我国农村宅基地制度改革的难点与对策

韩爱民

【摘要】随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场机制在资源配置中日益发挥着决定性作用。在经济社会发展过程中，大量农村劳动力转移到城市，但宅基地数量有增无减，更多的新宅基地在村外扩张。许多新建住宅基地房屋利用率低，大量农村中心住宅用地闲置，农村住宅用地占用大面积的闲置率高，造成土地资源的极大浪费。宅基地是农村居民居住的土地基础。根据现行法律，宅基地不能有偿分配、使用和转让。在社会主义市场经济体制不断完善的过程中，多年来农村宅基地制度的实施已经不能适应新时期经济社会发展的需要，加快农村宅基地制度改革势在必行。

【关键词】农村;宅基地;制度改革;难点;对策

1、农村宅基地制度改革的问题

1.1“宅改”不当致农民居住功能弱化

据调查，不少已经进行了宅基地改革的乡村，服从城镇化建设要求，移民进城或者在城市、乡镇、平原地带进行建房安置，致使农民远离自己耕作的土地，不利于农民的生产生活。振兴乡村，是以乡村为主体，农民离开自己赖以生存的土地，服从宅基地改革导致生产或者生活不便，乡村振兴就成了本末倒置。

1.2腾退农村宅基地只顾眼前利益

在一些农村宅基地改革实践中，村集体把腾退出的农村宅基地作为富余土地全部流转了出去，这种做法虽然在当时为村民谋取了一定利益，但从长期看，并不利于乡村的发展和振兴。甚至于，当本村的新增村民需要分配宅基地时出现无地可分的现象，又可能重走乱占耕地、私搭乱建的老路。这种违反代际传承卖掉闲置宅基地的做法，表面看规范了农村闲置宅基地，实则与农民宅基地的持续保障和乡村的持续发展背道而驰。

1.3与乡村振兴的城乡融合发展战略冲突

不可否认，我国城镇化政策的推进，在许多农村异化为移民进城，农村出现了大量空心化。农民无论是务工移民还是整村搬迁，整体趋势是向城市转移，向县城集中，住房向生活便利的务工所在地集中。这种城镇化发展道路，带来的农村宅基地改革就是大量腾退偏远农村的宅基地，减量占用县城和乡镇的宅基地，宅基地的减补平衡掩盖了农村自身发展的内在需求。真正的乡村振兴，不是农村向城镇的单向流动，而是城乡的互相融合，吸引城市的资金、科技、文化等资源流向农村，如此才是真正的乡村振兴。

2、提高农村宅基地制度改革的措施

2.1加强政府作用，打破行动困境

利用城乡建设用地“增减挂钩”政策打通城乡建设用地两个市场、打通农村宅基地和承包地两类土地，需要借助多个政府部门的协调合作。政府主导搭建平台或创新机制，将农村闲散的宅基地集中起来，在城乡范围内、不同农户间重新配置，是提高建设用地利用效率，促进城乡经济社会发展的有效手段。只有政府发挥作用，宅基地制度改革才能取得预期效果。

2.2立足地区实际，明确改革目的

农村宅基地制度改革需要立足于各地实际情况，有序开展，不能“一刀切”“齐步走”。宁夏平罗的“政府收储”是为了给生态移民提供宅基地和房屋，因此实施的面较广，后面的做法则主要是小范围探索老年农民“以地养老”的可行性;浙江义乌经济发达，因此为了提高建设用地集约化利用、推进美丽乡村建设，宅基地制度改革的主要目的是促使农民集中居住;晋江市砌坑村主要是为了新村建设和产业发展，在村域范围内尝试盘活存量宅基地。

2.3实现宅基地使用权自由流转

作为一种属于用益物权的他物权，宅基地使用权在应用中受到的限制较多，考虑到原有的农村宅基地流转制度已落后于时代，因此制度改革需重点关注宅基地使用权自由流转，消除用益物权相关的制度壁垒，房屋流转的合法性、地下交易的规制可由此获得有力支持。为真正实现自由流转，宅基地使用权流转面临的法律层面限制与羁绊必须得以消除，如《不动产登记暂行条例》存在的条例抽象问题便需要针对性解决。还需要关注宅基地转让和受让主体明确，以此适度开放自由流转的农村土地市场，逐步实现农村宅基地使用权的自由流转。此外，有偿流转的前提条件明确也需要得到重视，这是由于并不是所有农村宅基地均可以进入市场，流转的价格问题也不容忽视，各地土地行政管理部门应积极提供指导和管理，适度的干预可创造公正、公开、公平的土地流转环境。

2.4建立宅基地自愿有偿退出机制

受城市化快速推进、农村空心化程度提升影响，大面积闲置和荒废的农村宅基地广泛存在于我国各地，因此必须重点关注宅基地使用权退出机制的建设，为提升农民的相关动力，机制的有偿性把握极为关键，客观上大量存在的一户多宅现象也需要得到重视。在宅基地自愿有偿退出机制的建设中，农户对集体收益分配权、宅基地使用权、土地承包权的自愿有偿转让属于建设的重点所在，相关改革探索经验应在制度建设中得到重点体现。

2.5保障农民“一户一宅”用地

通过农村宅基地制度改革，一是规范农民“一户多宅”现象，多占宅基地采用清退、转让、回购等方式，坚持“一户一宅”政策;二是腾退闲置宅基地，置换或者补偿宅基地退出的农民，把闲置宅基地收归集体，盘活宅基地存量;三是集中建房，通过空中发展的方式少占地多建房，尽可能多地安置或保障农民实现“一户一宅”。同时，我国小农经济决定了农村宅基地分布不应脱离实际强制规划和实行千村一面，宅基地改革要充分尊重农村家庭经营的小农意愿。

2.6保证农民正当的宅基地收益

允许农民利用自己的住房进行出租、抵押和经营等，保护农民自主房屋的财产性收益。将农民自愿退出的宅基地除了给农民进行适当补偿外，作为农村集体建设用地的增减挂钩节余指标在省域内流转，收益集体和村民共享。赋予农民宅基地分配退出、农房抵押贷款、收取有償使用费等权力和义务，把村民自治组织的主体作用落到实处。保障农民宅基地制度范围内的个人收益，农民作为拥有农村宅基地资格权和使用权或者说农村房屋财产权的利益关键人，当自家的宅基地受到拆迁或者闲置宅基地退出时，同权和充分补偿更能保护农民权益，维护社会公平。

结论：

综上所述，农村宅基地制度改革呈现多因素叠加、多主体参与的现状，是一个重大的社会现实问题。改革中存在许多问题，需要慎重处理。要在农村土地集体所有制性质不变、耕地红线不变的前提下，保护农村居民的合法土地权益。在农村宅基地制度改革中，必须避免急功近利的行政运动。包括宅基地在内的村庄规划，要特别注重长期性与现实性、需要性与可能性相结合，统筹农村各方面改革发展需要，实现农村振兴，统筹城乡发展。

参考文献：

[1]李国祥.做好农村宅基地制度改革试点和盘活闲置农房工作[J].中国党政干部论坛，2019（11）：63-66.

[2]李欢.论农村宅基地使用权继承制度改革的路径[J].农业经济，2019（10）：93-95.