行政区经济视角下湖南省区域整合发展研究

贺曲夫 ，李 宁 ，曾万涛

(1.湖南科技大学商学院，湖南湘潭411201;2.湖南省人民政府发展研究中心，湖南长沙410011)

“行政区经济”是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊的区域经济现象，是中国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型［1］，主要表现为企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为、生产要素的跨行政区流动受到很大阻隔、行政区经济呈现稳态结构、行政中心与经济中心的高度一致性、行政区边界经济衰竭性等五大特征［2］。经过三十多年发展，“行政区经济”内涵也随之有了一些新变化，其概念也被重新表述为“行政区经济是指在中国特色的政治经济体制背景下，由于行政区划对区域经济发展的‘空间约束’而形成的一种特殊的区域经济现象和区域经济运行规律”［3］。党的十九大报告提出“实施区域协调发展战略”，要求“建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。站在十九大报告的高度，以“行政区经济”的视角来考察湖南省的区域整合与协调发展，分析其正负两方面的效应与得失，并提出适当的一些对策建议。

一、湖南省“行政区经济”的正面效应日显凸出

(一)地方政府对本辖区经济增长与社会发展仍然起到关键性作用

毋庸置疑，当前我国各级地方政府对本辖区经济增长与社会发展仍然发挥着关键性作用。这主要体现在三个方面:一是政府仍然是区域经济中一个重要的投资主体，特别是在基础设施、基础工业和基本服务中，政府的作用无可取代，政府的投资直接决定了本地区基础产业的发展水准;二是政府通过制定地区长期社会经济发展战略、产业政策以及招商引资政策等，极大地影响着地方经济与社会发展;三是政府通过机构改革与职能转变以改善服务职能、公共服务产品的提供与采购，为地方经济发展提供便捷高效的服务。湖南省统计局2019年2月2日发布消息，湖南全省生产总值在全国各省区市的排名，从1985年的第14位，稳步提升到2018 年的第8 位［4］，这离不开全省各级政府的不懈努力。

(二)要素的跨政区自然流动已然通畅

决定要素是否流动以及如何流动是基于要素本身的自然属性和流出与流入地之间的要素势差。经过多年来对经济环境的治理整顿，当前湖南省内区域经济发展的宏微观环境大为改善，区域内各地方政府转变职能，提升服务，突破行政区划界限，阻碍湖南省内外要素跨地区流动的无形壁垒已被打破，大大促进了区域整合进程。例如长株潭城市群合作机制与区域利益协调机制比较健全，三市已就资源、市场、人才、信息、金融、技术的自由流动等签署了合作协议，跨辖区经济合作与交流蔚然成形，并着手合力打造共同的“长株潭”区域品牌。

(三)跨市州经济合作与环境治理效果明显

近年来，湖南各市州积极采取各种措施，建立多种合作机制，制定跨行政区的区域规划，推进区域经济一体化。例如长株潭三市自20 世纪90 年代起就制定了多个专项规划，特别是出台了《长株潭城市群区域规划(2008—2020)》，根据“两型社会”建设和经济一体化的要求，致力于推进长株潭经济区域整合与经济合作，促成一些重要基础建设实现跨区统一规划与选址，推动跨行政区的区域生态环境的综合治理，着力推进同流域生态经济带、污染企业与废渣场污染共同治理，构建跨行政区生态环境治理与保护工作的“政策同制、污染同治、生态同建”［5］。

(四)形成了较为完善有序的省域城镇体系

改革开放40 年，湖南省形成了以“长株潭(城市群)—地级市(中等城市)—县级市与县城(小城市)—经济强镇(小城镇)—一般乡镇集镇”的布局相对完善、层次相对清晰、结构相对完整的省域城镇体系，成为支撑湖南省域经济快速发展的基本架构。同时，湖南省域城镇体系也构成了我国以城市或城市群(都市圈)为中心的区域经济的基本结构体系的子系统，并作为国家重点规划和重点建设的长江经济带和长江中游城市群的重要组成部分，全面融入国家区域经济合作。

