当前科研人员队伍亟待解决的几个核心问题
——以上海为例

文/王建军 顾承卫 于 博（上海科技管理干部学院）

“十三五”时期，我国科技人才队伍发展迅速，梯队合理，层次提高，越来越展现出强大的科研攻关能力，重大科技突破频频出现。科研人员正为我国迈向科技强国作出越来越大的贡献。但是，客观地说，我国科研人员队伍建设还存在着很多不足和问题。上海是我国科技重镇，是科研人才高度集中的城市。2019年9 月，上海市科协针对全市科研人员开展了一次大范围调研，在反映成绩的同时也揭示出几个核心问题。

一、 科研人员队伍的结构与供给方面

近年来，上海虽然出台实施了“科改25 条”等一系列科技人才政策，但由于政策效果的充分显现还需要一个过程，上海的科技人才在总量与结构上还不尽如人意。

1.人才队伍结构

尽管人才优势已经成为上海的重要竞争优势，但是上海在人才发展方面也面临着严峻挑战。建设具有全球影响力的科技创新中心，需要各类人才的支撑，上海当前最为稀缺的是企业家人才、科学家人才、科技创业人才和风险投资人才四类人才。其中，科学家人才、科技创业人才的短缺是重要的结构性瓶颈。

首先，缺乏具有全球影响力、引领科技创新前沿的科学家人才。由于目前的创新平台级别还不够高、管理体制还不够活、创新氛围还不够浓，上海在引进海外顶尖科学家方面仍然缺乏竞争力。即使上海拥有的院士专家数量在全国名列前茅，但其中能够真正进入全球前列的科学家屈指可数，大师级科技人才短缺。2014—2017 年中国大陆入选汤森路透366 位“高被引科学家”中北京有92 人，位列全国第一，上海仅27 人，位列第四，占全国的7.4%。科睿唯安公布的2018 年度“高被引科学家”中大陆入选科学家有482 名，上海入选科学家虽有大幅增加，但是占全国总数仅为7.7%，这显然与上海拥有的雄厚科技资源是不相匹配的。

其次，缺乏掌握最新科技知识、怀揣创新创业梦想的科技创业人才规模化群体。从硅谷、深圳的成功经验看，它们都形成了规模化集聚的创客族群，这是一批受过理工科学历教育，大多具备高科技企业从业经验的科技人才，他们为追求创新创业而来到一个城市、一个园区，甚至环绕一所大学、一家高科技先锋大企业形成集聚。这样的创客族群在上海的张江、杨浦等已有雏形，但影响力还不大。由此导致上海缺少旗舰型、引擎型的科技企业和类似比尔·盖茨、扎克伯格、马云、马化腾、柳传志、任正非等明星企业家。还缺少具有高潜力、能够把创业团队变为“独角兽”企业的青年科技人才。《福布斯》(Forbes)的“30 位30 岁以下俊杰榜单”，入选者中被认为可能会出现下一个或多个未来的马克·扎克伯格，却鲜见来自上海的青年创业人才。有三个促进创客族群形成的重要影响因素，即可以释放众多创业机会的创新源、保障创新创业低成本进行的商务成本条件和满足创新创业活动需要的产业链配套条件。上海在前两个因素上存在明显制约，创新源不强、不活，商务成本居高不下，导致吸引力下降。

高端人才和基础性人才的结构平衡是值得关注的问题。实现创新驱动发展，不仅要注重高端人才，也要关注多层次人才。全球科创中心建设，既需要四梁八柱，也需要千砖万瓦；既需要领军人才，也需要有阶梯型的人才团队。应该有梯度人才理念，既要关注高精尖科技人才，也要注重工匠人才的培养。缺少自己的工匠人才，我们的高精尖技术就不易落地。上海近年来更多地关注高精尖人才，而忽略了基础的工匠人才培养。

创新人才和创业人才应当保持一定的比例。但是目前上海引进的海外高科技人才多数集中在高校、科研院所等体制内单位，以创新型人才为主。因此，加大创业型海外科技人才引进力度，是当前及今后上海引进海外人才工作中的重点方向。

