关于多层次自然资源市场体系的战略思考

林梦笑 沈晖 耿继进

摘要：“绿水青山就是金山银山”的理念引发人们对构建完整的多层次自然资源市场体系的战略性思考。多层次自然资源市场体系是指由自然资源一级市场、二级市场、三级市场、四级市场、五级市场所共同构成的完整的市场体系。对多层次自然资源市场的联动关系进行分析，可发现各级市场均具有相对充分的独立性，同时互相之间存在双向的作用性，是一个整体。只有科学清醒地认识到构建完整的多层次自然资源市场体系的重要意义和建设路径，提升自然资源要素市场化配置水平，注重系统性、整体性和协调性，才能为我国自然资源市场康健长效发展保驾护航。

关键词：自然资源;市场体系;战略思考;联动关系;激活市场;商品本质

中图分类号：F062

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（ 2020） 05-0028-34

收稿日期：2020-03-19

1 多层次自然资源市场概述

自然资源市场是自然资源在流通过程中可发生的所有经济关系的总和。我国自然资源市场中具有代表性的典型交易品种大多经历了从禁止交易到市场化的过程。以土地为例，我国土地使用制度随着社会经济的发展在不断改变。成立之初城市土地实现全面国有化，城市土地使用政策主要呈现为无期限、无偿、无流动的特征，当时土地不具备商品属性。到了1982年，改革开放大潮中深圳市率先征收土地使用费，其后1987年深圳“动地第一槌”，1988年国家通过了《宪法修正案》，随后相应修改了《土地管理法》，在法律层面为国有土地使用权的出让和转让理清了道路。1990年5月国务院发布了《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作出了明确的规定。这些对土地使用制度根本性的改革，彻底打破了原有的制度，为土地一级市场、二级市场乃至多层次土地市场的发展铺开了序幕。

近年来，“绿水青山就是金山银山”的理念启发着大家去思考如何将绿水青山科学可持续地转化为金山银山，而这也引发了社会对构建完整的多层次自然资源市场体系的战略性思考。

多层次自然资源市场体系是指由自然资源一级市场、二级市场、三级市场、四级市场、五级市场所共同构成的完整的市场体系。以土地市场为例，可用“权利束”（a bundle of rights）来理解土地产权：土地产权完备的理想状态包括了资源使用的所有权利，如土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等;同时这些权利亦可分散组合。对应着土地产权“权利束”的分支，土地一级市场体现的是土地所有权与土地使用权的关系，二级市场体现的是土地使用权之间及与土地租赁权、土地抵押权的关系，三级市场体现的是土地使用权与房屋所有权的关系，四级市场则体现房地产投资者将对房地产的直接物权的占有和收益權转化为债权或股权（实质上是物权的债权性扩张）之间的关系，五级市场主要指房地产金融衍生品市场，法律本质上是一种“当前订约，未来履行”的金融合约，一般体现为正常商业关系或债权债务关系。

同理，其他的自然资源市场品种亦可按此大致划分为对应的多层次市场体系，这也是在现代经济社会中由市场化商品所具有的一般规律所决定的。

2 构建完整的多层次自然资源市场体系

构建基于现代经济制度与实践成果，构建完整的多层次自然资源市场体系主要包括逐步完善自然资源一到五级市场。

2.1 一级市场

自然资源一级市场一般指国家通过其指定的公权部门将从所有权中分离出来的使用权让渡给使用者的行为，它体现的是资源所有者与使用者之间因自然资源交易而形成的权、利、责的关系.，以土地市场为例，一级土地市场主要由政府垄断经营，是土地使用权的纵向流动，体现了土地所有者与土地使用者之间的经济关系，主要是建设用地使用权划拨和出让，亦存在租赁、入股、作价出资等有偿方式。2019年《土地管理法》修订后出让主体范围得以拓宽。2019年之前，必须将城镇国有土地或将农村集体土地征用或征收为国有土地后，方可由政府部门将土地使用权出让给单位和个人使用。2019年新修订的《土地管理法》删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，增加了新的规定，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，打破了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制。

