中国与俄罗斯警务合作

张杰

[摘 要]中国与俄罗斯警务合作是维护两国家园秩序的基石。多年来中俄警务合作已经取得了丰硕的成果。合作的层次从高层向中层和基层不断深入;联合办案中涉及的司法程序、法律手段和案件处理的程序越来越触及各方执法及司法机关的实质层面;合作地域从边境省份到内地;合作领域从互训、情报信息交流向执法办案等深层次发展;合作方式从中央到地方不断深化。开展了职能部门的对口合作。跨国追捕与遣返合作取得了巨大成果。中俄公安、内务部门干部培训联合工作组系双方干部培训领域的重要合作机制，每年轮流在中俄两国召开会议。开展联合行动，“利剑——2014”中国内蒙古、俄罗斯后贝加尔边疆区警方反恐防暴联合演练。眦邻地区秩序的边境警务合作包括：定期会晤和非定期会晤;边境侦查协作机制情报信息交流制度。中俄参与的多边警务合作主要包括上海合作组织和北太平洋地区海岸警备执法机构论坛等。中俄警务合作可突破的空间：对俄政府体系和警务活动特征要深入研究;目前签订的《中俄引渡条约》《中俄刑事司法协助条约》;合作模式单一，更多案件需要通过常规处理;办案成本过高，逐渐摸索出将非常规化办案方法常规化的途径，以降低犯罪分子及其嫌疑人追捕与遣返的成本。

[关键词]警务合作;司法协助;警务信息交流

[中图分类号]D416 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2020）01-0130-05

地缘因素、政治因素与贸易的互补性等决定了中俄两国警方同样热衷于警务的深入合作，两国间有强烈的合作需求。2009年12月8日国务委员、公安部部长孟建柱同志在中南海会见俄罗斯联邦安全会议秘书帕特鲁舍夫时曾强调，中俄执法安全部门合作在双边及上海合作组织框架内应加强打击国际恐怖主义、防止毒品泛滥等多领域的合作，以丰富中俄战略协作伙伴关系内涵，为维护两国及地区安全与稳定发挥更大的作用。俄罗斯近年不断表达出加强与中国警务合作的意愿。未等中国请求，由俄罗斯方面主动就中国公民在俄罗斯的违法犯罪案予以协助案件屡屡出现。近年，警务合作向来不乏实践问题的磨砺。跨国案件数量上升，案情更加复杂，如侵财、侵害人身、非法移民、经济诈骗案增多，且越来越多的中国公民在俄罗斯成为被害人。从案件的种类看，两国警方共同关心的问题在增多，如：非法移民、贩毒、恐怖主义、有组织犯罪等问题。中国方面更加关注本国籍公民在俄罗斯的人身安全与利益的保护与保障问题。

一、多年来中俄警务合作取得了丰硕的成果

（一）从形式到内涵有了较大突破

中俄警务合作的层次从高层向中层和基层不断深入，联合办案中涉及的司法程序、法律手段和案件处理的程序越来越触及各方执法及司法机构的实质层面;合作地域从边境省份深入内地，合作领域从互训、情报信息交流到执法办案等向深层次发展;合作方式从中央到地方不断深化。2009年5月19日，中俄公安内务部长会谈中均表示深化两国执法合作，在打击“三股势力”和其他跨国犯罪方面的务实合作进入了一个新阶段。中方希望俄方继续切实保障在俄中国公民的安全和合法权益。孟建柱同俄罗斯内务部长举行会谈，公安部官网，2009年05月21日

