行政过程论视角下公安行政执法信息公开

摘 要：公安行政执法信息公开是建设现代政府、提高公信力及保障公众权利的必要措施。《公安机关执法公开规定》的修订推进了公安行政执法信息公开制度的建设，然而以行政行为为中心的理论已不能适应该项制度发展的需要。应将行政过程论引入公安行政执法信息公开制度的完善，在明确其可行性和必要性基础上以江国华教授所著《中国行政法（总论）》一书为指导，探析以行政过程论为视角研究公安行政执法信息公开制度的基本思路。

关键词：公安行政执法信息公开制度 行政过程论 行政方式

一、公安行政执法信息公开相关概述

自2018年8月《公安机关执法公开规定》修订以来，公安行政执法信息公开的范围、种类、途径、方式以及救助措施等得以明确。该规定也成为公安机关行政执法过程中最主要的法律依据，使公安行政执法信息公开制度更加完善，也为行政相对人提供了维护自身合法权益的法律依据。

（一）公安行政执法信息公开概念

我国现行法律法规中并未对公安行政执法信息公开这一概念进行定义，而学界对其定义也略有分歧。王赫等学者从行政主体与行政相对人之间的权利义务关系角度出发，强调对相关法律法规的适用，而以林海为代表的学者则侧重于体现行政执法活动的行政属性。两类观点各有偏重，综合相关法律法规，笔者认为公安行政执法即公安机关及其人民警察严格、准确、规范执行维护国家安全和社会秩序，保护公民的人身财产安全和自由，保护社会公共财产，防治违法犯罪活动等任务过程中，通过行使公安行政管理的权力，对社会进行治理的行政行为。而公安行政执法信息公开即公安机关及其人民警察对行政执法过程中涉及的执法信息，依照相关法律法规的规定，主动或依申请以合法有序、及时准确、便民利民的方式进行公开。

（二）公安行政执法信息公开现状

我国现行公安机关行政执法信息公开制度是以行政行为为中心，将信息公开行为依据构成要件进行类型化划分，再参照相关法规范对该行为进行合法性评价。这种评价方法忽略了对于整体行政行为法律效果的评价和行政相对人意志的考虑，可能会导致“合法不合理”的行为结果的出现。现行我国对公安机关行政执法信息公开的主要法律依据是《政府信息公开条例》以及《公安机关执法公开规定》等规范性文件，其他不同位阶的法律规范对公安行政执法信息公开领域也有相当的涉及。但仍存在法律位阶较低，部分执法信息公开的规范性文件有待清理、修改和完善等问题。而在实践活动中存在因理论研究不足及制度设计导致的应予公开信息的范围界定模糊、信息公开的及时性与维护社会稳定间的矛盾明显、追责制度难以落实等问题。

二、传统行政法学对公安行政执法信息公开研究的局限性

我国现行公安行政执法信息公开一直采用以行政行为为中心的类型化研究方法。在服务行政模式下，该研究方法的弊端日趋明显。

（一）传统研究方法不能适应现代公安行政执法信息公开发展的需要。

随着现代公共行政领域的扩大，公安机关在实施以维护国家安全及社会治安秩序，保护公民的合法权利，预防、制止和惩治违法犯罪活动为任务的行政执法过程中采用的措施和方式也越来越多样化。传统公安行政执法信息公开通常以行政行为为中心的类型化研究，以构成要件的不同将行政行为进行划分，对产生最终法律后果的行政行为侧重于静态的合法性研究。这种行为中心主义使得部分行政活动因不属于行政行为而无法成为传统行政法学的研究对象，进而成为研究的盲区。

（二）欠缺对相对人意思表达的关注

人民主权理论要求作为公安行政执法权力来源主体的人民，有权以合适的途径和方式知晓公安机关权力的行使是否合法适当或侵犯其合法权益，而被赋权的公安机关也有义务尽可能满足其合法获取信息的需要。因此公安行政执法信息公开应最大程度保障行政相对人的知情权。行为中心论多以行政管理学角度分析，偏向强调行政主体的法律地位及行为结果的合法性，在行为最终法律效果的实现中欠缺对相对人意思表示的关注。但行政过程论则会关注行政过程中每一阶段行政相对人的法律地位或公众参与的法律意义，更符合公安行政执法信息公开制度的设计目的。

