政策网络理论下高校研究生招生政策运行机制重构

董 力 毅

(中国石油大学(北京) 研究生院, 北京 102249)

教育政策是一个政党和国家为实现一定历史时期的教育发展目标和任务,依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针而制定的关于教育的行动准则。教育政策制定和实施过程涉及不同的利益相关主体或参与者,是不同主体间互动依赖与博弈的过程。教育政策是政府为解决特定教育问题或实现特定教育目标,对社会全体成员的教育权益进行权威性分配的行为准则和方案[1]。现实的教育政策实践中,教育政策制定主体或者将自身设定的预期政策利益取代公共利益,或者过度关注部分核心目标群体而忽视其他利益相关者的政策利益,从而造成了政策利益相关者之间的“利益失衡”现象,以及忽视部分政策利益相关者的“政策利益受损”问题”[2]。

我国研究生招生管理工作实行层级制管理,根据教育部《2019年全国硕士研究生招生工作管理规定》的相关要求,教育部主要负责宏观管理工作,其职责是研究制定招生工作的方针、政策、规定和办法部署全国招生工作,并监督检查执行情况。招生单位负责组织实施本单位的招生工作,负责按照教育部有关招生政策、规定、办法制定实施细则,并开展招生工作。关于教育政策的研究和分析,传统的方法大都基于政府部门的视角,从宏观层面关注政策制定和实施的全过程。近年来,在国家研究生招生改革政策的推动下,高校获得了更多的自主权,二级管理部门、基层学术组织、导师等主体正在逐步以直接或间接的方式参与和影响招考工作,对原有政策的制定程序、执行、效果及反馈产生直接影响,需要从高校微观角度聚焦和重构高校研究生招生政策运行机制。

一、 无序参与:运行机制的现实困境

一般而言,教育政策的参与主体可分为政策制定者、执行者和执行对象。从高校层面看,研究生招生政策制定主体主要是校级研究生招生管理部门,政策执行主体主要有校级研究生招生管理部门、二级单位管理部门、基层学术组织、导师等,政策执行对象是导师、考生及考生家长等。

公共选择理论中“经济人”假设认为,人是自利的,是理性的、个人效用最大化的追逐者,追求自身利益是“经济人”行为的根本动机。“经济人”根据市场情况、自身处境和自身利益之所在作出判断,追求利益尽可能最大化[3]。在深化研究生教育综合改革的大背景下,从高校的微观层面看,研究生招生管理工作中各参与主体都是独立的“经济人”群体,愈来愈表现出参与利益表达的意愿和热情。传统的线性式管理模式和政策执行流程正在淡化和退出,新的政策制定和执行主体的依存关系正在发生巨大变化,给高校研究生招生政策运行带来新的牵绊和困境。

1. 单一主体走向多元主体后的博弈

传统的校级管理部门单一主体“自上而下”管理为主,“自下而上”管理为辅的封闭式组织运行模式已不再适用,甚至成为抑制研究生教育发展的障碍;行政权力和组织运行效率为原则的各类强制或命令措施所形成的研究生招生政策制定和运行机制正在发生改变。在高校研究生招生政策运行中,二级管理部门、基层学术组织、导师及导师群体、考生及考生家长等其他参与主体正在突破原有的封闭式运行机制,逐步参与或影响研究生招生管理及政策制定,研究生招生政策执行主体或执行对象从原有的单一、线性模式,逐步转变为兼有直接或间接主体的双重身份,将原有分离的政策制定、执行过程串联起来。但参与的随机性和无序性也直接引发了多元主体之间的利益交汇和冲突,带来研究生招生政策制定、执行中的博弈和制衡,直接影响招生政策的执行效果。

