对日趋激烈的人才竞争，示范区难以获得充足的优质人才资源；即便吸引来了人才资源，相关软件和硬件不齐全也限制了人才效用的发挥。示范区力图通过引入创新企业来带动区域发展，而在现有条件下，创新资源有限，示范区在市场上原本就难以获得最为优势的创新资源，吸引尖端创新企业聚集。能够吸引的创新型企业大多是东部地区不那么具有比较优势的企业，在这样的情况下，吸引来的企业与示范区本地企业的技术差距不是特别大，对于示范区产业的整体改造和带动能力整体有限，加之，有的示范区存在政策缺失、盲目招商引资、腐败等问题，也限制了示范区产业结构高级化发展。

由此可见，示范区对区域产业结构高级化存在着拉动和抑制两个方向的效应，根据现实观察和已有研究成果②刘瑞明、赵仁杰：《国家高新区推动了地区经济发展吗——基于双重差分方法的验证》，《管理世界》2015年第8期。，示范区主要设置在中西部地区，推动区域创新要素聚集的程度不是那么高，创新效应难以显现；加之人才和创新资源市场化程度越来越高，中西部地区难以在人才、技术上取得优势地位，产业结构高级化趋势就会打折扣，也就是示范区对产业结构高级化的抑制效应会比较大，甚至超过拉动效应的作用。

基于上述分析，提出以下假设：

假设1：示范区不会显著提升产业结构高级化水平，甚至有可能抑制产业结构高级化。

（二）示范区对产业结构合理化的作用

产业结构合理化是指产业间协调发展和资源得到有效利用③李虹、邹庆：《环境规制、资源禀赋与城市产业转型型城市与非资源型城市的对比分析》，《经济研究》2018年第11期。。从理论的视角来看，韦伯的区位理论认为，区域之间不同因子的地位变化时，区域可以通过重新配置因子，从而带动区域优势产业发展。边际产业扩张论和产业生命周期论认为，各区域可以发挥比较优势，优化发展格局。示范区利用自身优势，改善区域发展的要素配置、资源禀赋状况，吸引本地具有比较优势的产业，丰富本地产业结构类型，推动产业结构合理化。从现实来说，示范区发展过程中仍然存在一些因素抑制产业结构合理化。根据粘性理论和发展陷阱论，示范区在发展过程中受到产业转移粘性的影响，使得引入产业质量下降，不利于优化配置，难以与当地经济协同发展；过度招商，全民招商，容易饥不择食，盲目引入产业，形成产业结构的趋同，阻碍产业结构合理化。示范区尽管是一项国家政策，但国家支持力度不大，前期规划设计中对于产业的互补性和协同性考虑较少，未能够有效强化产业之间的专业化分工，使得产业之间协调力度不强，未能够有效带动产业结构合理化。

尽管示范区对区域产业结构合理化存在着拉动和抑制两个方向的效应，然而相关的研究表明，①袁航、朱承亮：《国家高新区推动了中国产业结构转型升级吗》，《中国工业经济》2018年第8期。示范区政策实施后，优化了资源配置，有效丰富了区域产业的层次和水平，使得示范区对产业结构合理化的拉动效应大于抑制效应。

基于以上理论分析，结合产业发展实践，提出以下假设：

假设2：示范区会显著带动产业结构合理化发展。

三、模型选取与变量甄别

（一）模型选取

近年来，双重差分法成为经济学、管理学研究中一种重要方法，国内外学者纷纷使用双重差分法评价政策效果。②刘瑞明、赵仁杰：《西部大开发：增长驱动还是政策陷阱——基于PSM_DID方法的研究》，《中国工业经济》2015年第6期。相较于传统的政策评估手段，其模型设置简单，政策识别效果更加精准。本文主题是评价示范区的产业结构转型升级效应，属于政策效应研究范围，故利用双重差分法来识别示范区对产业结构转型升级的效应。示范区作为一种探索性政策，为双重差分法的应用提供了天然的“准自然实验”。截至2019年年底，中国295个城市中有38个城市受到政策的冲击，自然形成了处理组，另外257个城市没有收到政策冲击，因而形成对照组。设置示范区政策trans变量，变量属于示范区则trans=1，否则令trans=0，这样trans变量就能够识别示范区政策冲击的净效应。选用双向固定效应模型检验示范区政策对产业结构转型升级的净影响，模型设置如下：