(五)各类型开发区在地方经济发展中意义突出

目前，各类型开发区(包括各级高新技术产业开发区、经济技术开发区、工业园区等)遍布各地，在地方经济发展中发挥着非常重要的作用。根据国家发改委、科技部等六部门联合发布的2018 年版《中国开放区审核公告目录》，目前湖南省共有国家级开发区20 个、省级开发区109 个［6］，此外，各市州各县市还设有若干市县级开发区。全省各类型开发区既有各地政府政策的强力主导，也是适应当前市场经济机制规律而成长起来的市场竞争载体，通过招商引资和产业集聚，吸引资金、技术、人才在此聚集，承担当前城市与区域经济结构调整、产业集群化发展的重要任务，成为各地地方经济发展的重要引擎和新的经济增长极。同时，各开发区的规划建设均纳入当地城市总体规划，成为推动工业化、城镇化的良好载体，也发展成为所在城市的有机部分。

二、湖南省“行政区经济”负面效应依然存在

经过40 余年的改革开放与社会主义市场经济建设，包括湖南在内的全国地方政府直接干预地方经济发展情况已经大为减少，行政区划界线对地方政府的刚性约束有所弱化，但行政区边界的空间约束依然并将长期存在，“行政区经济”的负面效应依然明显。

(一)各地方政府争夺性的无门槛招商引资依然盛行

虽然各地方政府越来越注重本地经济发展的质量，但GDP 意识仍然强烈，全面招商依然盛行，“只要来我县(市、区，乡、镇、开发区等)投资，一切好商量”仍然是很多地方的招商口号。如岳阳市J区仍然对区属各局委办下达年度招商引资任务，连档案局这样的冷僻部门都有任务，“完成年度招商任务怎样怎样，完不成任务就如何如何”已经成为当地干部群众的紧箍咒。在这样的招商氛围下，要有选择性地引进与本地产业结构吻合，或高新技术且低污染的产业已经成为不可能的事情。同时，这种无门槛招商引资，会使得需要全局统筹的国家东、中、西部地区间产业转移与承接产业转移变得无序，不利于地区间协同与协调发展。

(二)地方政府对企业经营的干预仍很普遍

改革开放以来，我国各级政府致力于职能转变，政府一般不再直接干预企业的经营与管理，对企业的直接干预已经大大降低。但是，地方政府依然有足够的措施和手段对企业进行间接干预，如通过制定产业政策，鼓励或限制甚至取缔一些企业的经营与管理，通过划拨或廉价转让土地或提供稀缺的占地指标，通过财政拨款、财政科研(技术攻关与改造)经费、财政奖励、税收减免与优惠等财税政策支持，通过政府提供担保使部分企业能获得银行的贷款与其他金融支持等形式，扶持和鼓励部分企业快速发展与壮大。例如，湘潭市步步高商业集团就是在湘潭市政府的大力扶持下，由一个中型超市快速成长为全国著名商业零售业行业巨头，与之对应的是，国内外著名沃尔玛、家乐福、福润多以及华联、联华等零售企业在湘潭都没有门店，新一佳和心连心也逐步淡出了湘潭市场。此外，地方政府对当地的国有企业主要领导干部的人事任免或影响，在很大程度上保证了其对企业经营强大而隐性的有效干预。

(三)地方政府对本地产业和产品的政策性扶持与保护依然存在

要素的流动已然加快，并基本实现通畅，但地方政府对本地企业有形无形的支持和偏向仍然顽固存在，很多具有地方保护主义色彩的土政策仍大行其道，对外地同行业企业形成事实上的不公平待遇。如湘潭市在本市出租车行业进行车辆更新时，对换用本地出产的车辆实行优先采购、购置税优惠和油改气优惠补贴等政策和措施，使得湘潭先后两次出现本地出产的江南奥拓(20 世纪90年代后期)与吉利远景(2006 年前后)抢占出租车市场、挤走其他品牌车辆的局面。再如，每当境内某地某农林产品(如柑橘等)遇到滞销，地方政府就发动当地政府机构、企事业单位大肆采购，以发放职工福利的形式帮助对方渡过难关。这种扶持，虽然能解一时之难，但对外地农林产品而言太不公平。