三、行政过程论引入公安行政执法信息公开研究的可行性

（一）行政过程论概述

自上世纪60年代后，日本在二战后进行了民主主义改造，日本的行政法面临重建行政法律制度的挑战以及公共行政亟待发展的整体趋势，传统行政法学理论渐露弊端。对此，以盐野宏为代表的日本行政法学者通过反思借鉴西方公共行政理论、双阶理论以及行政关系论，提出了“行政过程论”这一新型行政法理论体系。江利红.论行政法实施过程的全面动态考察[J].当代法学，2013，27（03）：34-42.虽然日本学者对于这一理论的理解不尽相同，但各类观点均提倡现代行政法学应当对行政过程中的各种行为形式均进行全面动态的考察。

我国部分学者对行政过程论进行了引入和研究。武汉大学江国华教授编著的《中国行政法（总论）》一书，以行政过程为视角动态考察行政权的配置、运行和监督模式。该书以行政方式的差异性为依据，以行政过程的阶段性展开为顺序，将行政过程依行政方式的不同分为四类并具体分析。简言之，行政过程论的核心研究思想即行政主体对意在实现某行政目的活动进行时间空间上的连续动态把握，除对其总体目的、程序等的合法性进行全面动态的判断外，还要对该过程中各行为形式在不同阶段的相互间关系及其关联性进行考察。

（二）行政过程论引入公安行政执法信息公开的理论优势

迄今為止我国行政法学多以“行政行为”为核心进行研究和发展，但这种“行为中心主义”对行政行为这一概念的界定已无法全面涵盖日益丰富的行政活动。而行政过程论将行政行为置于行政过程中加以解释，将关注度由能够产生法律效果的行为扩展为行政主体运行行政权力进而与行政相对人发生相互关系的过程中做出的兼具表意形式和法律效果的行为，该行为可兼具作为形式和不作为形式。基于行政过程论视角对行政行为基本内涵进行解释的方式扩充了行政法学的认识对象与范围，更符合当今形式下我国行政法的发展趋势。

（三）行政过程论引入公安行政执法信息公开研究的必要性

公安行政执法信息公开是促进公安机关依法履职、合理保障行政相对人合法权益、提高公安机关公信力的有效手段。在深入研究公安行政执法信息公开相关理论时既要尊重传统行政法理论在构建法治政府过程中所起到的奠基性作用，又要充分认识传统行政法理论对充分发挥行政权最大功效的限制和对权利救济的忽视。行政过程论是对行政行为论的扬弃，是在吸收借鉴行政行为论基本架构的基础上对行政过程更为细致的考察分析，将行政过程论引入公安行政执法信息公开研究有利于结合我国公安行政执法信息公开工作的实际，充分考虑我国社会发展背景和基本制度建设等因素，在发展具有中国特色的行政法学体系背景下有效回应我国公安行政执法信息公开实践。

四、行政过程论视角下公安行政执法信息公开理论研究思路

（一）行政过程论普遍研究方法

传统行政法学认为行政行为仅是行政主体履行行政职能、达成行政目标的方式，这种定义方式过于狭隘，包容性差。为解决这一困境，部分学者试图通过导入新的理论对我国行政法学体系进行调制。江国华教授为行政行为设置“行政方式”这一上位概念，以统筹行政行为和非行政行为两类基本行为。所谓行政方式意指公共行政主体为达成特定治理目标而行使职权、履行职责的活动及其过程的总称。这是一个以治理目标为导向的开放性概念，它内在地包括行政行为和非行政行为双核。江国华.从行政行为到行政方式：中国行政法学立论中心的挪移[J].当代法学，2015，29（04）：3-12.