2. 多元主体参与中的利益表达偏误

高校中的校级管理部门,既是政策的制定者也是政策的执行者,其利益需求追求效率、质量和公平,确保政策贯彻和实施;具体来说包括追求生源质量、确保招考工作顺利进行,以及招生工作的科学规范、公平公正等。二级管理部门、基层学术组织和导师主要是政策的执行者,其利益需求从职责来看是执行政策,确保政策有效落地,实则更多的是追求学术自由和自主选拔的权利,希望拥有最大限度的自由裁量权。考生及考生家长是政策的目标对象,其利益需求是努力使自己的利益在政策执行中得到充分体现,获得公平的入学深造机会。

传统“自上而下”模式下,校级管理部门在政策制定和执行中,囿于对不同参与主体利益诉求的倾斜,会发生利益表达的偏误,出现暂时性的利益受损。首先,高校管理部门作为政策制定者和执行者,为保证政策的有效落实,会借助行政权力直接对政策执行者和政策目标群体的利益作出界定,并未充分考虑其他参与主体的利益需求,造成部分参与主体利益受损。其次,二级管理部门、基层学术组织和导师作为政策执行者,与政策目标群体直接接触和交流,会根据自身的利益需求产生不同的行动方向,行使自由裁量权,造成政策制定者和执行者一定的利益受损。最后,政策目标群体在接受政策实施过程中受到自身基础条件和信息不对称等因素的影响,产生即时性或滞后性信息反馈和表达,出现不同程度的偏误和利益受损。

3. 综合改革政策环境下政策制定和执行中的冲突

政策制定依附于环境是无可厚非的,但这类政策的长效性受到限制[4]。在研究生教育教学综合改革背景下,国家面对研究生招生工作改革与秩序维护等方面的不同要素表达。高校为落实和推进改革工作,多采取行政命令的形式,在面对不同参与主体时引发或多或少的碰撞和冲突:首先,校级管理部门在引导二级管理部门对国家下发的文件中相关招生政策的规范化、流程化的执行,与二级管理部门面对政策改革引发的固有工作观念和流程再造之间,存在繁琐的程序冲突。其次,国家对政策的解读与执行,与基层学术组织、导师对学术自由或自主选拔权利的伸张之间,产生一定程度的冲突。最后,考生及考生家长作为执行目标对象,对于政策的理解和认知的差异导致政策执行偏离等。

4. 制度约束和自律建设中的虚位和缺位

研究生招生制度建设多关注于正向的招生质量和规范化等内容,对于反向的监督检查、惩罚等制度约束和自律文化多采取临时性的、简单的办法,对问题的严重性认识不足,相关内容或是存在于规章制度中的只言片语,或是僵化地存在于规章制度中。不仅没有把监督、检查、反馈、惩戒等形成常态化的机制,也没有把制度约束和自律文化建设放在同等重要的位置,存在虚设或缺位状态。

二、 政策网络理论:运行机制的网络关系

政策网络是指在公共政策制定和执行过程中,政府与其他行动者围绕共同问题,通过协商而结成的正式和非正式关系[5]。政策网络理论作为20世纪新兴的理论,从不同视角形成了多元化的研究成果:以美国为代表的微观研究视角、以英国为代表的中观研究视角和以德国、荷兰为代表的宏观研究视角。微观研究视角主要集中于政策主体和政策参与者之间在政策制定过程中的影响、互动和协调;中观研究视角主要是集中于政府部门与利益集团之间互相牵制和博弈;宏观研究视角主要是集中于分析和探讨国家与市民社会(社会团体)之间的关系,将政策网络提升为存在于国家与市民社会(社会团体)之外的第三种治理模式。政策网络理论的出现,为分析和突破研究生招生政策的现实困境,重塑多元政策主体的利益结构、功能和关系形态,解决多元政策主体参与下的政策制定和执行,提供全新的路径和方向。