(四)地方政府间争夺资源现象屡见不鲜

地方政府总是希望自己的辖区能获得上级的相关优惠政策、国家公共资源与公共投资，经常出现争要政策、争夺资源的现象，尤其是在争夺国家公共投资资源，特别是争夺国家战略性基础设施建设方面，片面追求自身利益最大化，表现出强烈的利己思想和行为。几年前，邵阳市在争夺沪昆高铁在本地设站时，曾出现十万群众高喊“争不到高铁，市长书记下课”，逼迫政府出面公关［7］，最后导致沪昆高铁向南偏离，在离邵阳主城区约50km处设了个邵阳北站，却避开了原本正在主线上的湘中工业重镇冷水江市。这种地方政府为了本地利益采取各种方式影响国家重点基础设施建设的行为，人为扭曲了自然与经济规律，严重干扰了国家整体布局，实在不值得提倡。

(五)行政区边缘地区的发展依然得不到足够的重视

“行政区经济”的负面效应还体现在政区交界的边缘地区长期得不到重视，处于欠发达状态。例如，连接不同政区的交通干线不通畅，形成明显的断头路现象，降低了现有公路的效率，阻碍了综合运输体系的构建和发展。据统计，2012 年前湖南省规划的出省的25 条高速公路仅通了8 条［8］。即便是区域一体化实施了30 余年的长株潭城市群内部，相互对接的公路通道仍然还有十余处断头路，已经成为区域经济进一步合作的瓶颈，不利于行政区边缘地区经济发展。

(六)大中型国有企业与地方经济与治理的“二元结构”依然严重

湖南省多数城市内部存在着一个另类的二元经济结构，即大中型国有企业(央企和省企等)与当地城市与企业之间的二元结构。尽管近年来湖南省内大中型国有央企省企已经将部分非经营实体部分(如附属医院、中小学校等部门)从企业剥离，实现了所在地社会化管理，但历史形成的传统企地二元结构依然明显。就企业经营与管理而言，其技术层次、原材料供给、产品销售与物流体系等，与地方经济仍然是各成体系，短时间内无法融合。例如涟源钢铁集团公司与娄底市的产业结构与公共服务系统有明显差异，二者的有机融合还需要付出更多的努力。

(七)长沙市在全省的行政中心与经济中心高度一致性在不断强化

“行政区经济”的另一个突出表现为在权力(政府的层级)与市场(经济)的博弈过程中，权力越高越大，其掌握的资源和可采取的手段就越多，干预市场的能力就越大，获得的区域实利就越多。例如长沙市，长期以来依靠其省会城市地位，在湖南省内经济地位高企，其经济总量和增速均一直领跑全省。1992 年以来，长沙市经济总量在全省占比从1992 年的15. 2%快速增加到2018 年的30.21%，而次位城市则一直在10%左右徘徊，近年来还略有降低，充分反映出长沙市在全省的中心地位一直在强化(见表1)。

表1 1992—2018 年湖南省、长沙市、次位城市GDP 总量、增速及全省占比

(八)长沙市在全省的城市首位度仍在提升

城市首位度是衡量一个区域内的城镇体系中的城市发展要素在最大城市的集中程度的重要指标，通常用区域内首位城市与次位城市的人口规模之比来表示。依位序规模理论，城市首位度为2 左右时，表明该区域城市规模较为均衡合理。长沙市在湖南省内的城市首位度从1992 年的2.21 逐步增加到2000 年的2.34，虽然2003 年和2006 年有所回落，但随后又开始快速提升，到2018 年增至3.67(见表2)，再一次说明长沙市在湖南省内“一城独大”地位明显且在不断强化，说明长沙市具有明显的权力的倾向，对省内经济增长、区域公平和社会平等无益。

