涉法涉诉信访法治化的困境与出路

邵彭兵，郭剑平

（广西师范大学法学院 广西 桂林 541000）

2004年，最高人民法院在一次全国性信访会议上提出涉法涉诉信访一词。2005年，中央政法委出台《涉法涉诉信访终结办法》（以下简称《终结办法》），对涉法涉诉信访的含义作出基本界定。自此，涉法涉诉信访制度正式建立。在其之后的十几年内，通过公民的制度参与和国家对制度的积极推动，涉法涉诉信访制度得以不断健全。2014年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），表明要启动法律程序保障涉法涉诉信访问题的解决，将涉法涉诉信访工作纳入法治建设的轨道。至此，作为解决公民纠纷矛盾、维护社会安定秩序的涉法涉诉信访制度迎来了法治化的高峰。制度的出发点是善的，公民依据相关的法律程序和法律规定进行合法合理的诉求，向处理涉法涉诉案件的政法机关主张查明事实、实现权利。但制度设计是理想化的，其运行具有二面性，在涉法涉诉信访终结后群众仍没有真正信服，出现缠访、闹访等非常态行为，说明在涉法涉诉信访法治化的过程中仍有难题阻碍。涉法涉诉信访制度法治化之路任重道远。

一、从制度转变看涉法涉诉信访法治化的困境

涉法涉诉信访制度派生于信访制度，信访制度可以追溯到新中国成立后通过群众来信和接见群众代表处理矛盾的一套方法，[1]群众利用写信和上访的形式向人大机关、党委机关、政法机关等部门合理地反映自身情况，维护合法权益，并发挥出群众的政治参与热情。制度主要发挥三项基本功能：[1]纠偏功能。从新中国成立至1979 年1 月，揭发他人问题，防止官僚主义的蔓延是政治运动的中心工作，[2]信访制度作为一项政治发明的产物，自然要辅助中心工作的开展，进行揭发与要求平反就构成了信访活动中交替出现的两大主题。[3]强世功教授认为，为了维护社会的稳定有序，须将非常态行为统合到权力范围之内，用权力技术包括组织技术、民主动员技术、矛盾化解技术解决社会的纠纷矛盾。[4]群众向上级反映基层生活，能够使中央及时掌握基层政治的工作动态，对官僚问题和腐败问题进行纠偏。二是沟通功能。中央和地方之间由于通讯技术不发达及群众知识水平落后，中央的一系列政策要求和法律规定难以向基层有效传达，通过信访活动可以使基层群众和上级政府进行互联互动，并宣传政策和法律，推动其在基层生活的开展。因此，有学者说在揭发他人问题、纠偏非常态行为之外，信访内容主要是要求落实政策。[5]三是纠纷解决功能。信访人提出信访最重要的动力是希望国家机关和上级机关接纳自身的诉求，满足正当利益的实现。对人民法院的裁判不服、或要求执行生效裁判提起信访，对行政机关拆迁搬置补偿、土地征收征用的决定提起信访，都是群众基于公平公正需求的权利表达。可以看出，解决纠纷矛盾、维护社会秩序安定也是信访的一项重要功能。

然而社会生活的发展，带来了制度的流变。原先大规模的政治运动工作逐渐消失，整个国家的中心转向社会主义的经济建设，纠偏功能和沟通功能便不再被强调，相反，经济体制改革带来公民纠纷矛盾频发，并导致涉法涉诉信访问题日益严重。涉法涉诉信访法治化的运行遭遇了挑战，如“截访”和“劫访”的出现。[6]既妨碍通过司法程序审理案件，损害权利救济的终局性，也使得公民矛盾进一步扩大化，没有实现制度的原初功能——解决纠纷矛盾，稳定社会秩序——影响了涉法涉诉信访制度的法治发展。