（二）在法律基础不断完善基础上开展职能部门对口合作

在1992年我国与俄罗斯联邦内务部合作协议中，重点规定了涉外案件和国际犯罪方面的刑事合作。因为中俄警务机构的职能与权限范围的不同，中国警务机构除了和俄罗斯内务部开展合作，还和俄罗斯检察机关、边防局、安全局开展交叉合作。由于两国侦查机关权限不同，两国检察机关的合作对警务合作也是相辅相成的;中国的警务机关通过加强与检察机关、安全机关的合作来促进国际警务合作。两国的警务机关及其人员对彼此警察体系、执法活动、遣返合作规则、追捕程序等有充分的认识、研究和调查，不断地摸索和查找亟待解决的问题的办法。两国检察机关和警务机构的多元合作为共同维护边境秩序奠定了基础。中俄两国检察机关的合作自1998年开始举行定期会晤，中国黑龙江、吉林、内蒙古和新疆检察院的检察长及与俄罗斯接壤的部分边境地区市、自治州（盟）检察院的检察长，俄罗斯滨海边疆区、哈巴罗夫斯克边区、犹太自治州、阿穆尔州、赤塔州和勘察加州检察院的检察长之间举行过若干次会晤，两国检察机关开展司法协助和个案协查的外部条件逐步趋好，在打击“恐怖主义、分裂主义和极端主义势力”及其他边境地区跨国犯罪活动方面配合得更加密切。在《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于民事和刑事司法协助的条约》和《中华人民共和国最高人民检察院和俄罗斯联邦总检察院合作协议》法律基础上，两国密切开展了边境地区的定期通报信息、交换犯罪动态信息、边境地区定期会晤机制等。

近年来，公安部與俄安全总局在边防和出入境管理领域，共同防范和打击边境地区违法犯罪活动、加强口岸边检协作、打击非法移民;公安部和俄边防总局签署了《中国公安部和俄罗斯联邦边防总局关于建立代表联系制度的议定书》，边防实行了三级代表联系制度，双方加强了情报交流，共同处置一些非法出入境行为，提高口岸边防检查效率和服务质量，加强多边框架下的协调配合，共同维护中俄边界安全和边境地区稳定，促进中俄人员交往和各领域合作。总之，中俄警方为维护两国家园的秩序和稳定，在如下方面取得了成果，建立了合作基础。

（三）跨国追捕与遣返合作成果巨大

目前，从中央机关到边境、基层机关的警务合作，跨国追捕与遣返也日趋上升成为两国合作的要务之一。警务活动的性质，不仅包含预防和控制违法犯罪的发生，还包括治理和惩处违法犯罪的行为。跨国追捕与遣返是实现上述目标的重要手段之一，其本质特点是通过一种域外管辖的方式来达到惩处跨国犯罪分子的目的，它不仅是震慑跨国犯罪的必要手段，而且是保护在两国境内的双方公民合法利益与安全的重要手段。具体说，中国与俄罗斯的跨国追捕与遣返，主要表现为两国的执法机关与司法机关在如下领域的合作：犯罪嫌疑人身份的认定、出逃境外犯罪嫌疑人的定位、追踪，境外相关证据的调查和获取，进行境外抓捕、遣返（刑事司法协助、引渡）。其中，两国地方机关之间的司法协助主要包括相互询问证人、被害人和讯问刑事被告人，进行搜查、检查以及其他与调查取证有关的诉讼行为，移交物证、书证，送达刑事诉讼文书，检查证件、刑事诉讼移管，引渡犯罪嫌疑人以及办理有关刑事诉讼手续方面进行的协助。俄罗斯和中国警务合作积累了丰富经验。2010年1-7月份，俄罗斯远东地区内务局向中国发出100多次在邻近地区调查和搜查逃犯的请求。广义上，中俄跨国追捕与遣返还包括对转移出境的犯罪所得的追缴。中俄司法协助中，2005年以前俄罗斯地方检察机关的数据中显示，尚没有就资产追回问题进行相互协助的。从国际趋势看，随着国家间的合作密切性增加，刑事司法协助所包含的追回资产、提供资料等内涵将随着合作的正规化、有序化得到重视。

中俄开展刑事司法协助原则依据包括两国间的条约和双边互惠原则，直接或者在国际刑警组织的协调下进行。即中国对潜逃到俄罗斯的中国国籍犯罪嫌疑人或罪犯，发布国际通缉文件请求羁押的执法行为，或者在互惠和礼让的基础上，俄罗斯司法机关等将被中国司法机关追捕、通缉或判刑的人，通过引渡或者驱逐出境的方式遣送给中国。