上海本土人才的国际化水平还比较低。2019 年9 月，上海市科协针对全市科研人员的问卷调查显示，上海科研人员对于“是否有过一年及以上的海外留学（含做访问学者）或工作的经历”的回答，“只留学”的占9.20%，“既留学又工作”的占6.80%，“只工作”的占4.30%，“都没有”占79.80%，这不仅不利于瞄准世界科技前沿引领科技发展方向，也使得本土人才和海外人才的交流沟通存在严重不足（见图1）。

2.人才队伍的引进与保留

上海引进海外科技人才的总量规划不足。多年来上海一直在扩大海外科技人才的引入范围，推出新型的海外科技人才引入政策，但与上海建立全球科技创新中心，提高上海经济发展质量的要求，差距还是很大，离国际大都市的海外人才引入水平的要求还有相当大的距离。随着外向型经济的发展和创新经济的发展，以及上海建立全球科技创新中心的目标，所需要的海外高层次科技人才的数量是相当大的，而上海目前的引入海外科技人才的数量还远远不能满足这些需要。

上海引进海外科技人才团队不足。上海引入的海外科技人才中，以团队形式引进的较少。此前上海出台的各类海外人才的引入政策中，少有针对团队引进的政策。2012 年在科技部首批选立的86 个重点领域创新团队中，上海只有1 个团队入选。江苏、广东近几年均已出台专门针对团队建设的省级层面的政策，而且支持力度较大。广东最高可支持8000 万元到1 亿元并通过“珠江人才计划”，大力引进创新创业团队和领军人才，前三批共引进57 个创新科研团队和49 名领军人才，集聚了包括4 名诺贝尔奖获得者、2 名诺贝尔奖评委在内的近千名高层次人才。2018 年初上海推出三项外籍人才新政，但是这三项政策主要是在提供居留、出入境便利方面，并未涉及人才团队基金问题。

此次调研中，多数科技人才反映设立人才团队基金很重要，认为团队基金“非常有效”和“比较有效”的合计达到65.80%，认为“一般”“不太有效”和“没有效果”和累计为34.0%。超过6 成的被调研者倾向于设立人才团队基金。

针对“上海在国际拔尖人才引进面临的主要困难”，科技工作者的选择结果如表1 所示。在调研中被调查者还给出了一些人才选拔困难的原因：相对物质激励较少、行政干预太大、人文及工作环境因素、缺乏好项目、语言和政策带来的不方便等。这些也是值得注意的。

问卷调研显示，较多归国科技人才认为回国定居手续烦琐、冗长。在外工作生活多年的留学人员在办理回国定居时，所碰到的户口、身份认定等问题涉及许多职能部门，时间跨度长，更要求本人亲自办理，往往导致多次往返，成本高昂。人民币汇兑限额多有不便。部分归国科技人才只身来沪创新发展，配偶和子女留在国外，需要定期汇兑外币或邮寄出境，但国家对外币汇兑的数额有严格限制，给他们的生活带来很大不便。在学历学位认证方面，42%的被调查归国科技人才认为学历学位认证周期较长，29.3%认为部分关键信息不通畅，28.7%认为存在政策执行的透明公平度不高、重复认证等问题。此外，促进外籍人才融入上海的技术移民制度尚未建立，影响了国际人才的引进和集聚。

二、 科研人员队伍的培养和成长方面

1.科研人员队伍培养

调查发现，当前上海在科技人才的培养和成长方面与著名的国际大都市仍存在很大差距。表现在：（1）社会和企业参与科技人才培养的意识不足；（2）博士后培养中，过多的“统一化”管理限制了博士后创新活力，“计划色彩”使招收单位的自主权受到限制，博士后工作经费投入不足，资助力度相对较差；（3）科研管理日益行政化，频繁的科研评价分散了科研人员宝贵的时间和精力，科研经费中的人员经费普遍反映比例较低，“双肩挑”和一身多职现象使得繁琐的行政事务挤占宝贵的科研时间；（4）科研人员，尤其是青年科研人员薪酬偏低，加剧了科研的功利化趋势，无法沉下心来搞研究，把“冷板凳坐热”；（5）科研奖励制度存在一定程度偏差，重大科研奖项的功利效应被片面放大，各类科技人才支持计划种类繁多，叠加递进，客观上助长了青年科研人员的“功利化”申报动机。青年科技人才成长缺乏“领路人”机制。大部分青年人在成长道路的关键时刻需要有人举荐，而目前对领军人才获得成果的要求超出对其带队伍、举荐年轻人的要求，“传帮带”机制不完善，青年人才难以快速成长。此外，国际交流与科研合作成效也不够显著。