（1）式中i代表地区，t代表时间，Upgrading-indit是被解释变量，transit为示范区政策，Β1正负值反映示范区政策对区域产业结构转型升级是推动还是抑制，大小反映示范区对于地区产业结构转型升级影响的程度。

（二）变量甄别及数据描述

1.被解释变量

本文主要衡量示范区政策对产业结构高级化和产业结构合理化的影响。产业结构高级化目前有很多测算方式，早期较多利用第二产业比重、第三产业比重、高新技术比重等单一指标衡量，然而使用这些指标可能会造成产业结构泡沫化，即数据失真。为了度量产业结构高级化的趋势，一般利用克拉克定理衡量非农化产业比例，即第二产业与第三产业占比之和的变化，其适用于经济增长的早期和工业化前期阶段，随着经济服务化趋势增强，其难以捕捉服务化趋势变化。作为改进，有学者使用第三产业与第二产业产值之比度量。诚然这一比值度量了服务化趋势，却忽略了非农化发展趋势。从中国产业发展格局来看，中国仍然存在着非农化和服务化双重发展的格局，衡量产业结构高级化仍然要体现这种趋势变化。为此，本文使用的测算公式为“第三产业产值/（第一产业产值+第二产业产值）”。原因在于：相比单纯服务化的指标和非农化指标，这种测算方式既兼顾了非农化趋势，也度量了服务化发展趋势，有一定边际意义。

对于产业结构合理化的测度，学界未形成统一的意见。本文遵照一些学者的做法，利用产业结构偏离度度量产业结构合理化，③干春晖等：《中国产业结构变迁对经济增长和波动的影响》，《经济研究》2011年第5期。其公式如下：

这里n=3。考虑到产业结构绝对数的符号是正号，为了保证后续分析中回归符号的统一性和分析的便利性，将公式（2）中加入负号处理。结合韩永辉等的分析成果，④韩永辉等：《产业政策推动地方产业结构升级了吗——基于发展型地方政府的理论解释与实证检验》，《经济研究》2017年第8期。稳健性分析中采用添加权重的偏离度替代，其利用公式（2）前面乘以产业份额得到。

2.解释变量

本文核心解释变量是示范区政策，使用虚拟变量trans，样本城市受到示范区政策冲击的当年及以后年度trans=1，否则trans=0，得到每个城市赋值。

考虑到其他因素对区域产业结构转型升级的影响，本文引入控制变量，计算方式见陈凡、周民良文章。①陈凡、周民良：《国家级承接产业转移示范区是否加剧了地区环境污染》，《山西财经大学学报》2019年第10期。

表1 主要变量及测算方式

本文采用2000-2016年全国295个城市面板数据研究国家级承接产业示范区对产业结构转型升级的影响。对部分缺失值进行插值法处理，采用千分之一缩尾消除极端值。具体看，产业结构高级化指标最大值与最小值差别较大，表明指标之间分布较广泛；均值大于中位数，体现整体分布偏右。产业结构合理化指标最大值接近于0，说明部分地区部分年份产业结构偏离小，接近于完全无偏离状态。最大值与最小值相差较大，体现了变量分布广泛；均值小于中位数，说明数据整体分布偏左一些。其他变量数值见表1。

四、实证检验与结果分析

（一）基准回归模型检验

模型（1）和模型（3）分别代表不添加控制变量和添加控制变量情况下示范区对产业结构高级化影响回归结果。其系数分别为-8.0223、-5.4586，方向为负且均在1%的显著性水平下显著，说明示范区未能够有效聚集创新资源、人才、尖端技术，对区域管理、发展环境的优化有限，使得其未能够带动产业结构高级化，甚至由于区域发展粘性、各种体制机制限制，示范区对产业结构高级化产生了抑制作用，从而验证了假设1。

表2 基准回归结果

模型（2）和模型（4）回归系数分别为13.4507、11.9219，方向为正且均在1%的显著性水平下显著，说明示范区作为国家战略，通过国家层面制定详细的发展目标并指明发展方向，加之配套的各种政策的激励作用，改善了要素配置结构，有效地优化了资源配置，强化了产业和要素耦合度，从而有效促进了产业结构合理化，这就验证了假设2。

控制变量表明：human、sav对Sup-ind回归系数显著为正；fdi、far及lnpgdp对Sup-ind抑制作用显著；human、gov和lnpgdp显著提升了Rat-ind水平。