从中俄两国地方机关之间的合作实践看，大部分案件的相互调查取证是代为调查取证，主要就某一事实或某些证据予以协助。合作事项比例较大的是相互询问证人，鉴定人、移交物证、进行搜查、检查以及其他与调查取证有关的诉讼行为，这些合作内容占整个刑事司法协助内容的90%。

中俄两国通过开展司法合作和警务合作，依据条约和互惠原则，成功地侦破许多重大案件。例如，据俄罗斯远东海关部门提供的资料，1994-1998年，滨海边区各海关检查站共拘留250名企图运送麻醉品过境的中国公民，截获麻醉品1吨多。20世纪90年代末毒品走私规模更大，几年间中俄两国护法机关合作办理毒品案2万件，逮捕毒贩7 000人，没收麻醉品10吨。除了重大案件，一般的刑事案件的跨国合作也显得日趋必要，只有将犯罪分子抓捕或遣返归案才是最终达到惩处犯罪分子的目的。

（四）后备人才的交流与培养

中俄公安、内务部门干部培训联合工作组系双方干部培训领域的重要合作机制，每年轮流在中俄两国召开会议，由双方干部教育管理、国际合作部门和有关警察院校派员参加。

（五）开展联合行动

“利剑—2014”中国内蒙古、俄罗斯后贝加尔边疆区警方反恐防暴联合演练。[1]上合组织成员国中俄主管机关边防部门“东方——2014”联合反恐处突演练，在中俄边境满洲里-后贝加尔斯克口岸举行。中国青年报：反恐“战斗”在“东亚之窗”打响——上合组织成员国中俄主管机关边防部门联合反恐处突演练侧记

二、维护毗邻地区秩序的边境警务合作

中俄边境警务合作是中俄警务合作实践中最重要的部分，也是中国较早的边境警务实践活动，可以成为我国与其他地区边境警务合作的借鉴。2009年5月19日，中俄公安内务部长会谈中孟建柱希望双方边境地区公安、内务部门密切合作，利用已经建立的各种工作机制，在交换情报信息、核查案件线索、相互协查办案以及人员培训等方面开展合作。孟建柱同俄罗斯内务部长举行会谈，公安部官网，2009年05月21日

其中规定了双方促进边境地区的公安机关和内务机关之间建立和发展直接联系，双方根据协议进行的具体商定合作内容、时间及实施办法，由我国公安部和俄罗斯内务部商定，并就打击非法贩运武器、毒品，拐卖妇女儿童，有组织犯罪，国际经济犯罪，走私等方面开展合作，并建立双方警方的直接联系。[2]

中国的黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区与俄罗斯的远东和外贝加尔地区接壤，边界线全长4 300多公里。其中，黑龙江省与俄罗斯远东哈巴罗夫斯克边疆区、滨海边疆区、阿穆尔州和犹太自治州接壤，边界线长3 038公里。因此，中俄边境警务合作是以黑龙江省公安厅和俄罗斯远东联邦内务总局的合作为主，双方边境警务合作始于2002年。其中俄罗斯远东内务总局下辖若干内务局：雅库兹共和国内务局、阿穆尔州内务局、哈巴罗夫斯克边疆区内务局、滨海边疆区内务局、萨哈林州内务局、犹太自治州内务局、马咖达州内务局、堪察加边疆内务局、楚科兹自治州内务局。

一般而言，边境合作包括：

第一，定期会晤和非定期会晤。定期会晤一般是一年一次，例如，中国黑龙江省和俄罗斯远东联邦区的内务机关每年举行。1993年以来，黑龙江省厅与俄罗斯远东联邦区内务机关先后签署了37份《合作协议》和《会晤纪要》，为开展国际执法合作提供了法律依据。张静，《黑龙江省厅国际合作总队在边境地区公安机关国际执法合作片会上介绍经验》，2009年12月24日， http：//hlj.chinalnn.com/Article/ShowInfo.asp？InfoID=2757。不定期会晤是边境地区警务合作的常用方法，在必要时，根据工作需要举行。例如，2004年8月，黑龙江省公安厅分别与俄罗斯远东联邦区内务、安全机关举行工作会晤，以《会谈纪要》形式确定下来。因为中俄执法体制的差异，会晤的对象可以更广泛，可是对方的内务机关，必要时也可将安全机关纳入到会晤对象中。当然，会晤机制廣义上还包括两国检察机关的会晤，中俄检察机关的边境合作始于1998年的中俄边境地区检察长会晤，到2003年为止进行了三次会晤，并分别签署了会晤纪要。