涉法涉诉信访案件占据整个信访案件总数的很大部分，据学者统计，2016年最高人民法院处理的涉法涉诉信访案件数量占据当年信访总量的近30%，向法院反映涉法涉诉信访的案件最多，其次是检察机关、行政机关。具体来看，提起涉法涉诉信访的事项有：（1）对人民法院作出的裁判不服、对执行行为不满及控诉审判人员的违法失职行为；（2）对人民检察院作出起诉等决定结果不服；（3）认为行政机关作出的房屋拆迁补偿、土地征收作用及国家赔偿决定有错误。[7]以陕西省检察院接收涉法涉诉信访为例，笔者将涉法涉诉信访接收数据转换成表格。[8]发现涉法涉诉信访人员主要是弱势群体，诉讼监督类的诉求占绝大比例，并往往伴随着聚合访、越级访、重复访等非常态信访行为（见表1），此类行为在个别年份甚至达到信访总量的“半壁江山”，极大地影响了正常的社会秩序。现下涉法涉诉信访问题虽已纳入法治建设的轨道，但群众利用上访途径谋取自身利益，在涉法涉诉信访案件终结之后仍进行缠访、闹访活动，实施违法犯罪行为，严重地冲击了司法机关和行政机关的日常工作。通过在中国裁判文书网对涉法涉诉信访案件进行信息检索分析，发现共有622 个判决，其中刑事判决64 件，因为妨害社会管理秩序被刑罚的有56件（见表2），有54件被判定为寻衅滋事罪名。民事判决有113 件，集中于合同纠纷、劳动纠纷及房屋所有权引发的物权纠纷（见表3）。行政判决有205件，集中于公安行政、治安及司法行政管理（见表4）。以三份刑事判决为例，被告人武某某自2009年3月至2015年7月共九次赴京，以其丢失奶牛未被全部找回，也未得到全部赔偿为由不断上访，即使涉法涉诉信访问题已经通过政法委终结，但武某某不服处理决定，有寻衅滋事行为；[9]被告人黄德诧因为对占用农地一案处理不服进行上访，在2016年11月1日，黄德诧签订了息访息诉协议，并且西洞庭管理区信访工作机构将其纳入了救助对象，黄德诧依然多次上访；[10]被告人裴国动因为违法犯罪行为被判处妨害公务罪，在刑满释放后认为判决存在错误，侵害自身权利，向政府单位缠访和闹访。尽管河北省人民检察院对裴国动涉法涉诉信访行为已予以终结，但无济于事。[11]涉法涉诉信访人的无理信访行为，带来了诸多的社会难题。

表1 2015年1月至2016年6月陕西省检察院涉法涉诉信访接收记录

表2 刑事案由分布

除了无理的上访行为，剩下的便是有理有据的涉法涉诉信访行为。但信访工作人员没有对此类信访案件拥有足够的认识，在接待信访人员时不能在有限的时间内处理涉法涉诉信访问题，出现敷衍、延拖等情形，一些工作人员的信访意识仍停留在古代中国“刁民与顺民”的二分基础上——有学者说，申冤的“上访”制度建立在“刁民”话语之上[12]——混淆了缠访、闹访和常态信访行为之间的区别。

表3 民事案由分布

表4 行政案由分布

改革开放建立市场经济体制后，制度产生了转变，阶级斗争式的政治动员不再是社会治理的中心任务。于是，涉法涉诉信访问题被纳入法治建设的制度体系内，通过法律规训手段，维护社会秩序安定。但制度不是一劳永逸的，法律制度也是如此，法律、司法制度有效性不足是导致信访与诉讼之间制度逆向选择的重要因素。[13]群众之所以进行一些非常态的涉法涉诉信访行为，是因为通过此种救济要比法律救济更加便捷有效，成本也较低。如果当事人选择行政复议、行政诉讼的手段，往往在申请资格、复议或诉讼时效方面存在阻碍。此外，涉法涉诉信访人员也难以依据《行政复议法》或《行政诉讼法》进行维权，信访人员多数是弱势群体人员（见表1），不懂法，对“法”存在许多误解，自身不愿意通过法律程序维护权利。加之“第一次”的司法审判程序没有对当事人的纠纷矛盾进行解决，或是已经作出生效裁判但执行存在困境，使其丧失了对法律救济的信任。另一方面，就时效而言，法律救济具有诉讼时效的限制，涉法涉诉信访人难以等待。选择涉法涉诉信访则没有申请时效的约束，久拖不决的历史遗留问题和陈年冤案可以通过信访渠道重见天日。[14]从制度转化和内容嬗变发现，涉法涉诉信访问题正逐渐向法律制度方向契合发展。但与此同时，具有定纷止争功能的法律制度遭遇一定信访危机的冲击，如上述通过行政法律手段解决涉法涉诉信访问题的困境。对于此种法治困境，需要认识既有的解决方式是怎样的，应当选择何种解决方式，这是寻求涉法涉诉信访法治化出路的重要内容。