依据政策网络理论,高校研究生招生的政策网络是在传统的封闭式、层级制管理模式向多元化、去中心化的网络化结构转变的背景下,政策运行中各参与主体在追求各自利益和目标的过程中所形成的,由一方主导到多方参与的共治格局,以及多方参与后应运而生的利益表达、冲突(矛盾)与协调。公共政策的制定过程是多个集团和个人复杂互动的过程,包含了大量的参与者,这些参与者与政策环境中的其他群体有着高度的依赖性[6]。罗茨依据网络成员的稳定性、限制性,与社会大众和其他网络的关系程度,以及所拥有资源的特点等因素,把政策网络的各种类型按照整合程度由高到低列为一个谱系:政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络(见表1)[7]。

表1 政策网络的关系类型与特征表

资料来源: Marsh D & Rhodes R.A.W.,“Policy Networks in British Politics:A Critique of Existing Approaches”, Policy

Networks in British Government,Oxford:Oxford University Press,1992:13-14.

教育部和省(区、市)高等学校招生委员会属于政策社群,处于政策的核心地位;高校研究生招生管理部门(招生单位)根据本单位的实际情况,在不违背政策的基础上,制定政策实施细则,希望达成目标,属于府际网络;二级单位、基层学术组织、导师和考生及考生家长根据自身利益的诉求分别结成不同联盟,影响政策的制定与执行,属于议题网络。高校研究生招生政策的参与主体基本分属于府际网络和议题网络,高校研究生招生政策的网络运行机制就是在政策社群的指导和监督下,府际网络和议题网络相互依赖和相互作用,通过共同参与、互动和利益表达达成预期目标。

在实际运行过程中,作为府际网络的校级管理部门与政策社群和议题网络之间,特别是议题网络之间、议题网络内部基于不同利益诉求和身份差异,存在不同程度的博弈和冲突。府际网络与议题网络(导师)属于网络关系下开放程度最高的政策主体,两者之间的互动交流和利益表达相对充分,但是府际网络会根据不同政策目的支配和限制议题网络(导师)的参与,也会通过多种途径寻求合作和结盟。府际网络与议题网络(考生及考生家长)之间属于网络关系下相对闭合的政策主体,府际网络对于两者之间的互动交流和利益表达多是基于府际网络自身利益诉求的表达,议题网络(考生及考生家长)仅可以通过府际网络提供的有限途径互动和交流,客观上的不平等容易导致信息沟通中的不对称,存在议题网络(考生及考生家长)对府际网络的持续性的诉求达不到满足,以及由此引发的两者之间的竞争和对抗。府际网络和议题网络也会通过多种途径向政策社群施加影响,以满足自身的利益诉求。各参与主体的网络互动关系特征如图1。

图1 参与主体网络互动关系

三、 协同、互信、共治:运行机制政策网络重构

1. 开放网络关系,畅通议题网络的政策参与和利益表达

政策网络理论强调放开原有管理运行模式,倡导多主体参与和互动交流。高度开放的教育政策网络具有很强的包容性,能够最大限度地接纳教育政策利益相关者,让政府同所有教育利益相关者平行互动。在政策网络输出的公共教育政策中,教育利益相关者的教育利益诉求得到最大限度的体现和表达[8]。通过政策网络的开放,议题网络在被动的博弈和冲突中影响政策制定和执行转变,为府际网络积极主动地吸纳和接收其他政策主体,为议题网络参与创造平等的互动交流平台,实现最大限度的参与和利益表达。议题网络之间的互动和交流基本依靠府际网络联系或转达,迫切需要建立彼此之间开放网络关系和互动交流的平台。

面对政策制定与执行中的偏误,作为府际网络的校级管理部门在研究生招生政策的制定和执行中已经不能达到全能的表现,客观上需要作为议题网络的多主体参与意见表达。在参与过程中,协调议题网络的多主体共同参与研究生招生政策的制定与执行。只有构建多政策主体共同参与的新局面,才能避免政策制定与执行的偏误,通过协调多主体的参与,实现不同意见表达和利益诉求,逐步形成协同共治的新机制,实现政策执行的有效性。

