县域经济转型升级的关键要素配置路径

孙国富

县域经济需要从传统的内部资源依赖方式向获取外部高级要素从而支撑创新驱动发展的方式转变。通过设立产业引导基金，对县域要素进行市场化配置和产业导入，继而带动人才和技术的集聚，是县域经济转型升级的可行路径县，作为我国的行政区划单位，肇始于春秋，固化于秦汉。司马迁在《史记》中有言，“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”。千百年来，“郡县治，天下安”成为县域治理在国家治理结构中基础支撑作用的真实写照。

县域经济，是以县级行政区划为地理空间范围，以县级政权为政策调控主体，以市场供需为要素配置机制，具有地域特色和功能完备的综合性区域经济。县域经济是构成国民经济大格局的基本单元，其发展水平直接影响着国民经济的强弱。

《中华人民共和国行政区划统计表》显示，截至2018年底，我国共有2851个县级行政区划，在数量上占全国县级以上行政区划总数的88.6%。有关资料还显示，2019年国土面积、常住人口方面，县级行政区划的占比分别为90%和70%以上，而县域经济总量为39.1万亿元，仅占全国总量的41%。

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“十四五”规划建议再次指出，“我国已转向高质量发展阶段”，“同时发展不平衡不充分问题仍然突出”，“创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大”。与城市经济相比，县域经济发展不平衡不充分的问题，尤为突出。

一、支撑县域经济高质量发展的生产要素严重不足和失衡

按照系统理论，县域经济是由内部因素与外部条件相互作用而产生的生产综合体，其发展受到自然条件、经济条件和相关政策等因素的制约。县域经济的支撑要素分为内部和外部两大类。内部要素包括本地自然资源禀赋和劳动力储备等，外部要素包括以资本、人才和技术为代表的现代金融、高级智力资源和知识资源。

从实际情况来看，县域经济的内外部支撑要素存在严重的不平衡不充分问题。大部分县域经济的内部要素尚且不足，外部要素的利用和整合力度更显薄弱，其中现代金融、高级智力资源和知识资源的培育极度缺乏和失衡。

以高级智力资源为例，恒大研究院和智联招聘联合完成的《中国城市人才吸引力报告：2020》表明，以人才净流入占比[（流入某城市的人才-流出某城市的人才）/全国流动人才总量]作为反映地方吸引和留住人才的能力指标来看，人才流动情况表现为：2019年一线、二线、三线、四线城市人才净流入占比分别为-2.7%、1.1%、1.8%和-0.3%;2018年分别为：-0.9%、4.9%、-0.3%和-2.3%。可见，一线城市因京沪疏解控制人口持续流出，二、三线城市人才平衡集聚，四线城市持续流出。

从人才流动的趋向可以看出，由于技术和资本等优质资源所固有的流动性及其对于人才的高度依赖性，自然地倾向于流向比较发达的大中型城市。人才是第一资源，对于基本处于四线城市以下的县域城镇而言，高级智力资源的严重不足和失衡，极大阻碍了县域经济的转型升级。

十九届五中全会提出了到2035年基本實现社会主义现代化的远景目标，届时，我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列;基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系;等等。

以上远景目标的提出，对县域经济转变发展方式提出了迫切要求。如果县域经济仅靠自然资源和劳动力数量的传统模式，很难完成新时代赋予的重大使命，无疑将拖累社会主义现代化进程。要应对这一巨大挑战，必须在要素配置上下功夫，特别是要破除妨碍资本、人才、技术等外部要素市场化配置的体制机制障碍。

二、设立产业引导基金是实现关键要素配置的可行之道

大量研究和实践表明，资本、人才和技术是区域经济发展的必要条件。构成县域经济传统产业和特色产业发展的基础，是具有较强区域性和固定性的自然资源和劳动力储备，与之相比，资本、人才和技术具有很强的流动性和可变性，其中资本的流动性最强。因此，根据县域资源禀赋和产业基础，可以通过要素配置模式创新，提高外部要素的获取效率。鉴于资本的高度流动性，以县域金融创新为起点，带动人才流入和技术集聚，推动县域产业转型升级，是一条按照流动性原则进行要素配置的可行路径。