生活保障政策有待完善。舒适便捷的生活是吸引优秀科技人才选择上海的重要原因。但是目前这一群体在上海的生活还存在一些突出问题长期得不到解决。在上海引入的海外科技人才生活待遇上的需求主要集中在子女教育、住房等方面。

一是子女教育问题。子女教育问题日益突出，已成为归国科技人才关注度最高的问题。海归科技人才的子女接受过海外教育，初期回国可能不适应中国教育模式，汉语表达能力与国内同龄同学相比有一定的差距，使得升学难；一些海归科技人才的子女若是外籍则无法免费享受义务教育。当前，上海虽然已经有多所公办、民办甚至是外国政府在华办的各类国际学校，但是与归国人员和外籍人员的实际需求相比仍有不小差距。调查数据显示，当前归国科技人才对子女教育问题的关注度达到了3.98 分(总分为5)，既超过经济全球化等宏观议题，也超过园区发展、政策开放等关系事业发展的核心问题（见图2）。其中，70%的被调查归国科技人才对学校的教育方式和内容不满意，60%认为学校离家太远、难以实现就近入学，超过50%认为收费太高，还有约40%的被调查归国科技人才子女出生在国外，中文基础差，难以适应公办学校。

二是住房问题。此次调研中发现，住房条件是影响人才积极性前五位的因素之一。处于高位的房价让很多有意向来沪发展的海外高层次人才望而却步，也让已经来沪的科技人才倍感压力。用人单位的住房补助资金相对于房价来说仍是杯水车薪。住房问题的根源在于上海科研人员的收入总体相对不高，且稳定性收入部分比例较低，反映出科研人员薪酬体系尚未能充分体现价值导向。

2.科研人员队伍成长

人才国际竞争力是发达国家衡量国力强弱的指标，提升人才国际竞争力应该成为中国走向世界、增强国际竞争力的驱动因素。中共上海市委党校副校长郭庆松教授提出，上海的人才现状是“三个不缺”和“两个不够”，“三个不缺”指的是：不缺人才理念；不缺相关的人才政策；不缺一般人才，硕士博士都不缺。“两个不够”是指上海人才国际化不够、上海创新创业人才不够。

图2 归国科技人才关注的重点问题

虽然有持续性的改善，但目前上海国际化人才的集聚度仍然较低。近年来在沪工作的外国人才的数字连年增长，2010 年底超过16.24万人，到2012 年底为17.41 万人，2017 年11 月在沪工作的外国人才数量达到21.5 万人，占全国的23.7%，居全国首位。但总体看，在沪外籍人员占常住人口的比例还较低，仅为0.89%，与纽约、香港、新加坡等城市的差距还较大，远低于硅谷（硅谷地区2/3 的科学家和工程师均来自于美国以外的地区），且近10年来外国人增速呈放缓趋势（见表2和图3）。由于政府缺位、越位、错位现象在科技人才工作中同时存在，适应国际合作和竞争的社会管理和公共服务水平相对弱化。根据中国社会科学院与联合国人居署共同发布的《全球城市竞争力报告2017—2018》排名显示，上海的国际竞争力仅位于全球第14 位，位于国内的深圳与香港之后。

三、 科研人员队伍的工作体制机制方面

1.人才工作体制机制

一是缺乏适合顶尖人才发展的事业平台。总体而言，上海对科技工作者最大的吸引力是事业发展机会多，社会氛围开放。然而，对国际拔尖人才来说，又面临缺乏适合他们发展的事业平台、经费支持不足、以及人才引进后的服务保障不够、科研机构选人用人缺乏自主权等困难。上海已具备吸引国内外一般人才的条件和环境，但对国际一流人才的吸引力仍显不足。人才层次越高流动性越小，流动的风险也越大，全球顶尖级的外籍人才对家庭、团队的顾虑很多，对他们而言,最大的优惠政策不是钱，而是未来事业的平台。而在这方面目前上海与其他全球性创新活跃城市仍有差距。