自然资源一级市场一直受到国家的高度重视。2019年中办国办印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》继续强调，要推动自然资源资产所有权与使用权分离，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。具体内容涵括土地、矿产、海洋、水域滩涂养殖、地下水、地热水、矿泉水等多种类型的自然资源。以水权交易为例，目前在南水北调水源区的经济补偿机制上以政府财政补贴为主，不少学者提出应引入市场化机制，如水权拍卖、受水区对水源区进行产业补偿等模式，从而为水源区带来更高的综合收益。又如海域使用权交易，我国1993年发布了《国家海域使用管理暂行规定》，初步确立了海域使用证和海域使用金制度，2002年制定《海域使用管理法》，确立了海域使用总体规划、海域有偿使用、海域使用论证等海域使用管理制度。2007年，《物权法》确认了海域使用权，明确了它的用益物权地位，近年来浙江、山东、海南和深圳也在积极推进试点工作。

自然资源一级市场最为显著的贡献是作为政府财政收入的重要来源。以土地为例，2019年我国土地财政收入占地方财政收入的52.9%，占比超过一半。可以说，自改革开放以来，自然资源一级市场对于中国经济长期平稳健康运行、三农建设、城市基础设施的完善等多方面做出了重要贡献。对此，有学者直面土地财政的“功与过”，指出土地财政开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路，从而才有了今天中国的城市化的高速发展;但同时也带来了推高房价、拉大贫富差距、增加金融风险等弊端，可以说它是一把双刃剑，既为城市化提供了动力，也为城市化积累了风险。而其弊端的消解，从一个更系统的视角去观察，可以通过充分发育二级、三级、四级、五级市场从而得到解决。

2.2 二级市场

自然资源二级市场是指自然资源使用权的转让或再转让，是自然资源使用权在使用者之间的横向流动，交易方式主要有转让、出租、抵押三种。二级市场能盘活一级市场的闲置资源，并能缓解稀缺资源一级市场的供应压力，同时完善价格形成机制。

以土地市场为例，二级市场与一级市场的发展并不同步，即便是在寸土寸金的深圳，由于开发过程漫长、法律关系复杂、经济环境多变等现实原因，开发商很有可能面临无法按计划开发建设的情况。而二级市场的不畅顺，会导致这样的土地只能闲置，从而造成业主用不了、政府拿不到、无法产生任何经济与社会效益的问题。对此，国家进行了土地二级市场的工作部署，2017年国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的通知，其后两年选择了34个地区开展试点工作。2019年国务院办公厅正式出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，这是我国首个专门规范土地二级市场的重要文件，通过强调一二级市场联动等内容，呈现出对多层次市场联动的思考。

又譬如进一步培育矿业权二级市场，2009年北京有形的矿业权二级市场建立、2010年贵州省搭建了统一矿业权二级市场交易平台，但很多城市仍对矿产资源二级市场采取“原则禁止”与“相对禁止”的态度，使得市场在矿产资源的配置中所应发挥的决定性作用严重缺位，学者呼吁应充分发挥市场的决定性作用，使矿产资源在二级市场中得到最优化的配置。

在接下来重点开展的自然资源二级市场建设中，主要围绕转让内涵、转让条件、转让流程、出租条件、出租用途管制、出租收益金缴纳、抵押条件、抵押权人资格、抵押登记等问题攻坚克难，这是完善多层次市场体系的重要一环。

2.3 三级市场

自然资源三级市场一般指对自然资源进行深加工后的产品交易市场。经过土地使用者开发建设，将建成的物业进行出售或出租的市场，包括物业首次进入流通领域或多次转卖转租、交换、抵押、典当等所形成的市场（增量市场和存量市场），即与每个人密切相关的房地产市场。一方面在住房市场上，从住房分配制到完全市场定价，再到目前强调多供给、全覆盖并行的保障性住房建设，总体上在不断优化，一步步走向“房住不炒”“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的住房体系。另一方面在产业空间上，以深圳市创新型产业用房（创新型产业用房，是指为满足深圳市创新型企业发展的空间需求，由政府主导并按政策出租或出售的政策性产业用房）平台为例，目前主要是政府定价，给予大力的政策优惠，以期解决交易不透明、信息不公开等问题，但市场力量发育未显充分，还需大力加强市场化制度设计与政府调控的力度。最终无论是住房还是产业空间，都应走向“政府的归政府，市场的归市场”。