（一）设立县域产业引导基金符合政策和市场导向

设立县域产业引导基金，是实现县域金融现代化的创新之举，也是党中央和国务院鼓励的金融改革发展方向。党的十九大报告明确提出，要深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。“十四五”规划建议也提出要“构建金融有效支持实体经济的体制机制”。这为新时代县域金融创新发展指明了方向。

以股权投资基金为代表的直接投资方式，相比于传统的银行借贷等金融产品，是增强金融服务实体经济能力、提高实体经济直接融资比重的现代金融手段。近年来，各级财政积极探索以政府投资基金等市场化方式支持产业，有效引导了社会资本投向，促进了企业和产业发展，但也存在投向分散、运作不规范、指导监督机制不完善等问题。对此，财政部发布的《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建[2015]1062号）指出，要合理运用政府投资基金聚焦支持重点产业，规范设立运作支持产业的政府投资基金，切实履行财政资金出资人职责，积极营造政府投资基金支持产业发展的良好环境。

在国家政策鼓励下，设立县域产业引导基金，已在实践探索基础上具备了一定的条件。比如，各省市已经或正在设立大规模的产业引导母基金，并形成省、市、县联动机制，与县域产业引导基金进行子基金或专项基金层面的合作;县域居民储蓄额近年来持续攀升，形成了引导基金对社会资本带动的资金保障，通过对优质项目的联合或跟进投资，可以先在项目层面与具有投资意向的域内企业或高净值个人进行投资合作，在条件成熟时也可以进行股权投资基金层面的合作;县域城镇在承接产业转移方面具有土地和劳动力成本优势，县域开发区建设也具备了一定的项目服务能力，为项目落地打好了基础，县域经济的后发优势开始显现。

（二）产业引导基金对人才和技术带动具有先导作用

如前所述，县域经济转型发展的稀缺资源按照其流动性排序，分别是资金、人才和技术。通过设立产业引导基金并委托具有高端产业资源链接能力的市场化专业机构进行管理，可以形成对外合作和产业引进的窗口，在集聚起步资金进行项目投资和基金合作的同时，还可以对人才引进、辐射和技术导入起到明显的推动作用。

首先，具有高端产业资源链接能力的市场化专业基金管理机构，其核心团队就拥有强大的资源和产业背景，对于行业动态有着深入系统的把握，与产业界和投资界有着紧密的业务互动，这些无形的专业能力和产业资源，使得基金管理机构在完成股权投资任务的同时，可以通过项目平台对县域经济引进急需的产业、技术和管理人才。

其次，通过系统组织，可以形成引进高端人才和本地人才的定期交流机制，对于本地产业人才培养和创新创业，起到实训作用。也可以在引进项目技术与本地应用市场间搭建起供需交流平台，为引进项目的发展、壮大提供需求保障。

再次，县域产业引导基金的核心作用，在于通过市场化的专业基金管理机构提高项目价值识别能力和股权投资成功率，其专业运作对于本地投资人士或企业也可以形成正向示范，有利于建设现代金融和提高本地金融服务实体经济的能力。

从国际国内区域经济发展壮大的经验来看，按市场化机制设立一系列产业引导基金，对本地项目投资、招商、经济转型、产业升级、人才技术带动等具有不可或缺的作用。

（三）县域产业引导基金的初心使命是锚定产业导入和发展

设立县域产业引导基金，其根本目的在于产业导入和经济发展。通过财政和/或本地国有企业出资成立市场化、专业化管理运作的产业引导基金，与完全市场化的、以追求财务回报为目的投资基金相比，具有显著的不同。

第一，县域经济转型升级，离不开科学的中长期产业规划，产业引导基金的投资方向，应该也必须严格按照产业规划方向进行项目投资。第二，产业导入是一个需要长期努力的过程，不可能一蹴而就，更不可急功近利。因此，政府产业引导基金的期限一般较长，封闭期应该在10年或以上。第三，实现产业导入的目标后，在财政出资具有投资回报的前提下，可以对基金管理机构进行大幅度让利，以奖励基金管理人对县域产业导入所做的直接贡献。

