围绕中心深化政策落实情况跟踪审计的思考

重大政策措施落实情况跟踪审计，是指审计机关依法对各地区、各部门贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署情况，主要是对贯彻落实的具体部署、执行进度、实际效果等进行监督检查。各级领导都强调指出，党中央重大政策措施部署到哪里，审计监督就要跟进到哪里。实施政策措施落实情况跟踪审计,是党中央、国务院赋予审计机关的新使命,也是审计机关一项重要的政治任务。落实这一要求，审计机关和审计人只有不断创新审计方法，提高审计效率，才能更好发挥审计的监督和保障作用。

一、政策落实情况跟踪审计的特征

（一）审计过程的时效性

政策落实情况跟踪审计是在政策执行过程中开展的审计工作，属于事中审计，主要是围绕各地贯彻落实国家出台的各项重大政策措施和宏观调控部署情况进行的持续动态监督。通过对政府及其部门、相关单位政策执行过程的事中监督，重点检查政策是否执行，是否存在政策落实不力的情况；关注执行中有何困难，是因为政策不完善还是部门间协调不畅导致政策落实难等；同时对如何推进政策贯彻落实提出建议。由此可见，政策落实情况跟踪审计具有很强的时效性，通过边审计、边通报、边督促整改，促进政策措施及时落实到位。

（二）审计内容的综合性

政策落实情况跟踪审计是从政策、责任、资金、项目等多个维度关注政策执行过程中的各种活动，审计内容综合性强，更为立体化。从政策维度来看，政策落实跟踪审计围绕党中央出台的三大攻坚战，减税降费“放管服”改革，区域协调发展，民生保障和改善等方面的政策，关注各项政策的落实程度、实施效果，以及各级地方政府是否出台相关配套政策，有无具体实施方案和措施，是否明确责任分工和时序进度等，是否存在政策衔接不顺畅、操作性不强、落地效果差等问题。随着政策实施以及经济社会环境的变化，审计关注的重点也会做相应调整。从责任的维度来看，政策落实跟踪审计关注政策落实部门或单位的责任主体履职尽责情况，审计发现的每一个问题都需要落实责任主体，比照权力和责任清单，看是否存在不作为、乱作为、慢作为等问题，是否存在部门或单位协调不力而影响政策推进等问题。

（三）审计方法的多样性

除了传统审计项目采取的审阅查阅、计算复核等方法，政策措施落实跟踪审计还要结合“政策”和“跟踪”的要求扩展相应方法。一是利用访谈法和座谈法，可以全面了解政策执行的实际情况，较快找到审计突破口。召开座谈会前，要提前通过调查了解政策涉及的部门与企业等情况。与相关人员访谈，应准备好访谈提纲并做好笔录；与部门座谈，要提前根据相关部门的分工情况准备座谈材料，包括相关政策出台的背景、采取的措施、执行的进度、取得的效果和遇到的困难等；与企业座谈，要提前获取具有代表性的企业名单，会上坦诚沟通，并注意把控座谈方向，及时做好会议记录，以便会后延伸核实。二是通过实地查看延伸落实。如在座谈会上获取了相关涉企政策的问题线索，审计人员必须到企业和相关部门单位核实，实地查看财务资料或做进一步沟通。如针对部门自查反馈的问题进行现场核实，对由专项资金支持的项目应到现场进行实地查看，看是否按要求执行，有无走过场。三是充分利用信息化手段和互联网技术获取信息加以分析。如在政府门户网站和各部门网站查阅部门的权力清单、机构职能，发布的办事指南、公告信息等，从中厘清部门权力边界，看部门有无按要求履行公共职能；还可以从城市留言板、互动栏目等渠道了解群众关心的热点问题以及投诉件，看是否有和政策措施落实相关的线索，再进一步获取资料进行核实取证。