二是创新创业政策还不够完善。调研中，归国创业人才认为存在以下问题：一是税率高，与新加坡等其他国家和地区相比缺乏优势。目前初创期企业虽然享受所得税减免政策，但是这些企业产品的技术含量高，要缴纳的增值税也较多，与新加坡等国家和地区相比缺乏竞争优势，导致部分海归高科技人才选择到其他地区创业。二是各类收费较多且不透明。创业类归国科技人才普遍反映，在厂房建设、设备安装调试等环节往往有很多收费，极大地耗费了创业初期宝贵的资金。同时收费的环节、额度、标准等不够透明，也无法了解所有收费清单信息。三是对初创企业的全方位帮扶不足。与其他创业者相比，归国科技人才在国内的人脉资源明显不足，对国内的市场环境、法律法规以及各政府部门也不熟悉，往往需要更多的帮助和扶持。而且，归国科技创业人员由于其企业规模、纳税额等较小，往往难以获得相关工业园区和服务机构的更多关注。四是部分优惠政策申请相对繁杂，评审规则和标准尚不够完善和透明。调查中归国科技创业人员普遍反映，要将大量时间用于相关事项的申报。

表2 上海与主要国际大都市外籍常住人口比较

图3 在沪常住外国人占上海常住人口比例

三是评价考核机制有待改进。留学回国人员在国外工作生活时间较长，回国都会有一些适应性问题。通过问卷分析和座谈会，体制内归国科技人才对创新环境的评价，主要反映存在人才评价重视量化和显性指标，忽视质量和潜力指标、考核机制不合理、薪酬福利过低等问题。上海虽然提出让有贡献的科研人员“名利双收”，但是没有具体的实施细则和办法，此次调研中收入低仍然是众多科技工作者，尤其是青年科技工作者反映突出的问题。

四是优秀科技人才激励机制落实不到位。当前上海正在试点科技成果使用、处置、收益的相关政策，但是实施推广力度需要加大。国有企业股权激励机制还没有突破性的改革措施。尤其是青年优秀科技人才激励不足，脱颖而出的通道不顺畅。青年人才牵头承担重大任务少，目前还存在项目安排惯于论资排辈的现象，有任务、有岗位也不敢放心大胆使用青年人员；对35 岁以下青年人才的支持严重不足，专门支持青年人自由探索的项目缺乏，青年人才的创造力和想象力未能充分发挥。

2.引入人才管理

科技人才引入的后续管理政策机制不够完善。目前一些引入海归科技人才的在沪单位在人才使用方面存在着部分不利于人才发展的负面因素。

一是青年科技人才的使用不够合理。一些国外一流大学毕业归国的博士，因在国内还缺少影响力，承接项目课题难，很多年轻人不但没能像在国外那样独立带领硕士生和博士生冲在科研第一线，反而只能成为院士、著名教授的助手，甚至只能从最低的平台做起，这样既不利于人才的使用，严重违背人才成长规律，也在一定程度上限制了青年人才创新发展的积极热情。

二是外籍专家使用不合理。从调研的情况来看，在一些高校和科研机构中的外籍科技专家因为外籍身份而没有资格申请国家级的项目、省部级和国家科技进步奖等。这在一定程度上不利于外籍高技术人才的使用和其才能的发挥。

三是薪酬管理体系和分配制度不合理。目前在沪的很多海归科技创新人才集中在高校、科研院所和医院等科教文卫系统，受制于事业单位编制，薪酬水平受事业单位体制内的薪酬限制尤其是绩效工资总额限制，造成了薪酬与人力资本投入不匹配、与贡献业绩不匹配的现象，因此难以为高层次人才提供具有国际竞争力的薪酬待遇。

四是科技产出效益低，缺乏淘汰机制。目前上海的科技人员在科技产出率上仍然很低。反映在每年产生的重大科技成果和发表的高质量、有影响力的研究论文数量很少，高层次的创新型科技人才的创新活力也有待增强。从知识产权数量上看，2018 年上海每万人口发明专利拥有量为47.5 件，远低于北京（112件），尤其是低于北京的海淀区（329件），而在国际专利（PCT）申请量上，上海（0.25 万件）大大低于广东（2.53万件）、北京（0.65 万件）和江苏（0.55万件），PCT 拥有量在国际上更大大低于伦敦、东京、纽约和巴黎等国际城市，这些城市的PCT 拥有量基本都是上海的10 倍以上，差距十分明显。每百万人平均国际科技论文发表数量上海仅为872 篇，而伦敦、巴黎、新加坡均达到3300 篇以上，最多的伦敦是上海的10.8 倍。就目前的管理机制上看，还缺乏对海归人才的淘汰管理机制。即使当前已有的淘汰机制也大多处于休眠状态。要进一步制定和完善引进人才的淘汰制度，加强执行力，实行必要的量化考核，弱化海外引进人才的“光环效应”。