此外还有房地产“深加工”的创新发展模式，如生态庄园经济，充分利用被闲置的荒地、荒舍、荒山及移民搬迁后的“空壳”村等资源重新组合开发，变成了集休闲观光、乡村深度体验式种植的生态庄园，让荒山成为了真正的“金山”。还有新兴起的树葬、花坛葬、草坪葬等也是对土地资源的创新利用理念。

又譬如，自然资源三级市场中“水”产品市场发展很快，其中管道直饮水目前进入快速发展阶段。市场上各种各样的水产品改变着人们的饮水观念，深圳从1997年开始进行国内规模最大的管道分质供水项目——梅林一村直饮水项目调查论证，到2017年年底，全市累计建成297个优质饮用水达标小区，约50万人喝上直饮水，水质明显提高，黄水、锈水、杂质沉淀没有了，而因水管爆裂造成常常停水的现象也得以解决。

2.4 四级市场

随着市场经济发育程度的提高，对于市场深度的要求自然也会加强，所以四、五级市场的培育和发展是商品社会发展的必然。自然资源四级市场主要指自然资源投资者对自然资源的直接物权的占有和收益权转化为债权或股权的过程，最为典型的交易品种是资产证券化。

资产证券化的金融效率及激活市场功能在国内外均得到认可（如2019年8月國家发布的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中就特别强调了知识产权证券化的发展）。以房地产证券化为例，上文论述的一、二、三级土地市场将社会划分为有房阶层和无房阶层，如果只停留在这一简单的市场结构上，一是从社会成员获益角度，将会让个人在尚未有能力购房但又有余钱时，无法参与房地产投资活动并失去享受房地产发展红利的机会;二是从企业生产融资角度，也将会让企业面临重资产积压沉淀在账面上、缺乏现金流、再生产受到制约等严重问题;三是从市场风险的角度，传统房地产市场作为重资产市场，资金大量积聚，流动周期长，潜在风险较大。

对此，高度发达的房地产证券化市场可很好地解决这一问题，其本质为一种直接融资方式。2019年十三届全国人大二次会议上，李克强总理明确提出要促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重。实行房地产证券化，从个体成员角度，投资准入门槛降低，可利用有限的资金跟上社会发展的脚步;从企业的角度，得力于证券的流通性，房地产重资产属性关联了短期轻资金，盘活了沉积资产;从市场稳健发展的角度，资产的持有者最大程度地分散，房地产风险由更多的人来承担，意味着抗风险能力得到增强。

同理，其他类型的自然资源四级市场在进行资产证券化的过程中，对原始权益者、投资者乃至社会整体均有良好的助益，大大地提高了资本市场的运作效率。不过目前我国的资产证券化仍处于不断探索阶段，面临双重征税甚至三重征税（在目前的证券化产品中，发起人或发行方和受托机构按规定均会产生营业税，称之为双重征税;在极端情况下，当受托机构将收益分配给投资者时，如投资者所在地税务局要求其就所获利息收入缴纳营业税，将产生三重征税的情况）、金融体系信用制度不健全、市场不够活跃等交易障碍，在税负设计、信用制度、投资主体多元化等方面有待进一步的突破。

此外，从纯市场行为的证券化延伸至全民所有自然资源资产管理和收益管理机制，可探讨经济学家陈志武提出的全民所有的“国民权益基金”，让公民个人通过证券化的形式直接拥有国有资产，自然资源资产能真正成为老百姓可以拥有、分享、交易兑现的财富，从而增加全民自然资源收益的获得感与国民幸福感。