二、开展政策落实情况跟踪审计的主要困难

（一）审计环境上存在一定的障碍

一是政策把握难。作为审计对象的政策，每一项政策执行本身又涉及非常多的审计对象，涉及面宽，审计事项复杂。以我局2019年开展的促进民营经济发展相关政策及资金落实情况审计项目为例，我们梳理了2016年以来以市委市政府名义发布的六项政策，每个文件动辄条目几十条，涉及市直部门单位多达68个，涉及行业包括工业、服务贸易业、金融业等。审计人员难以在短时间内理解、消化如此多政策的内涵，更遑论评价执行的力度和效果了。

二是数据分析难。同样以民营经济政策调查项目为例，除了市经信局有部分明确表示专项支持民营经济的资金外，文件中涉及的促进民营经济发展的各种政策以及各单位实际运行的财政扶持企业资金是没有区分企业性质的，审计人员只能按照各单位提供的资料来选择审计对象专项资金。而各职能单位由于没有可比性，资金既有条块划分也有交叉，审计人员很难开展“数据先行”，这使得审计人员光摸清相关资金情况就要花费大量时间。

三是责任认定难。部门之间存在利益藩篱、沟通协调、职责权限边界不够清晰和协调不畅的问题，审计现场与被审计单位沟通阶段，可能会遇到对方各部门互相踢皮球、推诿现象。有的单位比较强势，或者配合度不高，协调工作存在难度。

（二）审计组织方式上提出更高要求

一是没有统一的政策执行评价体系。审计事项涉及财务指标和非财务指标，有的指标本身就难以量化，政策落实跟踪审计要回答的问题是宏观政策措施贯彻落实情况的好坏程度，这更近似于绩效审计，但目前对很多政策的执行情况缺少明确的参照物来评估评价。二是缺乏专门的操作指南。由于政策落实跟踪审计还不成熟，没有专门的操作指南，对项目的组织形式、取证方式、报告模式和处理处罚都没有标准化，与传统的审计项目相比，缺少经验借鉴和技术方法指导。三是传统审计方式效率不高。政策落实情况跟踪审计是在政策执行过程中开展的审计工作，属于事中审计，具有很强的时效性。审计的内容既涉及政策配套措施制定情况，又涉及政策执行及其效果情况，同时包含与政策相关的项目和资金情况，具有很强的综合性，靠传统的查阅财务资料等审计方式效率不高。然而审计工作的现场审计时间是有限的，如何迅速摸清情况并查出问题，需要把握平衡，不能贪多求全。

（三）人力资源上存在瓶颈限制

一是审计人员的知识结构、专业技能还需进一步提升。虽然审计人员大多具有财务、计算机、工程方面专业能力，但是从政策落实跟踪审计涉及的政策来看，其本身是一揽子政策，综合性强，所以政策落实跟踪审计的宏观性强，这要求审计人员在管理学、法学、社会学以及经济学等方面都有一定的了解，对审计人员的知识结构、专业技能等方面提出了更高的要求。

二是思想认识不够到位。一方面，国家和地方出台的政策种类繁多，有的政策背景复杂，而审计人员所掌握的知识和经验远远不够，对政策的理解和把握不到位，一时间很难完全梳理清晰相关领域行业的政策脉络，也无法在较短时间内掌握最新动态。另一方面，缺乏政策审计意识，对政策本身是否合理研究得还不透彻，宏观把握能力不强。

三、开展政策措施落实情况跟踪审计的对策建议

（一）强化学习，提高站位

强化学习是丰富知识、提高站位、提升能力和效率的重要途径。新时代加大审计部门围绕中心、服务大局的力度就必须旗帜鲜明地学懂弄通习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央国务院各项重要战略决策部署，要切实了解我国改革推进在系统性、整体性、全面性上出现的种种问题和弊端，始终用新思想新理念新要求引领审计工作，切实加强法规政策的储备。