表2 1992—2018 年长沙市首位度

三、运用行政区划手段优化湖南区域整合发展的对策建议

在“行政区经济”依然存在并将长期运行的情况下，行政区划仍然是解决地方机制体制矛盾的有力资源。习近平总书记于2014 年2 月指出，“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势。”［9］国家和地方政府在制定与实施重大发展战略时，通过区划调整，解决因为区划带来的机制体制问题，进而改变区域与城市发展能力与地域功能结构，使区域与城市的空间布局与地域结构发生新的演变［10］。

(一)围绕“一核三极四带”促进区域整合，打造省域内板块城市群体系

按照湖南经济区划，加快长株潭城市群地区、环洞庭湖地区、湘南地区和大湘西地区四大区域内部整合力度，围绕“一核三极四带”，做好区域城市建设、经济建设、产业政策、国土资源开发、流域与环境治理等规划，打造各自的以城市群(都市圈)为核心的区域经济发展格局，增强其集聚和辐射带动能力，创新跨市州事务协调机制，推进区域整合与经济一体化。

1.大力推进长株潭合并设立大长沙市

近年来，长株潭经济一体化整合速度加快，效果良好，目前到了深水区，最为关键的体制与机制问题已经成为长株潭城市群区域整合的掣阻。为配合国家长江经济带与长江中游城市群发展战略，以及湖南省积极融入长江经济带发展战略，全面落实党的十九大报告提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展”及《国家新型城镇化规划(2014—2020)》提出的“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动能力”要求，按照湖南省第十一次党代会作出的加快建设新型城镇化、“做大做强区域性中心城市，增强资源集聚度和辐射带动力”的决策部署，发挥长株潭“一核”的核心聚集力，做大做强省会城市，按照建设国家中心城市要求，尽快研究制定推进长株潭三市合并设立大长沙市的方案，并积极争取中央的支持，尽早实现。

2.促进“三极四带”城市壮大，完善湖南经济板块城市群体系

通过区划调整，做大做强岳阳、衡阳、怀化三极，促进京广高铁经济带、沪昆高铁经济带、环洞庭湖经济带和张吉怀精品生态旅游经济带等四个经济带上城镇的发育成长，完善湖南环洞庭湖、湘南与大湘西等三大经济板块的城市群发展。

(1)环洞庭湖地区。通过对岳阳县、临湘市的撤县设区做大岳阳市，合并津市与澧县做大澧水流域中心城市澧津市，形成以岳阳、常德、益阳、澧津为中心的环洞庭湖城市群体系。

(2)湘南地区。通过对衡南与衡阳县的撤市设区做大做强衡阳市，合并衡山县与南岳区，桂阳、祁阳与道县撤县设市，完善以衡阳、郴州、永州为中心的湘南城市群体系。

(3)大湘西地区。通过对中方与芷江的撤县设区做大做强怀化市，新邵与邵阳县的撤县设区做大做强邵阳市，划入部分乡镇增设氐星区与涟源市撤市设区做大做强娄底市，合并新化与冷水江市，完善以怀化、吉首与张家界为中心的湘西城市群体系和以邵阳、娄底、新化—冷水江为中心的湘中“银三角”城市群体系。