四、科研人员队伍的发展生态方面

1.创新环境

尽管外国科研人员远期看好包括上海在内的中国城市，但目前上海对外籍科研人员的吸引力还不大。据《自然》调研发现，60%以上生物和物理领域的受访者看好2020年中国科学发展前景，但仅有8%的人表示准备现在去中国，多数人由于政治和文化等因素仍选择在美国、欧洲、加拿大和澳大利亚发展。另据有关数据显示，无论是金砖国家，还是G20 及欧洲五国国家人才，上海都没有位列其最受欢迎目的地城市排名中。据课题组的调研，科技人员对学术环境、学术氛围的满意度最低，特别是在建立宽容失败的氛围、挑战学术权威的氛围以及学术独立等方面满意度最低，不满意度最高（见表3），这都一定程度上影响了对人才的吸引和集聚。

表3 上海科研人员对创新环境的评价

调研中发现，上海宽容失败的科研氛围尚未真正形成。当前的科研项目考核机制以结果导向的目标考核为主要手段，使得科研人员感到较大的压力，尚未把“宽容失败就是鼓励创新”的观念融入到上海经济社会发展实践之中，那些承担着探索性强、风险性高的科研项目的科研人员，缺乏体制和机制上的切实帮助和扶持。

此外，与周边国际化程度较高的国家和地区相比，上海在人才环境的开放度（居留政策、出入境政策）、国际人才生活的便利度（公共管理服务、生活配套服务）、法制税收环境、语言文化环境等方面都存在明显差距。突出的表现是，外籍人士还是普遍感受到在中国生活和工作还存在诸多不方便，以至有专门的生活和工作服务“秘书”需求。国际社区的生态环境和国际化程度仍有很大差距，“类海外”的创业环境、办公环境、生活环境等均未形成。

2.科创文化

人才发展离不开硬件建设，更离不开软环境营造，因此加强科技人才创新创业文化软环境建设，对于上海实施创新驱动发展战略、加快具有全球影响力的科技创新中心建设进程意义重大。科创文化指的是能够最大限度地激励激发人们去进行科技创新（特别是重大的原始性创新）的文化。上海的科创文化其内容应该包含以人为本的理念、尊重人才重视人才的社会氛围、倡导探索精神与创新精神、构建竞争合作机制、培养进取心、事业心与意志力等方面。

问卷调研中，对于“上海在科创文化建设方面的问题与不足”，被调研者认为，上海在科创文化建设方面主要存在改善科研工作环境投入后劲不足、求异创新激励机制有待健全完善等问题与不足（见表4）。

表4 上海在科创文化建设方面的问题和不足

上海具有建设国际金融、贸易和航运中心的良好条件，也具有建设全球科技创新中心的硬件环境，但创新创业文化软环境则仍然相对滞后，并成为促进上海改革创新的瓶颈短板。上海地方文化中存在有利于创新的因素，包括敢为天下先的精神、上海海派文化的开放性等。但作为一个国际大都市，在历史、环境变迁中浓厚的科技创新文化氛围尚未完全形成。如上海地方文化中，存在着安于现状、抑制创新的白领文化，会形成文化的结构性锁定。其对科技界的不良影响体现在，部分科技工作者安于现状，攀登世界科技高峰的自信心不足，缺乏敢闯敢冒的精神；部分年轻科技工作者心浮气躁，急于求成，缺乏甘于寂寞、“十年磨一剑”的精神；有的科研团队自我封闭，不同学科之间缺乏交往、沟通和相互学习等。此外，上海还存在注重实惠、讲究当前的弄堂文化，以及特殊的语言习惯等，一起形成了排斥创新、较为保守、安于现状的负面文化形态。