一是转变学习方法，快速熟悉新政策。一方面利用好“学习强国”等学习平台，及时了解掌握国家各项重要会议精神和重点决策部署，动态更新政策理论知识库，为提升政策导向的敏锐度、政策实施的把控度等做足准备。另一方面要学会利用好专家学者的已有研究成果，迅速熟悉新领域的现状及普遍性问题，为更好地实施跟踪审计提供有效参考。二是要按照“摸清底数、发现问题、分析原因、提出建议、促进整改”的思路开展审计，在弄清基本情况的基础上，以“治已病、防未病”为审计目标，深入分析并揭示存在的体制机制问题，推进问题的解决和制度的完善。三是要学习运用各种数据分析方法。政策审计涉及政治学、管理学、经济学等多门学科，与国家治理、战略管理、风险管理、知识管理、人力资源管理等多个专业领域紧密相关。科学、有效地开展审计战略工作，需要有坚实的理论基础，我们应有意识地学习应用宏观经济分析、地缘经济分析、SWOT分析、大数据分析等方法。

（二）开拓创新，提升质效

一是强化协调机制建设。要坚持系统性谋划、综合性治理、体系化推进、指导关口前移。优化审计管理，创新审计资源配置、业务管理和结果运用等机制，优化审计工作流程，加强各专业审计融合，统筹考虑审计项目计划及实施。比如可以在地方党政领导干部经济责任审计项目融合政策落实跟踪审计事项，其他审计项目也将相关政策措施落实情况作为一项重要审计内容，避免重复进点，共享审计成果，最大限度拓展审计覆盖面和成果利用率。

二是在审计理念上解放思想、深谋远虑。研究政策评估体系，充分考虑政策设计合理性、可量化的实施成果指标、企业获益性、政策创新性以及信息透明性等。探索深化专项调查、政策评估、调查研究等非传统审计方式，切实提升审计效果。坚持向信息化要资源、向大数据要效率，深入探索大数据、云计算、人工智能等新型审计方法和手段，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力，增强审计监督的时效性和穿透力，准确发现疑点，精准揭示问题。

三是在审计方法上摸索破题、精益求精。要转变审计方法，多维分析和解决问题。在跟踪审计过程中，注重收集与重大政策措施落实相关的同一内容不同级次和不同内容同一级次数据，并从总体和重点两个角度对数据进行横纵向分析，精准识别重大政策措施落实过程中出现的重大违法违纪、损失浪费、弄虚作假和损害群众利益等问题线索，及时防范、化解风险隐患，力促各项重大政策措施落地落实。

四是强化人力资源统筹。审计资源是有限的，如何把有限的审计资源进行科学的统筹部署，各国最高审计机关比较共同的做法是借助积极的科学预测，基于全面的风险识别与评估，使审计工作关注重大项目、关键政策领域、高风险事项。审计署则把促进党和国家重大政策措施贯彻落实、防范化解三大风险作为审计工作的重中之重。在具体安排审计项目时，可以借助单位内审力量、社会中介组织的力量等。

（三）依法履责，担当作为

一是强化依法审计监督，防范审计风险。按照全面依法治国的要求，树立法治理念，强化法治思维，坚持依法审计、文明审计，在法定职责权限范围内开展审计和调查工作，严格规范向被审计单位收集资料和延伸调查等行为，恪守审计权力边界，做到审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法、审计保障用法，全面深化依法审计实践。二是坚持问题导向。加大对人民群众最关心最直接最现实的利益问题和与经济平稳健康运行关系最密切问题的审计监督力度，着力反映影响国家经济安全的重大问题和风险隐患，严肃揭示弄虚作假、隐瞒实情，以及不作为、慢作为、假作为等懒政怠政庸政问题，推动国家重大政策措施贯彻落实，促进政令畅通。三是坚持“三个区分开来”。按照习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求，全面客观地看待审计发现的问题，在充分征求被审计单位意见的基础上，审慎做出问题定性和审计评价，让问题定性更令人信服，审计评价更准确客观，既坚持原则依法履行审计监督权，又旗帜鲜明支持改革的实干家，激发干部干事创业的积极性。