二、解决涉法涉诉信访问题的现有争论

（一）权力救济说 权力救济具有浓厚的国家包揽的色彩。自古代上访制度形成以来，政府被视为解决诉求的当然角色，身怀奇冤大恨的访民很自然地认为到“父母官”以及“天子”那里上访是天经地义的事情，[15]通过权力救济可以有效地实现自身的正当诉求，求助于其他途径不得效果。涉法涉诉信访人深受这种思想的影响，认为政府拥有充足的人力、物力、财力可以及时有效地解决问题，行政部门可以更好地应对正当的诉求。形成此种思想的原因是，涉法涉诉信访人员更愿意相信政府相信党，而不相信司法机关，认为信访才是主要的权力救济途径。[16]国家信访工作机构成立专门的信访工作小组，可以解决纠纷矛盾，实现案结事了，维护社会的安定有序。因此，有学者说在处理信访问题上，应当强化信访制度的政治参与功能。[17]

但是，权力救济观存在一种内在弊端。权力至上的“清官”情结是涉法涉诉信访的诉求指向，[18]在解决涉法涉诉信访纠纷方面过于强调党委政府等信访工作机构的地位和作用，以至于弱化甚至忽视司法机关处理信访问题的可能。法治是社会治理的主要手段，权力救济说在纠纷矛盾解决方面易导致权力救济和权利救济之间的张力，不利于发挥司法制度的救济作用。如《信访条例》16 条规定的救济职责，信访事由要经过政府信访机构的内部处理，当信访事由与政法机关无关的，进行受理、交办、转送程序；与之有关的，则往往出现回避处理问题的现象。此种存留空间为涉法涉诉信访制度制造了一定的现实风险，不利于涉法涉诉信访问题的法治之治。

（二）权利救济说 权利救济观认为涉法涉诉信访和其他类型的信访不同，当事人提起涉法涉诉信访是因为政法机关作出的处理决定侵犯其合法权利，故应由原先作出决定的机关接受、审理，通过司法程序实现诉求。甚至杜睿哲教授直言：“在实践中不通过司法途径救济权利，而直接选择信访解决问题是违反法治原则的，应当禁止。”[19]权利救济说与现阶段处理纠纷矛盾的法律思维和法治理念是相符合的。自两办出台《意见》以来，涉法涉诉信访事项已作为实然事实被纳入法治轨道。通过司法途径解决涉法涉诉信访问题，是涉法涉诉信访制度实践的正当事由，是对制度原点的理性回归。

同涉法涉诉信访问题采取何种救济方式的争论一样，权利救济说内部之间对涉法涉诉信访的权利属性也存在争议。一种观点认为涉法涉诉信访具有诉权属性，能够对权利义务的纠纷向法院申请司法保护，并主张民事类信访、刑事类信访、行政类信访都具有此种权利属性；[20]另一种观点认为涉法涉诉信访不具有诉权属性，而是公民行使参与权、监督权的行为；[19]还有一种观点认为其具有一种宪法意义上的权利属性，它有实体内容，也有寻求救济的程序权利，是宪法赋予公民的一项基本权利。[21]事实上，要认识涉法涉诉信访的权利属性，必须明晰涉法涉诉信访的制度性质是什么。通过权利救济的方式处理群众纠纷矛盾是制度的性质，而非基于以一种政治参与形式表达群众民意民情的纠偏形态，那种认为公民进行涉法涉诉信访是在行使参与权、监督权的观点是不可取的，或者说不是主要的。因为纠纷矛盾的解决是首要目的。尽管涉法涉诉信访制度可以收集到公民对政策和法律的反馈意见，倾听信访人员对相关政策要求和法律规定的看法和理解，但这些只是辅助纠纷矛盾解决的手段。如果主张涉法涉诉信访主要是以反映民情、民主协商等功能的存在，对其权利属性存在误解，不仅背离制度的性质，也使涉法涉诉信访问题朝着非权利救济的法治方向发展，不利于通过法治途径解决纷争。