（二）稳健性检验

双重差分法的使用前提是随机性和共同趋势检验。本文选取一阶差分作为被解释变量，是否是国家级承接产业转移示范区变量（treated）作为解释变量，并选取控制变量，利用2009年数据进行OLS回归，回归系数不显著，说明样本是符合共同趋势假设的。采用logit模型以treated作为被解释变量，选取Sup-ind、Rat-ind为被解释变量，加入控制变量参与回归，Sup-ind、Rat-ind系数都不显著，说明示范区政策在选取上是随机的。

替换代理变量检验，考虑到原有解释变量的代理变量可能存在选择偏向性，因而使用服务化趋势指标和添加权重偏离指标分别作为替代变量参与回归，结论与基准回归一致。

匹配检验，针对处理组少、对照组多的现实，采取倾向匹配得分法对处理组和控制组进行匹配，然后再利用基准模型回归，结果验证了基准回归结论。

安慰剂检验，为了检验政策本身存在的一些未识别变量的影响，使用安慰剂检验。考虑到示范区批复设立前，各地通常推出一些预备政策，所以将示范区政策获批时间分别向前推移2年、3年，回归显示其对产业结构高级化和产业结构合理化均没有显著影响，表明政策出台前处理组和对照组不存在系统性偏差①因篇幅所限，稳健性具体回归结果备索。。

（三）异质性检验

1. 区域异质性检验

根据区位理论的基本原理，不同地区发展区位因子配置上的不同会使得产业结构天然形成差别。中国幅员辽阔，不同地区的示范区对产业结构转型升级的影响是否有差异，需要进一步检验区域异质性。按照中国国家统计局2011年6月公布的区域划分标准，中国批复设立的10个示范区均分布在中西部地区。根据区域“是否是中部地区”，设置虚拟变量middle；“是否是西部地区”，设置虚拟变量west。利用虚拟变量middle、west与trans的交互项来识别不同区域的示范区对产业结构转型升级的影响，结果见表3。

表3 示范区对产业升级绩效区域差异检验

模型（1）和（3）中Β1系数-9.3573、-7.3018且在1%水平下显著，表明中部示范区对产业结构高级化的影响显著为负；模型（5）和（7）中Β1的系数不是显著为负，表明西部示范区对产业结构高级化的影响不显著。从系数看，西部示范区对产业结构高级化的抑制程度要小于中部地区。可能的原因是，中部地区和西部地区发展基础不同，地缘不同以及考核压力不同。第一，从发展基础看，中部发展基础上相对较好，由于存在体制机制限制和区域粘性，通过示范区政策引入产业不一定能够改善区域技术水平，带入新的管理经验和人才资源，从而不利于中部示范区对产业结构转型升级发挥实际效用。西部地区产业发展相对滞后，引入的一些产业与原有产业冲突不太大，一定程度上还能够吸引一些创新、人才等资源，因而未对产业结构高级化产生显著抑制作用。第二，从地缘上看，中部示范区地缘上接近东部，目前集中引入产业并未带动技术革新、创新聚集，所以产生显著抑制作用。西部地区地缘上远于东部，对西部产业的影响存在着一个循序渐进的过程，因而对西部示范区影响不那么显著。第三，从地方官员考核看，中部地区政府对示范区GDP考核压力更大，为了示范区发展，更多考虑示范区体量扩展，忽视示范区质量提升，因而实行全民招商、处处招商，容易忽视创新产业、技术改造，使得示范区反而抑制产业结构转型升级；相比之下，西部示范区还未到达中部地区那样的发展压力，从而未显现出显著的抑制效应。

模型（2）和（4）中Β1系数9.1541、9.0911且在10%水平下显著，表明中部示范区对产业结构合理化的影响显著为正；（6）和（8）中Β1系数17.2089、14.4640且在1%水平下显著，表明西部示范区对产业结构合理化的影响显著为正；且西部示范区的正向作用要更大。可能的原因在于，西部地区发展资源相对贫乏，引入新的产业和要素犹如雪中送炭，从而起到更大带动作用。

以上结果意味着，示范区对产业结构转型的影响存在一定门槛上限，西部示范区处于成长阶段，因而显现出对高级化的负向影响小、对合理化的推动作用更强；中部地区处于门槛前端，面临着各种直接的矛盾和冲突，因而对产业结构转型的效应不如西部示范区。