2. 构建互信协同机制,突出不同政策节点下的主导地位

政策制定基于交换关系基础上的中央-地方关系,是一场“博弈”,在其中中央和地方的“博弈”参与者操纵他们所掌握资源的分配权以使自己对政策结果的影响力达到最大化,从而能够掌控自己的利益得失[9]。协同治理可以借助各种协同机制,通过各方的利益表达和利益整合,形成各方普遍认可的目标和方案[10]。

在政策网络结构转变中,不同的政策主体参与政策制定与执行,府际网络不再拥有绝对的权威和支配权,但是为了促成与议题网络间的合作,需要构建互信协调机制,为了共同的政策目标协同和共治。同时,发挥不同主体在综合政策不同环节,或针对单一主体的独立政策环境下的主导地位,逐步实现由内行专家管理内行事物的模式,由内行直接决定或影响政策制定和执行。

校级教育管理部门作为政策制定和执行的统筹管理者,在政策制定中负责议题网络的协调,让议题网络获得充分的利益表达机会,在不同的模块下由内行专家主导负责。涉及招生考试的组织机构、秩序引导、信息公开,以及监督检查等方面的政策时,府际网络必须严格按照政策社群的要求详细制定实施细则,议题网络(导师)需要严格执行相关规定,为议题网络(考生及考生家长)营造公平公正的政策环境。在选拔符合专业培养要求的人才时,校级管理部门和二级管理部门无法从深层次上加以理解,必须交由议题网络(导师),包括基层学术组织、导师及导师群体等来主导;在涉及吸引和改善生源质量相关的政策时,应更多地听从议题网络(考生及考生家长)的声音,从导师对考生需求的经验总结中获得;在政策执行的流程、时效性和有效性方面,二级管理部门作为校级管理部门和基层学术组织及导师的纽带,应更多考虑二级管理部门,由基层管理部门主导和反馈。

3. 全面推动制度约束和自律文化建设,落实招生政策

议题网络在政策制定和执行过程中,由于受到主体自身负向利益诉求的限制,会突破自身正向规则的底线,将违背主体正向的利益诉求置于政策制定和执行中,客观上制约政策规范、公正地运行。为此,在扩大议题网络的限制行为后,不仅需要充分尊重和发挥议题网络的意见表达和利益诉求,建立参与主体间的互信机制,更为重要的是必须建立强有力的制度约束机制,在议题网络间形成共同的自觉自律的意识和文化,来影响和制约参与主体的负向利益诉求和意见表达,降低政策制定和执行中的成本,确保政策的公平有效实施和落实。

《教育部关于印发〈2017年全国硕士研究生招生工作管理规定〉的通知》(教学[2016]9号)中提出,高校是培养具有创新精神、创新能力和从事科学研究、教学、管理等工作能力的高层次学术型专门人才及具有较强解决实际问题的能力、能够承担专业技术或管理工作、具有良好职业素养的高层次应用型专门人才的地方。在《教育部关于印发〈2014年招收攻读博士学位研究生工作管理办法〉的通知》(教学[2014]4号)中提出,高校是培养掌握坚实宽广的基础理论和系统深入的专门知识,具有独立从事科学研究工作的能力,在科学或专门技术上做出创造性成果的高级专门人才的地方。研究生教育归根结底是人的教育,衡量生源质量好坏也是评价人的综合素质。因此,高校在研究生招生政策的制定和执行中必须要服务于人才选拔,招生政策制定与执行中要充分实现各相关利益主体的利益表达和需求的最大化,同时,只有实现充分的利益表达与协商共治才能有效保证招生政策的有效执行。