(二)增设城市型政区以适应湖南新型城镇化发展的需要

湖南省统计局公布的数据表明，湖南省2015年城镇化率达到50.89%，首次超过一半，标志着湖南进入到城市化的新阶段。根据国家新型城镇化战略，未来我国将出现更多的市、市辖区等城市型政区建制，这也意味着，湖南省将会设立更多的城市型政区建制。根据湖南省统计局、国家统计局湖南调查总队于2019 年3 月11 日发布的《湖南省2018 年国民经济和社会发展统计公报》，到2018年底，湖南城市化率提升到56.02%，而全省仅设有县级市17 个、市辖区36 个，仅占全省122 个县级行政区的43.44%［11］，比例明显偏低，与湖南省快速推进的城市化进程不匹配。并且，湖南省近十年来也仅望城县改设长沙市望城区(2011 年)、宁乡县完成撤县设市(2017 年)与株洲县改设为株洲市渌口区(2018 年)。按照《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2014—2020 年)》要求，湖南应该尽快推进长沙、怀化、湘潭、衡阳、邵阳、娄底、岳阳等市将周边部分县(市)调整为市辖区，加快桂阳、攸县、祁阳、道县、石门、靖州等县撤县设市，支持津市—澧县、新化—冷水江、衡山—南岳合并设市，支持韶山市适度扩容，同时加快乡镇规模化调整与撤乡建镇，推进县城与县级市城区乡镇改设街道办事处进程，以促进当地经济发展，完善省域城镇体系。

(三)通过行政区划手段逐步解决历史遗留的非正式政区与“飞地”问题

目前，湖南省还存在着一些历史遗留的非正式政区(俗称“黑区”)，如岳阳市屈原管理区等七处。这些非正式政区大多是原国有农林场改制而成，履行着与正式政区几乎完全一致的管理功能，但在国家行政区划系统中没有正式的“户头”，带来诸多不便。目前国家正在逐步解决非政区建政与属地化的问题，如新疆建设兵团的农业师建政设市与团场设镇等。湖南应该对这些非正式政区继续推进实行属地化管理，彻底融入所在县市，如:屈原管理区并入汨罗市，西洞庭管理区并入调整后的武陵区，西湖管理区并入汉寿县，大通湖管理区并入南县，回龙圩管理区并入江永县，金洞管理区并入祁阳县(市)，洪江管理区则融入洪江市。

由于历史遗留的原因，湖南省内还存在多处跨省、跨市州与跨县市的“飞地”，如隶属会同县的阳湾团村、主山冲村和饭香运村均在贵州省天柱县境内，而贵州省天柱县所属的地湖乡则锲入湖南会同县境内。这类“飞地”，可以由双方政府出面，通过行政区划手段，以置换、购买等方式加以解决。

(四)积极探索与推进“省直管县”体制，为全国总结经验

“减少政区层级，推进省直管县体制”已经成为我国行政区划体制改革的基本共识之一。湖南省可进一步完善原有推进省直管县市体制的方案，按照“三个阶段、两条路径、三个梯队”的思路，大力推进省直管县市体制(见表3)。

表3 湖南推进省直管县体制的“三个阶段、两条路径、三个梯队”

1. 第一阶段是直接行政省直管县(第一条路径、第一梯队)

在推进省直管县的第一阶段，可在各市州分别遴选1 ～2 个经济发展水平较高、财政实力较强的县市(20 个左右)为第一梯队，脱离原市州，由省直接管辖，实行行政省直管县市(第一路径)。

2. 第二阶段是由财政省直管县逐步过渡到行政省直管县(第二条路径、第二梯队)

在推进第一梯队县市的同时，再选择部分有一定实力的县市(25 个左右)为第二梯队，先实现财政省直管县，走“部分扩权到扩权累增，再到全面省直管”的方式(第二路径)，由财政、经济管理与审批权等由省直管，逐渐过渡到其他社会管理、人事管理等各权限全面由省直接管辖，由“量变到质变”，争取在五年内实现这些县市的行政省直管。

3. 第三阶段为总经验后全面推行省直管县体制(第三梯队)

全省其他县市(第三梯队)，短期内难以实现省直管，应该在省及地级市(州)的帮助和扶持下，大力发展县域经济，增强自身的经济实力，在这个过程中可以适当逐步扩权，并在总结前两个梯队、两个路径的经验后，再实施省直管县体制改革。