2. 城市等级异质性检验

根据梯度理论，不同地区面临不同的发展梯度阶段。由于各种体制机制以及历史的原因，中国的城市在行政等级上存在着差别，行政级别高的城市具有更好的发展禀赋，故设立虚拟变量bingfu代表有禀赋城市，其赋值为1； wubingfu代表无禀赋城市，赋值为1，其他赋值0。采用bingfu和wubingfu与trans交乘项，衡量不同等级城市示范区对产业转移升级的效应，结果见表4。

表4 不同等级城市示范区对产业转型的净效应差异检验

模型（1）和（3）、（5）和（7）分别为不加入控制变量和加入控制变量后，有禀赋示范区和无禀赋示范区对产业结构高级化影响的回归结果。结果显示，无禀赋示范区对产业结构高级化呈现出显著的抑制作用，有禀赋示范区对产业结构高级化的抑制作用并不显著，从系数来看，有禀赋示范区对产业结构高级化的抑制程度要小于无禀赋示范区。

模型（2）和（4）、（6）和（8）分别为不加入控制变量和加入控制变量后，有禀赋示范区和无禀赋示范区对产业结构合理化影响的回归结果。结果显示，有禀赋和无禀赋示范区均对产业结构合理化有显著的促进作用，有禀赋示范区的促进作用更大。

上述结果的原因可能在于不同行政等级城市获取资源的能力不同。有禀赋的城市相比没有禀赋城市具有更强的政治资源，能够获得更多的政策和资源，从而一方面有助于引入好的发展技术、创新资源，另一方面有资源去完善服务体系，建立良好的制度体系，消除不良影响。相较之下，无禀赋示范区由于各种资源有限，其效应未优于有禀赋优势示范区。这意味着，示范区对产业结构转型的效应因禀赋不同而不同。对于无禀赋示范区，优化资源和禀赋支持十分必要。

五、结论与政策建议

本文的研究表明：第一，示范区一方面带动了所在地产业结构的合理化，但另一方面显著抑制了产业结构高级化，因此，示范区并未有效推动产业结构转型升级，这一结论在严格的稳健性检验之下依然成立。第二，由于不同地区发展基础、地缘因素、考核压力等不同，相较于西部示范区，中部示范区更大程度地抑制了产业结构高级化，更少带动产业结构合理化；第三，由于不同等级的城市获取资源的能力不同，相较于无禀赋优势示范区，有禀赋优势示范区更小程度抑制产业结构高级化，因而更大程度带动产业结构高级化发展。

鉴于总体而言，示范区并未显著推动产业结构转型升级，且对产业结构转型升级的影响表现出复杂性，使得其通过产业结构转型、带动高质量发展面临不确定性。为此，提出以下建议：

首先，加大力度培育示范区创新能力，带动示范区创新产业聚集发展。为此要做到以下几点：一是加大力度引入创新企业、创新产业。从发展的角度认识创新的重要意义，将创新产业作为示范区的重要考核指标来抓。二是兼容并蓄，通过自身投入和开放交流，提升本地技术水平。要加大技术投入力度，在中西部形成技术、品牌为核心的创新产品、创新市场；同时通过强化国内外创新合作，建立包容、开放的学习环境，在干中学，在分享开放的氛围中优化自身发展。

其次，重视人才，大力发挥人力资源的关键作用。人才在示范区发展中的作用十分重要，要利用各种手段将人才引进来，扩大人才存量。地方政府要利用激励政策，鼓励和支持示范区引进新的人才；要从留住人才入手，让人才能够安心、放心地创新和发展，形成人才安、创新强的格局。同时，要加大教育投入，培养本土化的人才，特别是通晓本地实际、掌握发展前沿的人才，强化本地人才的带动作用。

再次，通过因地制宜、分类指导，带动示范区产业结构更加良性发展。对于中部示范区，一是要更加明确产业转型方向和目标，产业引入要严格按照转型方向发展，避免出现饥不择食、盲目引入。二是要改进考核机制，将创新发展纳入考核当中。不以GDP和示范区规模作为唯一指标，而要以示范区产业发展质量作为主要考核指标，从而优化示范区产业发展质量。对于西部示范区，要强化政策支持，将示范区做大和优化，推动示范区向更高的门槛迈进。

最后，要给予更多的资源和禀赋支持。示范区的发展更多还是有赖于优化整体禀赋。一方面应给予政策支持，改善硬件禀赋条件；另一方面应改善软件禀赋条件。要在示范区打造有助于创新的氛围，优化管理手段、管理制度；构建有助于创新的服务体系，形成良好的发展格局；从体制机制上，做到服务一条龙、人性化，真正服务于产业结构转型升级。