（三）权力与权利二元救济说 “二元论”是基于功能主义立场出发的，功能主义关注的是制度在社会生活中究竟是怎样运行的，主张把信访制度放在社会语境中去理解。信访制度的法治化，不是作为纠纷解决机制的信访进入法治体系，而是信访行为模式和信访工作机制的法治化。[22]涉法涉诉信访制度及信访制度的法治之路，需要从社会变迁的历史中予以考察。最初，信访制度是以纠偏功能、沟通功能及纠纷解决功能的形式存在的，群众工作、政治动员是其主要的内容，对纠纷矛盾的关注并不明显。随着社会生活的发展，纠纷矛盾逐渐升级、日益复杂，使涉法涉诉信访制度偏于解决纠纷矛盾的一面。权力与权利二元救济说认为，和民事调解与仲裁、行政复议与诉讼一样，涉法涉诉信访也是处理问题的一种制度。只是它与其他解决方式相比具有较多的优势，如运行成本低、容纳范围大、制度亲和性高等，所以受到更多的选择。[22]在此意义下，涉法涉诉信访能够对纠纷矛盾的解决起到替代和补充作用。

需要注意的是，“二元论”虽然不局限于权力救济和权利救济之争，但对涉法涉诉信访制度的性质和属性并没有给予清晰的界定。陈柏峰教授在《缠讼、信访与新中国法律传统》一文中说到，“上访针对的是行政还是司法，当事人是上访还是缠讼，是无法区分的，这种区分也是没有必要的，这取决于新中国行政与司法不分的传统”。诚然，制度是功能主义的，但这并不代表言说是不必要的，“二元论”者也需要对制度的正当事由进行表达。

三、询唤出路：制度回归与路径完善

涉法涉诉信访问题是因公民不服司法的处理结果而产生的，它与法律的实施情况密切相关。涉法涉诉信访的法治化运行要求合理认定案件事实，准确适用法律，解决信访人的纠纷矛盾，进而保护其正当利益的实现。公民的权利诉求是制度的应有内容，社会治理的模式和理念应当以权利保障为核心，以行为法治化为目标。因此，文章持权利救济说的立场对涉法涉诉信访法治化过程中遇到的问题进行阐述，寻求困境的出路。

（一）回归涉法涉诉信访的制度原点 2014 年两办出台的《意见》是国家层面对涉法涉诉信访法治化的正式表述，其中很重要的一条是提出将涉法涉诉信访问题导入司法制度体系，通过配套的程序方式，落实公民权利的实现。可以发现，在选择解决涉法涉诉信访问题的方式上，权利救济愈发受到重视。不管涉法涉诉信访在法治化的道路上遇到怎样的阻碍，都应当回归到制度的出发原点。

涉法涉诉信访权利救济的性质和属性决定了公民要以法律程序作为解决问题的渠道。如果持一种权力救济者的立场，涉法涉诉信访工作难以摆脱“魅力型”、“传统型”权魅的影响。在涉法涉诉信访任务摊派、机制考核及维护社会稳定等压力下，信访人的权利、命运甚至生命往往处于被决定的受动状态中。[23]解决纠纷矛盾是涉法涉诉信访制度的重要价值，是制度的出发原点。因此，解决好非常态涉法涉诉信访行为及普通信访问题，应当回归到制度的出发原点，实现法治化的良好形态。此种回归一方面可以从我国现行法律和政策上进行索骥，如《信访条例》对上访者的权利保障。另一方面，也可以对国际公约进行探求，虽然国际公约没有直接针对涉法涉诉信访制度作出规定，但提供了通过法律手段救济涉法涉诉信访问题的法理基础，给予了一种司法救助方式的制度尝试，如《公民权利和政治权利国际公约》第2 条对司法补救的规定。有损害则有救济，以权利救济方式可以更好地发挥出制度纠纷解决的功能，使涉法涉诉信访问题法治化运行。

（二）应对涉法涉诉信访问题的途径 涉法涉诉信访法治化运行存在着诸多问题，信访人员的缠访、乱访带来的犯法行为，信访工作机构的人员对信访人问题的操作空间，都影响到法治秩序的形成和纠纷解决功能的输出。对此，需要从解决纠纷矛盾的制度原点出发，建立健全司法制度体系，予以救济。