4.2 突破现有政策法规障碍，降低交易成本，激活多层次自然资源交易市场

目前自然资源交易障碍首要体现在不完善的政策法规上。以对土地二级市场的激活为例，目前对不同权能土地在交易主体确认环节、登记环节、抵押环节、税收环节等存在的政策壁垒进行疏导，是激活我国建设用地使用权二级市场的基础性工作。一是在土地交易环节，如引导入市，打通对现有合同具有限制性流转条件的土地实现转让的现实路径等;二是在抵押登记环节，如引入预告登记制度，增强二级市场交易主体交易意愿等;三是在出租环节，如允许原农村集体组织继受单位符合规划要求的土地进入市场有限流转、出租等;实行差别化税收政策，在土地增值税征收环节的操作层面采取有效措施，鼓励符合转让政策规定的土地进入市场流通等。

此外，丰富保护生态的“绿水青山”和发展经济的“金山银山”之间的辩证内涵，在实践中化为生动的现实，是激活多层次自然资源交易市场的目标。

4.3 构建合理的自然资源资产资本金融体系，优化融资结构，推进产品创新

自然资源市场的广度和纵深度应进一步拓展，更好发挥市场在配置资源中的决定性作用。目前间接融资占比相对高，应调整融资结构，提高直接融资力度，为自然资源的保护开发和资本市场的壮大提供长效稳健的资金源。

其中首要的是金融制度的设计，以房地产证券化为例，这是一项复杂的系统工程，过程涉及原始债权人、证券特设机构（ SPV）、资产＼信用评级部门、投资者等多方主体的利益，但可惜的是我国《证券法》尚未涉及房地产资产证券化的内容，更勿论回购制度、报价机制等亟需完善的制度细节，滞后的制度留白为将来的发展带来隐忧。其次要创新和丰富自然资源金融产品体系，增设交易品种，通过金融创新来引入良性资本，满足多样化的金融需求，同时可引人大数据、人工智能等高新技术来提升金融服务的可得性。

4.4 建立多层次自然资源市场发展指标评价体系，全面立体把控市场运行情况。

目前将自然资源作为一个整体概念进行管理和开发利用尚处于起步阶段，既是进行顶层设计的好时机，亦是开展自然资源市场调查、动态监测和評价体系构建的关键时间点。

科学合理的多层次自然资源市场发展评价体系从经济、社会、环境等多维度进行综合考量，一方面能从更为全面立体的角度考察自然资源市场整体运行情况，从而为自然资源的投放总量、价格、时序等提供更全面的参考信息;另一方面评价标准能引导和调整各阶段工作重点，如现阶段如果在评价体系中注重构筑自然资源市场信用体系、自然资源价格体系等，将推动各地自然资源分等定级价格评估等工作的开展。

5 结语

如前文所述，多层次自然资源市场体系在本质上是由其作为市场化商品所具有的一般规律所决定的。市场的基本特征是交换，只要社会认识到自然资源作为商品进入市场的价值和必要性，商品生产与交换就会由潜在需求变为行动实践。商品所有者是市场的原生主体，也是市场行为的起点，自然资源一级市场的启动如同正时链条传动般开启了环环相扣、联动互通的多层次市场体系，而市场经济的内在机制如产权机制、供需机制、交易成本机制、价格机制、竞争机制、流通机制等亦会存在和持续发生作用。只有科学清醒地认识到构建完整的多层次自然资源市场体系的重要意义和建设路径，扩权赋能、激发市场活力，提升自然资源要素市场化配置水平，注重系统性、整体性和协调性，才能为我国自然资源市场康健长效发展保驾护航，让绿水青山长在，金山银山长存。

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作者简介：林梦笑，管理学博士，研究方向为公共管理、自然资源管理，已发表学术论文二十余篇，参与各级别课题十余项。

沈晖，中级经济师，任职于深圳市土地房产交易中心。

耿继进，教授级高级工程师，出版土地房产领域专著五种，获中国地理信息科技进步奖、国

土资源科学技术奖等省部级奖项，深圳市土地房产交易中心博士后创新实践基地主任。