第二，边境侦查协作机制。这是指双方在各自职权范围内，任何一方在接到另一方协助请求后，应在双方事先商定好的日期内答复。协查机制开展中包括几个重要环节：一是确定回复请求的时间;二是对紧急特急情况，做出快速反应。

例如，据俄罗斯内务部资料显示，俄罗斯远东地区内务总局和中国黑龙江公安厅曾经在2008年12月中讨论打击犯罪的联合行动计划时确定：双方任何一方接到协助请求后，必须在10天内答复请求方。在紧急情况下，应急反应必须在2日内做出。http：//www.mvddfo.ru/MVD/mezhdunarodnye-kontakty/2008-god-1/pravoohranitelnye-organy-dalnego-vostoka-ukreplyayut-sotrudnichestvo-s-kitaiskimi-kollegami-1这种精确答复请求期限的做法往往是提高双边警务机关合作效率的方法。

第三，情报信息交流制度。国际警务合作中的信息情报交流类型大体分两种：

第一种类型叫作以备案为目的的交流，是国家间就在各自境内关注和关心的犯罪案件向对方进行通报。这种通报的目的，在于使对方国家了解掌握有关案件的审理情况并记录在案，所以通常也称之为以备案为目的的理性通报。在一般情况下，进行通报的方式是按当事国之间的约定，每过一段时间汇总通报一次，期限根据案件的实际情况，一般是一年一次、半年一次或者以月为期限，必要时以周、日为单位。尤其当前信息社会，期限的频率往往取决于合作的事务类型。对待相互请求协查的案件，通报频率可以加大。通报形式包括定期通报、不定期通报或随时通报。定期通报更适合长期协作的主题，不定期通报或随时通报更适合于“更加急迫、紧急的”合作。

第二种类型是指一国根据他国的请求通报他国国民在被请求国境内的犯罪记录及处理结果，该类交流信息一般就某具体案件进行的，也可称之为以告知犯罪嫌疑人及犯罪人前科为目的的逐案信息交流。

为开展警务情报信息交流，雙方警务机关应确定联络机构和人员，记录联系电话和国际传真。例如，1993年以来中俄互建警务联络机构和联络官制度，双方开通了24小时国际电话和传真，做到了战时“联系得上、找得到人、办得成事”，极大地提高了双方的快速反应能力和打击跨国犯罪的效率。张静，《黑龙江省厅国际合作总队在边境地区公安机关国际执法合作片会上介绍经验》，2009年12月24日， http：//hlj.chinalnn.com/Article/ShowInfo.asp？InfoID=2757。例如，两国警方互相通报本地区毒品违法犯罪情况以及打击毒品犯罪所采取的措施，双方定期交换案犯资料和毒品、精神药品、麻醉药品及易制毒化学品样品;中国黑龙江省公安厅和俄罗斯阿穆尔州内务局经常互访和交流。“据黑龙江省公安厅资料显示，自1993年至2007年，双方合作共破获各类跨国犯罪案件350余起，从俄远东地区抓获并遣返中国籍犯罪嫌疑人及逃犯133名，配合调查取证560余起，相互核查案件线索780余件。”靳会新，中俄合作打击跨国犯罪的现状及中俄警务司法合作，2011年8月4日，中俄资讯网，http：//www.chinaru.info/News/zhongetegao/7060_4.shtml。双方协查事项的回复率达到80%以上。