四、 政策网络理论下运行机制的应用分析

1. 结合学校办学定位,实现在政策网络模式下的多元利益表达与诉求

招生宣传是研究生招生工作的重要组成部分,是提高学校生源质量的重要手段,也是扩大学校影响力、吸引优质生源的最直接途径之一。在研究生招生宣传活动中,学校的政策利益偏向不是面向所有高校的学生,而是根据学校办学特色和学科优势,“筛”与自己专业设置相同或相近的高校及本科在读成绩相对优异的考生,通过多种优惠政策、措施,提高考生参加宣讲会的积极性。学院和导师的利益偏向是利用学校搭建的宣传平台和优惠政策,一方面,宣传和展示学院的学术和科研实力,另一方面,对“筛”出的优质生源面试选拔,提前锁定优质生源。考生的利益偏向是利用高校搭建的平台,获得更好的与高校、学院和导师直接交流的机会,获取更多有价值的信息,争取更多的入学机会。

2. 支持和鼓励参与主体在招生选拔中的主导地位

在研究生考试招生中,复试是全面衡量考生科研和学习潜力的重要环节。招生政策利益的偏向分析导致忽视对考生全方位的考核,容易发生负向偏误,选拔出“高分低能”的专业考研族,给学院和导师的人才培养带来很大困难。部分地方高校生源的“专职考研族”报考和录取人数逐年增加,他们往往重点突击报考学科专业考试课,初试成绩较高,但是专业知识结构单一、缺乏系统学习和培养的价值。

经过研究和探索,对招生政策利益偏向进行优化和调整,学校将利益偏向调整为以生源质量为导向的录取新机制,出台并优化多项措施,加大复试考核的权重。全方位的复试考核方式和方法,让真正符合研究生培养要求和具有培养潜质的考生脱颖而出,以有效提升选拔质量。学院和导师的政策利益偏向调整为将本科阶段表现纳入硕士复试考核,注重科研能力和综合素质考核。在复试选拔中增加对本科阶段考核和对考生科研能力、综合素质的考核,更加全面地反映考生的认知能力。如在复试中增加本科学习成绩、成绩排名等指标的考核;同时通过发表论文、三好学生和参加各类竞赛获奖等形式对考生的科研能力和综合素质进行考核,实现了以量化结果全面评价考生。学生的政策利益偏向就是要注重本科阶段的学习和培养,打好坚实的理论基础。

3. 转变职能,优化责权,建立保障政策运行的体制机制

保障研究生招生工作的平稳有序运行也是研究生招生工作的重中之重,因此,与研究生招生运行机制相关的招生政策的利益偏向应是一管到底,确保各项招生工作顺利进行。而在实施过程中学院和导师往往未充分发挥作用,对人才选拔造成了很多障碍。为此,学校主动提出调整政策利益的偏向,积极按照责权统一的思路,推动管理重心下移,赋予学院、导师更多的自主权,发挥和规范学院和导师在人才选拔中的重要作用,实现管理部门逐步从管理角色向监督检查角色转变,不断优化监督体系,逐步形成良性的招生运行机制。

学院和导师的政策利益偏向是获得更多的自主权,学院主管负责人全面负责统筹规划本单位研究生招生的专业和考试科目设置、自命题的命题质量、复试、调剂录取政策等工作,督促学院投入更多的时间和精力主动做好招生工作。发挥和规范导师群体在人才选拔中的重要作用,体现以学科复试小组集体决策为主导的导师负责制,加大导师在复试及录取中的权重,在政策框架范围内导师具有录取与否的决定权。

学校的政策利益偏向是优化监督监管体系。在学校纪委的指导和配合下,成立研究生招生监察领导小组,参与初试试卷选取、复试工作布置、巡查及最终拟录取情况的审查,实现研究生招生录取工作全过程的监督、检查、处理及执纪,确保整个招生工作平稳运行。定期召开导师座谈会和秘书培训会,加强对导师的管理和培训,使导师准确把握招生政策、业务和纪律,确保招生工作公平和规范;加强考前报名、考试和录取各阶段的研究生秘书的培训,尤其是对新政策的学习、理解和执行。通过复试巡查、开学初教学工作检查等措施,进行事中和事后督查,将招生量化评分、学院年终考核与次年的招生指标分配等挂钩,对基层学术组织、导师等进行规范和督促,有效保障研究生招生工作高效、规范运行。