严格落实耕地保护　严格土地用途管制

耕地是我国最为宝贵的资源，耕地保护是自然资源部的核心职责之一。习近平总书记强调，要像保护大熊猫一样保护耕地。为落实最严格的耕地保护制度，严格土地用途管制制度，2019年国家自然资源督察机构将耕地保护督察作为首要任务，扎实做好这项工作。

2019年全国耕地保护督察通报

耕地是我国最为宝贵的资源。党中央、国务院历来高度重视耕地保护。习近平总书记多次强调，耕地红线要严防死守。保护耕地要像保护大熊猫那样来做。国家自然资源督察机构始终将耕地保护作为首要政治任务，以习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护的重要论述为根本遵循，按照《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）的要求，坚持“党中央精神、国家立场、权责对等、严起来”和“刀刃向内”的原则，2019年对省级政府开展了耕地保护督察。

此次督察主要有以下特点：一是实现省份全覆盖，并根据工作需要，下沉到240个设区市、843个县（市、区）实地核查。督察时段为2017和2018两个年度，部分突出问题向以往年度进行了延伸。二是突出省级政府主体责任，重点关注党中央、国务院关于耕地保护重大决策部署落实情况，以及土地管理职责履行情况、耕地保护工作实效和趋势变化。三是坚持问题导向，重点对土地审批、补充耕地、土地利用和执法监管等环节进行督察，注重发现普遍性问题和突出问题。四是坚持严格督促整改与促进政策完善“两手抓”。对法律法规有明确规定、政策科学合理的问题一督到底，对政策不合理、不完善的，提出政策制度改进完善的建议。

督察中普遍存在的问题

一是补充耕地数量不实。发现全国28个省部分项目补充耕地数量不实，涉及16.98万亩，主要是现有耕地面积少于验收入库面积、实地现状为非耕地、将已退耕还林地块纳入土地整治等。二是违法违规占用耕地。发现全国违法违规占用耕地114.26万亩，其中，占用永久基本农田14.34万亩。三是圈占、闲置浪费耕地。各地多措并举，积极盘活消化和利用存量用地，但也发现一些地方为提高供地率和闲置土地处置比例，存在弄虚作假、处置不实行为，耕地依然被圈占、闲置浪费。其中，发现在处置批而未供中存在虚假供地、虚假撤回批准文件等问题的项目1826个、15.4万亩，发现闲置土地处置不实问题的项目728个、5.41万亩。四是违法违规审批建设占用耕地。一些省份为规避占补平衡，将耕地按照建设用地等其他地类上报审批，涉及9.49万亩。

督察还发现苗头性、倾向性问题，需要引起高度重视，切实加以纠正。一是“景观工程”过度化，违法违规占用破坏耕地。发现2017年以来有1368个城市景观公园、沿河沿湖绿化带、湖泊湿地公园、城市绿化隔离带等人造工程未办理审批手续，涉及耕地18.67万亩，永久基本农田5.79 万亩。有的甚至破坏耕地挖田造湖、挖田造河，凭空建设人工水景。如陕西渭南市华州区少华湖水利风景区项目挖湖破坏耕地2041.50亩，其中永久基本农田139.77亩;湖北荆州市文旅区楚国八百年城市公园项目，在原有耕地上新开挖出一条东西长约7千米，宽度100-190米的人工河，破坏耕地574.99亩。二是有的地方城乡建设用地增减挂钩跨省域调剂指标不实。城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂是助力脱贫攻坚的重要政策措施，深度贫困地区将农村建设用地复垦为农用地，产生节余指标，东部帮扶省份支付调剂资金，购买节余指标，从而实现双方共赢。国家自然资源督察机构对2018年度已完成验收的7个省47个深度贫困县的增减挂钩项目进行了核查，总体来看，这项政策发挥了较好的作用，但也发现一些地方存在节余指标不实，甚至弄虚作假的问题，共涉及1136.17亩。如河南台前县将“全国第二次土地调查”时本来就是耕地的8个地块，在未经审批和没有任何建设的情况下，直接变更为建设用地，再包装成拆旧复垦区，违规取得46.47亩节余指标。

针对此次耕地保护督察发现的问题，国家自然资源督察机构向31个省（区、市）以及新疆生产建设兵团发出《督察意见书》，督促省级人民政府切实负起整改的主体责任，实事求是，分类整改，并对问题突出的54个地市，约谈了地方政府主要负责人。同时，发挥警示作用，公开通报了31个违法违规典型问题。下一步，督察机构对发现的问题，将扭住不放，一督到底，督促整改查处到位。

