政府社会保障养老保险“碎片化”的公平问题探讨

柏美意

【摘 要】文章基于对政府社会保障养老保险“碎片化”公平问题的研究，阐述我国政府社会保障养老保险发展现状，分析社保体系碎片化的弊端和成因。为打破社保体系“碎片化”，给出加强中央权威完善顶层制度设计、明晰各级政府责任和社会各界责任、加强财政支撑促进经济协调发展等基本建议。

【关键词】政府;社会保障;养老保险;“碎片化”;公平问题

【中图分类号】F842 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）01-0032-03

养老保险制度对千家万户的切身利益会产生直接影响，同时也是保证我国长治久安的关键与重点。随着社会的不断发展与进步，我国政府社会保障养老保险制度得到一定的完善与优化，但是也带来一定的“碎片化”问题。在“碎片化”中，公平问题是人们研究的重点。为使千家万户的利益得到保障，促进社会的更好发展，要加大针对政府社会保障养老保险“碎片化”公平问题的研究力度。对此，本文针对政府社会保障养老保险“碎片化”的公平问题进行阐述。

1 我国政府社会保障养老保险发展现状

1.1 我国近年来“参保”概况

我国参保人数在总体上一直处于增长状态，从20世纪90年代开始，参保人数快速增长，直至近几年增长较为缓慢（见表1）。我国社会保障工作从1978年开始起步，在最初虽然覆盖范围较广，但是体制内外存在很大差异。机关单位与事业单位职工在最初养老保险实行阶段不需要个人缴纳养老保险金，但是在职工退休后，养老保险金的领取额度却不断增加。企业职工每年领取老金的数量正在不断增加，但是退休后养老金的领取额度比较缓慢（见表2）。尽管如此，养老保险制度已经基本上实现全覆盖，并且有着较高的保障水平。机关单位与事业单位在最初开始实行养老保险时，参保人数在逐年增加，在可以不缴纳社保金的情况下，公务员与事业单位职工所领取到的养老金高于企业职工[1]。

1.2 政府社会保障养老保险“碎片化”特征

政府社会保障养老保险“碎片化”特征主要体现在以下几个方面：①社会保障覆盖范围面较低，这一问题主要体现在社会保障覆盖的人数及群体存在一定的局限性、社保覆盖项目有待完善。②公平性的欠缺，比如城乡之间的差距，使得不公平现象较为明显。企业与机关事业单位之间存在的不公平现象。甚至不同代际之间存在一定的不公平问题。③可持续性不足。一是如果从个体角度出发，如果个体的统筹层次较低，那么在迁移过程中，可能会出现中断问题。也就是说，个体在不同的地区进行迁移过程中，在其他地区社保的接续存在很大难度。二是从国民整体角度出发，我国养老保险目前采取的是现收现支的方式，对于养老金的管理有待加强。加之我国的老龄化问题逐渐严重，从长远角度发展及代际之间的衔接过渡中可以看出，政府社会保障养老保险的可持续性问题有待提升。

2 政府社会保障养老保险“碎片化”的弊端和成因

2.1 政府社会保障养老保险“碎片化”的成因

政府社会保障养老保险“碎片化”产生的主要原因有以下几点：①我国社保体系现状的发展与形成，受到历史影响较为严重，与我国最初的养老体系一脉相承。我国城市的养老保险发展，基本是从1949年就形成，而农村地区的养老保险是从1986年开始，在实际试点过程中，并没有取得良好效果，在1992年开始推行，但是一直没有明显起色，1999年农村地区的养老保险以失败告终。所以，我国农村地区正式的养老保险体系有很长一段时间的空窗期，直至2009年推行新型农村养老保险城乡社会保障二元体系，使得我国养老保险事业得到进一步完善，这也是由于城乡二元社会结构及城乡二元经济结构决定的。②各级政府的目标存在很大的不相同性，这一问题的出现，不仅对我国养老保险统筹方式造成影响，同时为养老保险的统筹带来困难。我国养老保险的管理，通常情况下是以各级政府为单位，展开相应的管理工作[2]。这一管理方式，使得我国各个地区养老保险的发展存在很大差异。因为各个地区无论是人口发展还是经济发展都存在很大按不同，所以不同地区在养老保险缴纳及管理中存在差异，这也是政府社会保障养老保险“碎片化”的主要原因。此外，中央政府在政策的实施过程中，会受到不同因素的影响与制约，不同地区政府只考虑本地区的养老金账户问题，与其他地区之间缺乏沟通与交流。账户之间相对独立与封闭，这对养老保险各地区之间的转移与接续造成影响。