双方边境警务机关在共同打击跨国犯罪方面的合作越来越密切。尤其是打击毒品犯罪，2002年上半年，黑龙江公安厅分别和俄罗斯哈巴罗夫斯克边疆区、阿穆尔州及滨海边疆区内务局签署了《边境地区打击跨国涉毒违法犯罪协议书》。中俄边境加强打击毒品犯罪交流合作，http：//www.sina.com.cn， 2003年11月29日，云南日报。2008年黑龙江省公安厅还与俄远东联邦区内务总局、哈巴罗夫斯克边疆区安全局就北京奥运会安保问题开展了合作，俄罗斯和中国开展了密切的情报信息交流合作，及时向中国通报了其所掌握的远东联邦区内的恐怖组织、极端主义组织和非法武装成员名单。并在同年中俄联合的“秋风”行动中相互交换信息情报，遏制犯罪分子的跨国潜逃。2009年2月在哈尔滨举办的世界大学生冬运会的安保工作中两国也开展了默契的合作。

三、中俄参与的多边警务合作

除中俄警务双边形式的合作之外，还共同参与了多边警务合作。主要包括：上海合作组织和北太平洋地区海岸警备执法机构论坛等。中俄作为这两个地区组织机构的成员，在其框架内也开展一系列合作。

北太平洋地区海岸警备执法机构论坛发起于2000年。下设海上禁毒、联合行动、海上反偷渡、海上安全、信息交换、渔业执法共六个工作小组，分别由中国公安部、美国国土安全部海岸警卫队、韩国海洋警察厅、日本海上保安厅、俄罗斯安全总局边防局、加拿大海岸警卫署牵头负责。该机构论坛由中、美、俄、日、韩、加六国海岸警备执法机构专家参加，研讨内容包括加强多边海洋执法合作，打击海上犯罪活动，开展犯罪信息搜索、分析并研判，提高执法技能、维护海上安全，加强渔业执法，保护海洋资源、加强搜救合作等方面的工作进行了友好磋商，并为该论坛高官会做准备。[3]论坛每年召开一次专家会和一次高官会，由成员国轮流主办。2001年以来公安部牵头，外交部、交通部、农业部、国家海洋局等部门联合组团，以观察员身份曾四次参加会议。2004年8月国务院批准公安部牵头正式加入该论坛，目的是促进国家涉海部门的协作，与各国海上执法部门加强联系与沟通，共同维护北太平洋地区的海上安全与稳定。许文军，北太平洋地区海岸警备执法机构论坛专家会议召开，http：//www.ce.cn/xwzx/shgj/gdxw/200603/31/t20060331_6557885.shtml

四、中俄警务合作可突破的空间

双方还要深化执法安全和反恐等领域合作，进一步密切在双、多边框架内的沟通协调，推动两国安全领域合作。

一是对俄罗斯执法体系和警务活动特征深入细致研究，中俄双边联合执法，共同打击和调查犯罪事实的过程中，对办案程序、获取犯罪嫌疑人证据的程序和步骤不够了解。 准确迅速与警方各部门接洽的路径不晓，案件调查受阻。

二是目前签署的《中俄引渡条约》《中俄刑事司法协助条约》及各种合作协议远远不能满足中俄联合办案进入的实质性阶段的需要，不能满足中俄两国秩序维护的需要。

三是合作模式单一，目前中俄跨国追捕与遣返合作中，依然停留在个案合作的形势下，以往个别大案通过特殊渠道特办，而现在更多案件需要通过常规渠道处理。

四是办案成本过高，案件的继续往往要上升级别，走“特案特办”的办法，投入了大量人力、物力和财力，追捕与遣返的成功率不高。面临跨国案件数量的上升，这种非常规的方法将不能应对现实需要。应深入研究，逐渐摸索出将非常规化办案方法常规化的途径，以降低犯罪分子及其嫌疑人追捕与遣返的成本。

[参 考 文 献]

[1] 中俄警方举行“利剑—2014”反恐防暴联合演练[N].人民日报，2014-10-21.

[2] 赵永琛.跨国犯罪对策[M].长春：吉林人民出版社，1992：99-103.

[3] 王家怿，许亮.加强对话与合作，维护海洋和谐稳定[N].人民公安报，2012-03-23.

〔责任编辑：刘 阳〕