行政过程论的普遍研究方法即将动态的行政过程划依关联性强弱划分不同行政方式并分别研究其法律特性，再根据其间关联考察各行政方式处于行政过程中的法律特性，最后将不同特性有机结合以总结该行政过程的法律规制。运用这一方法论将现实行政的阶段性法律构造进行抽象化、体系化即可总结出一般行政过程的阶段性法律构造。

（二）行政过程论视角下公安行政执法信息公开理论研究概述

通过对公安行政执法信息公开概念的研究可得，公开的客体是公安机关及其人民警察行政执法过程中涉及的执法信息，因此根据江国华教授对行政过程的分类，可将公安机关执法信息分为创制性公安行政信息公开、执行性公安行政信息公开、督导性公安行政信息公开和裁断性公安行政信息公开四类。

创制性公安行政信息公开包括对政策性信息、警示性信息及内部公安行政管理信息的公开。创制性行政过程虽属微观行政过程，但其往往又构成宏观行政行为的一部分，对于分析其他行政过程具有不可或缺的意义，因此创制性公安行政信息公开具有影响度广、持续时间长、稳定性高等特点。政策性信息的公开即公开可作为公安行政执法依据的行政立法、行政规则制定、行政决策及规划等。警示性信息的公开客体主要为涉及公共利益，需要通过公示引起公民注意以期更好维护公民人身财产安全及社会秩序的信息。内部公安行政管理信息即对公安机关在执行工作职能过程中所产生的相关内部信息。

执行性公安行政信息公开是与行政相关人利益联系最紧密、数据量最庞大的一类，其客体可根据行政行为对相对人权益的效果分为三类：其一是行政处罚、行政强制、行政征收和行政征用四类侵益性行政行为的信息;其二是行政许可、行政给付、行政奖励和行政确认四种惠益性行政的信息;其三是互益性行政行为的信息，包括行政合同与行政指导。在实际执行过程中各类信息的界限并非泾渭分明，应贯彻行政过程论的中心思想，对于直接影响相对人权益的行政行为作出前的过程行为加以全面动态的考察，避免在分析某类行政执法信息通性以简化研究的过程中又落回传统行政行为理论侧重探讨行为本质、性质、分类、效力或法律效果的窠臼。

督导性公安行政信息公开包括行政检查和行政调查两种。公安行政调查与公安行政检查存在一定的交叉与重合，同时在公安侦查行为中既有治安侦查又有刑事侦查，且治安侦查与刑事侦查存在转化与交错的可能。因此对督导性公安行政信息公开进行研究的过程中更要注重全面动态的分析，联系先前行政行为及行政目的等判断行政行为的性质，进而有针对性的对该行为进行信息公开。

裁断性公安行政信息公开包括公安行政复议信息公开与公安行政调解信息公开两种。行政复议与行政诉讼是兼具监督、救济和司法属性的行政行为，是公民权利受到公权力侵害时获取救济的重要途径。行政调解则是效率高成本低的纠纷化解机制。裁断性公安行政行为作为公安机关维护公民合法权利、积极化解纠纷、维护社会稳定的有效途径，其行为的作出与原行政行为及轻微民间纠纷引起的治安案件息息相关，故其信息公开的内容期限程度等要结合其他行为动态的加以判断。

本文通过研究我国公安行政执法信息公开的基本理论和法律依据，分析了我国传统行政法理论在公安行政执法信息公开领域现有理论研究的缺陷与不足。并结合武汉大学江国华教授在《中国行政法（总论）》一书的研究成果，借鉴其将行政过程论引入我国行政法学的方法，以行政过程论为视角研究我国公安行政执法信息公开客体，并对公安行政执法信息公开的完善提出了相关建议。但本文只对以行政过程论分析公安行政执法信息公开进行了初步的研究，还缺乏进一步的研究与系统性的整理以期更深入的研究和实践。

参考文献：

[1]王赫.当前公安行政执法中存在问题的原因及对策[J].法制与社会，2009（20）：221-223.

[2]林海.公安行政执法面临的问题及对策研究[D].南京师范大学，2016.

[3]江利红.论行政法实施过程的全面动态考察[J].当代法学，2013，27（03）：34-42.

[4]江國华.从行政行为到行政方式：中国行政法学立论中心的挪移[J].当代法学，2015，29（04）：3-12.

[5]赵冠群.关于公安机关行政执法公开的相关法律问题探究[J].法制与社会，2019（26）：50-51.

[6]吴新梅.公安行政执法公开相关法律问题探究[J].云南警官学院学报，2017（02）：99-103.

（张馨元，中国人民警察大学）