首先，在权利救济的主体上，需要扩大律师群体的参与力度，健全律师代理涉法涉诉信访制度。法律的内容必须主要是一整个阶层或种类的人、行为、事物、与情况。[24]那么，谁能够及时了解、掌握这些基本情况呢？律师是权利救济的主体，基于职业特点，他们能够发现涉法涉诉信访问题的争议焦点，有效代理信访人因不服裁判文书决定而提起的诉求。现有的党委机关、政法机关都设立了信访工作机构，各负其责的部门设置难免导致相互隔阂、推卸责任的结果，[25]在信访人和信访工作机构存在隔阂间隙的前提下，律师在二者之间可以起到桥梁作用，缓解社会矛盾的激化。

律师之所以能够担当此任，是因为他们具有专业的法律知识和应对复杂法律问题的处理能力，能够代理、解决上访人的陈年冤案。此外，更重要的是律师更易获得上访人的信任。律师接收涉法涉诉信访事项的代理是为了获取报酬，营利的职业特点拉进了他们与群众的距离，且律师处在一种公权力的对立面使距离更为缩短。因此，有学者说，“要吸收和整合体制外力量参与信访处置过程”[26]是符合涉法涉诉信访问题的现实需要，并不是看到律师群体力量发展壮大而一时兴起的。在律师代理解决涉法涉诉信访问题的过程中，吉林模式成效较为显著，减少了许多涉法涉诉信访案件。[27]另外，还有湖北恩施律师顾问团、山东威海律师值班等模式，都有力地防范了社会风险的发生。

其次，在权利救济的过程中，要严格贯彻“诉访分离”工作。“诉”、“访”不分是影响涉法涉诉信访法治化运行的大屏障，涉法涉诉信访问题与政法机关的处理决定存在关联，使“诉”、“访”之间产生粘合，增加了解决涉法涉诉信访问题的难度。“诉”可以理解成当事人依据程序法的规定向人民法院主张权利的请求权，是法律规定的诉权。“访”是通过司法途径后当事人因不服处理结果再次向政法机关主张权利，是穷尽法律救济的“再救济”。

具体来说，分析信访人提起的“诉”类事项是否具有权利救济的属性，是否属于司法机关的受案范围，符合司法救济条件的，应当认定为涉法涉诉信访事项，由司法机关接受、审理。普通的“访”类事项则依据《信访条例》，由政府部门予以解决。对于信访人因不服处理结果再次向政法机关主张救济的，如果之前处理决定确有错误，可以通过司法程序再次救济。反之，则交转信访工作机构，按规终结。从而做到真正的案结事了，息诉息访。

最后，在权利救济的“尾后”阶段，要完善涉法涉诉信访终结的条件和程序，防止信访人缠访、复访等乱象发生。英国法学家梅因在《古代法》一书中曾说，人类社会的进步历史是由身份到契约的。[28]与身份社会不同，契约社会的公民不会被束缚在某个家族、某个地域内。这是好处，但也有弊端，开放性的社会结构使人发生纠纷后易讨“说法”、认“死理”，如秋菊打官司。[29]有权利则有救济，但救济并不是无终止的。涉法涉诉信访终结问题处理不当，不仅使纠纷矛盾没有解决，也影响司法工作的开展，进而损害司法救济的公信力，因此，要建立健全现代社会的终结制度。就涉法涉诉信访而言，应当做好程序终结工作，促进涉法涉诉信访问题的法治化运行。

结语

两办的《意见》为涉法涉诉信访法治化运行指明方向，也确立纠纷解决功能作为制度的根本基点，制度的实质功能得到有效认知。此后，涉法涉诉信访制度进入法治体系，涉法涉诉信访问题也迈入法治建设的轨道。权力救济说在纠纷矛盾解决方面易导致权力救济之间的张力，不利于将涉法涉诉信访问题纳入法治之治，违背了制度的根本价值，权利救济说以解决信访人的纠纷矛盾为中心，以实现信访人正当权利为目标，是涉法涉诉信访制度实践的正当事由，是对制度原点的理性回归。，权力与权利二元救济说对涉法涉诉信访制度的性质和属性存有模糊之虞，二者都具有学说的弊端。因此，文章围绕权利救济的方式展开，并从具体层面着手寻求应对涉法涉诉信访困境的出路，以推动涉法涉诉信访问题的法治化运行。