2.2 政府社會保障养老保险“碎片化”的弊端

第一，我国的养老保障体制，无法在维护社会公平中将自身的作用与价值充分发挥出来。因为现行的社会养老保障制度存在很大的不公平问题，向体制内过度倾斜的现象较为严重。“双轨制”存在较大差距，这也是造成社会不公平心理的抵制与反抗。在体制内能够做到大范围的覆盖面与较高的保障，但是在体制外，不仅覆盖面较低，并且保证程度较低，弃保问题较为突出。

第二，对代际公平会造成影响。从目前我国人口发展的纵向角度进行分析，不仅影响同代人之间的公平，同时体制的运作与发展，使得资源无法在代际之间形成平衡，具备一定的不可持续性特点[3]。与此同时，我国老龄化问题逐渐加重，新一代年轻人的负担将会更重。随着退休人员不断增加，劳动人员不断减少，我国养老压力将会逐渐增加。社会保障养老保险体系的不可持续性导致其公信力下降。这一问题的出现，对年轻人会产生一定的消极影响，制约年轻人创造财富的积极性与发展社会经济的积极性。

3 打破政府社会保障养老保险“碎片化”公平问题的基本建议

3.1 加强中央权威完善顶层制度设计

从目前我国养老保险制度的发展过程中可以看出，各省级及各个地方养老保险账户没有统一，这一问题的出现，使得中央无法在全国范围内实现养老保险政策的统一落实与调控，以及养老保险管理工作的统一落实，将养老保险的权和利分散到各个地区政府手中。在特定的历史环境中，该做法可行，并且能够取得一定效果[4]。因此，需要加强中央权威完善顶层制度设计，具体可以从以下几点展开：①在养老保险的目标设计过程中，要加强顶层设计工作，将顶层设计与基层探索进行有机结合。在目标设计过程中，应该不受养老保障的身份制约，将特权思想摒弃，从而构架出与社会实际发展情况相符合，公平性较强并且广泛覆盖的社会保障制度。在社会保障制度的建设过程中，应该将满足老年人基本的生活需求作为主要目标，同时结合我国老年人口的实际发展规律，使得社会保障制度的科学性与合理性得到保障。在这一过程中，需要结合我国相应的政策与法律法规展开，确保社会保障制度能够在社会市场中得到更好落实。②对于社会公平问题要给予更多的关注与重视，城乡之间的公平性也需要充分体现。为实现企业的更好发展而轻装上阵，其中的公平性问题需要在当今能够给予更多关注并解决。在社会养老问题中，应该始终遵循普世价值观，为人们提供与实际发展水平相符合的社会保障制度，为社会的稳定发展提供动力。

3.2 明晰各级政府责任和社会各界责任

为解决我国政府社会保障养老保险“碎片化”公平问题，需要政府部门能够肩负起自身责任，在各项工作的开展过程中起到良好引导作用。政府需要将提供可持续养老保障作为发展的主要目标，同时将各方的责任进行明确。基于此，为在最大程度上避免此类问题出现，要做好以下几点：①企业要积极承担自身的责任与义务，企业在注重自身创造更多经济效益的同时，针对自身的社会效益要给予更多关注与重视[6]。自觉并且主动承担企业员工的养老保险义务与养老保险责任。除此之外，企业要将企业职工的实际社会保障养老保险上缴情况进行申报，保证要据实按照工资基数申报社保基数。使得相关部门能够对各个企业的实际社会保障养老保险情况有正确认识，从而做出调整，不断提升企业的参保意识，为企业职工晚年生活打下基础。②个人要树立正确的权利意识，要懂得保障自身的合法权益。企业需要积极承担自身的业务与责任，而政府需要提供有效的服务，加强对企业的监督与管理，这样才能最大限度地促使养老保险能够在社会中得到更好落实[5]。与此同时，个人要不断强化自身的权利意识。要懂得捍卫自身的合法权益，通过工会组织等不同形式，保证养老保险不被忽视与遗忘。③各级地方政府，对于中央政府的决定及政策，要保证积极履行并执行。在保证中央政府的统一领导下，能够保留一部分的权利与责任。比如，在养老保险的缴纳工作及管理工作中，需要与国家政策积极配合。同时，要做好相应的宣传教育工作，不断提升个人及企业的参保意识。

