审计监督对降低地方政府性债务风险影响研究

地方政府债务与国家政治经济密切相关，直接影响国家发展与稳定。我国地方政府债务规模呈急速增长趋势，债务风险日益凸显。笔者经过实证研究与分析，针对现有问题提出对策与建议。

一、我国地方政府债务现状及主要风险分析

（一）我国地方政府债务现状

我国地方政府债务成因复杂、规模庞大、收益较低而又难以监测，无论是微观的公司金融层面还是宏观的实体经济投资回报率层面，地方政府债务都对中国经济的中长期平稳健康发展提出了挑战。纵观全国除天津外其他省市的一般公共预算收入均呈现持续正增长状态，横向对比分析东中西三地区的财政收入情况，中东部沿海地区的经济最发达，三地区整体呈现由东向西的阶梯式递减趋势。通过对比近三年地方政府性债务与全国债务总量占比情况（如表1），不难看出地方政府性债务占比较大但该比例逐年下降。

表1 2015-2017年地方政府性债务情况

（二）地方政府债务风险

通过深入剖析研究我国地方政府的债务结构可以观察到结构性风险主要表现在或有负债的规模方面。目前我国发行政府债券采用的是自己发行自己偿还的方式，责任范围的界定更加明确。自发自还的模式从一定层面对地方政府控制自身风险能力加以提高，让政府提高风险意识，从理论层面对地方政府加以约束，减少破产的可能性。统计观察2017、2018年各地方政府债务情况，深入剖析各地方政府的结构风险，结果如表2所示。

结合表2分析，2017、2018两年间各地方政府的债务风险发生程度不一，其中贵州、云南等5地2017年的债务率均超过了警戒线，但2018年陕西与湖南的债务率均下降到标准以内，11个省债务率在预警区域间，16个省债务率低于70%。整体来看，目前全国地方政府的债务水平保证在合理的控制范围内，需要特别关注西南经济发展较缓慢地区的债务结构。

二、实证研究

（一）研究方法

政府审计机关可以通过增加地方政府债务审计投入力度、问责力度的方法提高审计监督力度，对地方政府领导干部产生震慑力，从而有效规范地方政府举债规模，降低政府债务增长率，合理规范债务结构，防止地方政府的过度举债，以降低地方政府债务风险，推动经济社会的持续健康发展。为了更好地说明审计监督对降低地方政府性债务的影响，根据以上分析及参考余应敏（2018）财政研究文献，提出假设1、2。

表2 2018年底各省债务率及负债率表 单位：%

假设1：国家审计投入力度与地方政府债务风险呈负相关关系。即通过增加审计人员的数量以推动审计质量的提高，强化审计监督功能实现对地方政府债务风险的控制。

假设2：国家审计问责力度与地方政府债务风险呈负相关关系。即通过提高国家问责力度，揭示问题,不断防范化解政府债务风险，即问责力度越大，地方政府债务风险越小。

（二）数据来源

由于数据缺失剔除新疆及西藏两个地区，选取我国2012—2016年30个省级政府的统计数据为研究样本进行实证分析。样本数据主要来源于《中国审计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《审计署绩效报告》以及choice金融数据端。由于大部分网络资料未将地方政府性债务数据作为一个整体进行统计，数据相对比较分散，故本文所涉及的数据均为手动整理而得。

（三）模型设定与变量选取

本文实证研究所涉及的变量情况表如表3所示。

为深入研究审计监督与地方政府性债务风险的关系，根据理论分析以及研究假设，提出假设模型，分别以地方政府债务风险为被解释变量，以国家审计投入力度、国家审计问责力度为解释变量，并且结合控制变量，构建多元线性回归模型。

为了检验假设1、2，本文构建以下模型：

RISKi=α1+β1LnRi+γ1ZGi+δ1FLi+λ1JJi+μ1YSi+ν1COMi+εi（i=2012,2013,…,2016）

其中，α1,β1,γ1,δ1,λ1,μ1,ν1是回归系数，εi是随机扰动项，i代表年份，取值范围是2012—2016年，为检验国家审计投入力度、国家审计问责力度与地方政府债务风险之间的关系，依次建立面板数据模型形式进行选择与估计。

三、实证分析

（一）描述性统计

从描述性统计结果（表4）来看，地方政府债务风险（RISK）的范围是0.001到0.563，平均值为0.069，说明中国各地区的偿债能力有显著差异，部分省份债务规模已经超过了财政收入，具有较大的潜在风险。观察解释变量，审计投入力度（LNR）的范围由5.778变化到8.986，平均值为7.831，表明各地区的审计人员投入力度差异明显，部分地区明显缺乏审计人员，审计的力度不够，急需加强人员的配给才好更加有效地保障国家审计的作用最大化。审计发现问题金额（ZG）的范围由0.058到3.702，平均值为1.052，表明各地区审计问责力度存在明显差异且波动程度较大，部分地区仍存在大量未被查处的问题，因此可能会成为地方政府债务风险的隐患。

表3 模型变量定义

其余各控制变量的最小值与最大值差异均较大，说明债务情况随时间地点的不同而不同。鉴于不同地区之间的经济运行与发展情况、预算收支管理的差异，但各地区都存在低于平均值的情况，需要相关部门提高重视程度，并因地制宜采取合理政策措施。