督察发现的问题也反映出，现行的一些耕地保护的制度、政策需要完善，监管方式需要改进。有的政策衔接不够、相互冲突;有的政策在强调严管严保的同时，把握统一性和差别化的关系问题不到位，比如土地审批法律法规不完善、层级多、时间长，一些重点建设项目在急于开工建设的情况下程序性违法;耕地的利用政策与现代农业、乡村振兴等发展的需求还不相适应;地方和用地单位节约集约用地的动力不强;耕地保护补偿激励机制还不健全等。这些需要我们更加实事求是地对待问题，加大有效的政策供给力度，实行更加灵活的土地管理政策，实现政策的科学、简明、可操作，统筹解决好保耕地、保建设与保生态的关系，共同推进党中央、国务院决策部署的落实。

做好耕地保护工作，离不开各级党委政府、各有关部门和社会各界的支持和帮助，大家可以一起努力，共同完成好党中央交给我们的耕地保护重大使命任务。

耕保督察与往年土地督察有何不同

耕地保護一直是督察机构的首要职责。机构改革后，自然资源部职能范围更大，使命责任更重，对自然资源中最宝贵的耕地资源保护仍然是重中之重。习近平总书记强调，耕地是我国最为宝贵的资源，要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。中发〔2017〕4号文件中明确规定“督察机构要加强对省级政府实施土地利用总体规划、履行耕地保护目标责任、健全耕地保护制度等情况的监督检查”。面临新形势新任务新职责，自然资源督察机构仍然牢记党中央建立国家土地督察制度的初衷，始终把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护督察作为首要任务，坚持“党中央精神、国家立场、权责对等、严起来”和“刀刃向内”的原则，政策明确的一督到底，政策不合理的促进完善。

2019年耕地保护督察突出“对着省、全覆盖、看变化、曝典型”，最鲜明的特点就是实质性对省督察。省级政府是贯彻中央精神、推动工作落实的关键一环，强化对省级政府的督察，有利于督促引导地方落实严格耕地保护、保障粮食安全、加强土地监管的责任。在督察过程中，我们改变以往主要以地市为督察重点对象的做法，将省级政府作为直接督察对象，处理好全面和抽查重点地区、重点问题的关系，通过全覆盖督察，发现全省共性和普遍性问题，以及各地市县面上的突出问题;通过对问题总量、结构、违法主体的分析，研判省域内耕地保護形势变化;通过曝光典型问题和督办典型地区，对耕地保护保持“严保严管”的态势。近期，我们约谈了问题突出的54个地市，公开通报了31个违法违规典型问题，就是要发挥警示震慑作用，今后，这样的工作还将持续下去。

督察机构如何督促整改到位

督察机构督促地方政府整改问题坚持“实事求是、分类处置“的原则，在分清问题类型、性质、责任主体等基础上，明确整改时限、整改要求，要求地方政府依法依规整改到位。对法律法规有明确规定、现有政策科学合理，但地方政府在执行中出现偏差，触犯法律法规的，我们的态度是一督到底，整改到位的标准是消除违法状态。此次耕地保护督察发现问题绝大多数属于此类情况。如“补充耕地数量不实”问题，需要地方政府将已经验收入库的不实耕地调出，并补充相应数量相应等级的耕地。对于地方政府弄虚作假的，我们采取约谈，甚至是限期整改等更为严厉的措施。对政策规定已作出调整安排，整改需要与有关工作做好衔接的问题，我们将给地方更多的时间，允许他们在法律法规范围内逐步调整规范。如永久基本农田与生态红线范围重叠等问题。对土地利用及管理政策缺失、不完善，需要调整改进的问题，如国家和省重点项目特别是线性工程用地程序性违法问题，我们实事求是将问题反映给相关司局，研究有关政策，改革有关审批制度，从源头上防范和解决问题。

为了更好的督促地方政府整改发现的问题，此次耕地保护督察我们确定了整改时间，要求地方自督察意见发出之日起90天完成整改，特殊问题经批准可以适当延长，避免地方在整改过程中出现“简单化”“一刀切”。在地方政府开展整改期间，督察机构也将结合督察工作开展实地的督导抽核，对于发现问题采取销号管理制度，确保发现问题能够切实整改到位。（编辑 林凤鸣）

马素兰

自然资源部国家自然资源总督察办公室副主任