3.3 加強财政支撑促进经济协调发展

对于我国养老保险存在的问题，如果只是单纯依靠政策，无法解决其中的问题。想要真正保证养老保险可以得到更好落实，需要加大经济的投入力度。因此，为打破政府社会保障养老保险“碎片化”公平问题，需要加强财政支撑，从而促进经济的协调发展。具体可以从以下几点展开：①明确保障底线，加强保障水平的动态调整。针对我国的养老金缺口问题，财政应予以支持。从目前我国的发展过程中可以看出，在养老金的补贴中投入的资金比例相对较少。许多西方的国家，2/3的财政支出会被应用在民生开支中，而我国用于民生开支的只有1/10。比如，挪威、瑞典等国，用于民生的支出高达9/10。相较于西方国家的比例，我国的还有很大的进步空间[7]。所以，政府应加大财政支出，为社会保障提供动力。我国相较于社保体系较为完善的国家而言，社会保险仍然处于较低的水平中，因此可以适当提升比例，缓解我国养老保险存在的支付压力问题。②针对我国现有的资本经营预算制度进行完善与优化，使得资本收益上缴公共财政的比例能够得到提升。针对养老金债务问题，可以通过变现国有资产收益的方式。在这一过程中，要加强对美国等国家的学习，强化对社保基金的增值保值管理工作，从而实现我国社会基金投资管理逐渐朝着市场化方向与专业化方向发展。比如，要明确全国GDP用于养老保险的比例底线，该底线需要将不同代际之间的利益问题进行平衡。可以将GDP的1.5%或者2%应用在养老金的发放中，确保退休职工晚年生活可以得到保障。

3.4 发展不同养老保险方式

除了可以采取明确保障底线，加强保障水平的动态调整的方式外，还可以通过发展福利职业、慈善事业及商业保险的方式，使得政府社会保障养老保险“碎片化”问题能够得到更好解决。构建出一个多元化的主体、路径多层次的保险体系。将提升我国企业职工福利作为重点，从而构建高素质的职工队伍[8]。同时，加强社会慈善力量的发展，促使商业保险能够朝着规范化与普及化发展，使其能够与我国经济发展水平相符合。在这一过程中，政府部门除了最为基本的社会保障养老外，还可以拓展不同渠道，使得社会保障养老体系能够得到完善。只有这样，才能真正为我国老年人的生活提供保障，实现我国社会的进步，使得人们的生活水平与生活质量得到提升。

4 结语

综上所述，政府社会保障养老保险“碎片化”公平问题，对于社会的稳定发展而言会产生直接影响。因此，为实现社会的更好发展，针对政府社会保障养老保险“碎片化”公平问题，需要给予更多关注与重视，采取不同措施，保证养老保险体系能够得到更好的落实。

参 考 文 献

[1]陈黄海.城乡居民养老保险制度的瓶颈与完善分析[J].现代经济信息，2019（8）：100.

[2]李贝.引导社会养老保障由“碎片化”走向“系统化”[J].人民论坛，2018（27）：58-59.

[3]赵磊，刘文华.社会保险法治化政策研究专题 养老保险法律规制与实践[J].中国劳动，2018（7）：28-35.

[4]戴沅均.精准扶贫视角下农村社会养老保险发展框架[J].农业经济，2018（5）：100-101.

[5]岳树民.城乡居民养老保险中财政保障水平应适度——评《城乡居民养老保险财政保障机制研究》[J].中国财政，2018（5）：86-87.

[6]魏莎莎.城乡居民养老保险经办管理问题及对策研究[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2018（2）：74-75.

[7]赵一蓉.城乡二元结构背景下城乡居民社会养老保险风险评估[J].管理观察，2018（2）：91-93.

[8]陈成文，陈舒.从“碎片化”困境看我国城市养老服务体系的制度建设[J].城市发展研究，2017，24（12）：76-82.