这里以属于中原经济区的县级市山西高平为例进行简要分析。其2019年地区生产总值为231.93亿元，在全国县域经济中排名370多位，常住人口49.95万人，人均GDP为46548元，财政总收入51.33亿元，公共财政预算收入22.04亿元。在获批设立省级经济技术开发区以后，以“一区一企一基金”架构，按照“政府积极引导、对接高端资源、民间渐次参与”原则通过财政安排并动员本地国企出资10亿元，以公开遴选的方式委托市场化的专业投资机构担任基金管理人，于2019年第一季度设立了高平启航产业振兴基金。基金设立一年多以来，采用政府宏观把控和市场化专业运作的机制，引进了多个工信部认定的行业隐形冠军企业和源自台湾的健康科技项目，企业导入数量和质量显著提高，通过这类优质项目的引进和基金管理人对项目的专业管理，对本地人才培育、观念更新和项目投资示范起到了很好的促进。在启航产业振兴基金运转的同时，基金管理人还投资了本地企业家的二次创业项目，并以现代股权投资模式带动当地其他出资人对项目进行了第二轮股权投资。

三、全国百强县要素配置比较分析及启示

根据赛迪顾问发布的《2020中国县域经济百强研究》报告，2019年，百强县以占全国县域不到3%的国土面积、11%的人口，创造了全国县域25%的GDP。鉴于百强县在全国县域经济发展中的龙头地位，其在资本、人才和技术方面的要素配置情况，可为全国县域经济转型升级提供范例。另通过查询各地政府工作报告、国民经济和社会发展统计公报、教育部2020年《全国高等学校名单》以及相关大数据信息平台，获得了百强县中2016-2018年度的大量数据。

为研究百强县GDP与资本、人才和技术要素配置的相关性，以各项数据全面为原则，选取百强县中排名靠前、居中和靠后的五个县域数据进行分析，可以发现一些特点和规律（见表1）。

（一）金融资源

在百强县中，除了有16个县域未能通过公开渠道获取数据外，其余84个县域全部设立了政府引导基金，基金规模从1亿元到165亿元不等。其中，排名前五的县域政府引导基金总规模为403亿元，最小规模为30亿元。经济总量排名第一的昆山，其政府引导基金规模已高达165亿元，同样位列全国百强县第一。排名居中的有数据可查的五个县域，政府引導基金总规模为173亿元。排名最后的有数据可查的五个县域，政府引导基金总规模则为29亿元。基金规模与当地GDP总量呈现显著的正相关性。

（二）智力资源

为体现智力资源供给情况，选取县域内高等学校数量作为参考。通过公开数据可得，百强县共拥有本地本科院校79所，本地专科院校150所，外地院校分校区80所，成人高等教育机构223所。虽然百强县中每个县域拥有的高等学校数量与其GDP总量的相关性不强，但就百强县整体拥有高等学校的数量而言，远远高于全国平均水平。这一数据从一定程度上体现了人才供给和经济发展的正相关性。

（三）科技资源

科技资源对于经济发展的促进作用，通过2016-2018三年内的专利申请数量来进行间接考察。延续金融资源方面的思路，排名前五的县域经济中，2016-2018三年内的专利申请总量为17.54万件。经济总量排名第一的昆山，三年内专利申请数量高达6.38万件，同样排名百强县第一。排名居中的五个县域，三年内专利申请数量为3.97万件。排名靠后的五个县域，三年内专利申请数量则为3.49万件。可以看出，科技资源的丰富程度与本地经济规模之间也存在着正相关关系，但强度较弱。

四、结论

我国经济已进入高质量发展阶段，解决城乡、区域发展不平衡不充分问题将是“十四五”直至2035年的重要攻坚目标。在此阶段，县域经济需要从传统的内部资源依赖方式向获取外部高级要素从而支撑创新驱动发展的方式转变。县域经济所处的行政层级以及基础设施和公共服务的不足，决定了吸引资本、人才、技术等外部高级要素的难度，其中以人才为代表的智力资源的稀缺是限制县域经济发展的症结所在。

经济发展处于领先地位的百强县，其在资金、人才和技术方面的要素配置情况，可为全国县域经济转型升级提供范例。通过数据的相关性分析，验证了资金、人才和技术的集聚对县域经济发展具有促进作用。理论和实践证明，根据资本、人才、技术的流动性排序，以流动性最强的资本为先导，通过设立产业引导基金，对县域要素进行市场化配置和产业导入，继而带动人才和技术的集聚，是县域经济转型升级的可行路径。

（作者系清华大学工学博士，华澍资本创始人、清大华澍（厦门）投资管理有限公司执行董事）