（二）相关性分析

表5是相关性分析结果，由检验结果可以看出：债务风险（RISK）与审计投入力度（LNR）、审计问责力度（ZG）、经济增长率（JJ）、预算软约束（YS）均存在相关性关系，其中被解释债务风险（RISK）与解释变量审计投入力度（LNR）、审计问责力度（ZG）之间存在负相关关系，说明国家审计的监督力度与地方政府性债务风险之间呈反比例关系。部分变量系数之间的相关性程度不高，但其并不会影响实验结果。表中两个解释变量与被解释变量的相关系数与本文假设预测的符号相一致，符合模型建立情况。

表4 描述性统计结果

表5 相关性分析结果

（三）模型回归分析

由于我国各地区经济发展差异较大且选取的是30个省级政府、6年的面板数据，采用固定效应模型可以较好的控制时间和地区等不可控制因素的影响，利于解决变量的内生性问题。本文运用eviews10.0对数据进行多元线性回归检验，以检验审计监督与地方政府债务风险之间的关系，具体回归结果如表6所示。

表6 回归结果

从表6可以看出回归的拟合度指标即调整后的R2较大为0.952，说明有较好的拟合程度，所选取的变量能较好解释与被解释变量地方政府债务风险之间的关系。在回归结果中，解释变量都在不同显著水平上通过检验，且符号与预期符号一致。从模型的回归结果可以看出，解释变量审计投入力度与地方政府债务风险负相关且审计投入力度的系数值即β1的绝对值越大，显著性水平越高，审计投入力度与地方政府债务风险之间存在负相关关系即投入越多有经验的审计人员有助于提高审计监督能力，越能降低地方政府性债务风险。由此可知，为了降低地方政府性债务风险，需加强债务审计力度，提高债务审计效率。从模型的回归结果可以看出假设2，审计问责力度与地方政府债务风险之间存在负相关关系，即审计整改率越高越能降低地方政府性债务风险，审计发现金额率回归系数显著为负，说明审计发现的问题金额越多，各地方政府财政越健全，政府债务风险就会越小。

（四）稳健性检验分析

为检验上文结论的可靠性，通过替换变量检验模型的稳健性。根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的通知(财预[2017]35号)第十条，并借鉴蒲丹琳（2014），将被解释变量债务风险（RISK）替换为债务增长率（ZW），回归结果如表7所示。从回归结果可以看出债务增长率（ZW）与审计投入力度（LNR）、审计问责力度（ZG）均呈现负相关关系，与原模型结论一样，没有显著变化，即审计投入力度越强、问责力度越大，地方政府性债务风险就越小。

表7 稳健性检验回归结果

四、研究结论及建议

（一）研究结论

本文以验证地方政府债务审计监督效果为出发点，通过构建面板数据模型，深入分析了审计投入力度、审计问责力度与地方政府性债务风险的关系，得出以下结论。

1.国家审计投入力度与地方政府债务风险呈负相关关系。审计投入的力度越强，地方政府债务风险就会减小。国家审计机关利用专项审计项目充分发挥监督作用，增强审计人员的投入力度，扩大审计审查范围，审计效果越好，越能降低债务风险。

2.国家审计问责力度与地方政府债务风险呈负相关关系。审计问责力度越大，地方政府债务风险越小。通过审计机关加大对有问题债务数据的审查力度，用审计发现金额量来度量审计的揭示功能。通过提高审计问责力度，增加各地政府财政预算编制与执行的透明度，将债务规模控制在合理的标准内从而化解债务风险。

3.国家审计对地方政府性债务风险的影响。通过具体分析地方政府性债务情况可以看出国家审计主要从对存量债务的化解、债务管理制度的完善以及对债务资金的监管等方面降低债务风险。这也说明国家审计对于地方政府债务具有较强的监督治理效果，所以加强地方政府债务的审计工作具有重要意义。

（二）对策与建议

1.加强国家审计监督

通过加大各地区审计人员的投入与管理，保障审计力量。同时，加大审计问责力度，督促整改，提高监督成效。通过拓宽审计思路，以提高审计质量为突破口，不断拓展审计问责领域以达到控制债务风险的目的。

2.建立并完善审计评价体系

可以借鉴他国的先进制度理念建立带有本国特色的审计评价体系，更好地为国家审计的工作服务。

3.建立政府债务风险预警机制

首先制定风险预警结果的处理方法。债务预警结果的不同，选择应对风险的处理措施也不同，这需要通过制定统一的处理方法加以规范。面对无风险预警结果，仍应实时监测债务变化情况；面对中度风险预警结果，通过防范为主控制为辅的处理方式化解风险，各地区需要在项目投资时严格审批制度，限制大量财政支出的同时，加强对使用资金的管控，将违规使用、挪用资金等现象扼杀在萌芽阶段。其次，健全债务管理组织体系。通过由财政部门定期组织召开地方政府性债务主题会议，为利益主体之间搭建平台，便于相互沟通交流。此外，债务管理组织中风险预警人员的素质高低对预警结果具有直接影响，因此需要不断加强人员的业务素质，保障预警结果的真实可靠。

4.完善地方政府债务预算管理和信息披露

首先，细化地方政府债务预算管理制度。需要从管理模式、预算编制制度、绩效考核以及中期的预算评估等方面健全债务预算管理。其次，提高地方政府债务信息透明度。最后，完善地方债务信息披露制度。地方政府要定期披露债务信息并作解释说明，接受各部门的监督，对于不完善的地方及时整改。