合肥市高新区引导科技创新孵化载体发展的文本分析

文/龙 刚（合肥高创股份有限公司）

当前我国社会经济进入“三期叠加”阶段，随着国内外社会环境的变化，技术创新已然成为大国博弈的焦点。根据《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9 号），为加快实施创新驱动发展战略，要发展众创空间等新型创业服务平台，以便营造良好的创新创业生态环境，激发“大众创业、万众创新”的社会活力，推动社会发展动能转换。自此，众创空间开始取代《国家科技企业孵化器“十二五”发展规划》（国科发高〔2012〕1222 号）中提出的“创业苗圃+孵化器+加速器”孵化体系中创业苗圃的位置，成为科技创新孵化链条上的重要一环。

高新技术产业开发区指的是“以发展高新技术产业为目标设置的特定区域”[1]，是高科技人才、创新资源、先进技术产业的聚集区。自1985 年中央首次将高新技术产业开发区纳入国家战略以来，其产业孵化成果为国民经济增长及创新驱动作出突出贡献。随着高新技术产业开发区在国家创新生态系统中的地位不断提升，高新区引导科技创新孵化载体发展、提升科技创新孵化载体全要素生产率显得尤为重要。

本文基于引导科技创新载体发展的政策文本视角对合肥市“科技创新核心区”——高新技术产业开发区引导科技创新孵化载体的措施进行分析，剖析该政策工具的内在逻辑及有效性，为进一步完善政策提供参考依据。

一、文本分析框架

科技创新孵化载体是落实国家创新驱动发展战略的重要承载。引导科技创新孵化载体发展的相关政策不仅要推动科技创新孵化载体发挥其在国家创新战略中的价值，还应当结合我国经济社会的实际情况，在科技创新孵化载体生命周期的不同阶段发挥政策的激励与约束功能。此外，政策作为一种自上而下的调控工具，应当协同不同创新载体的功能，从而在鼓励各类科技创新孵化载体独特价值的基础上，构建起“众创空间+孵化器+加速器”的一体化创新创业孵化链条。因此，本文构建了一个三维的分析框架（见图1），对合肥市高新区引导科技创新孵化载体的政策文本进行立体性分析。

1.X 维度——政策工具的作用方式

图1 政策文本的三维分析框架

科技创新孵化载体的基本任务是优化创新创业的生态环境，降低科技企业起步、发展、成熟、迭代各个环节的成本，从而达到实现社会发展动能转换、提高创业成功率的目的。引导科技创新孵化载体的政策发挥的是整体协调的作用，既要鼓励各类科技创新孵化载体的积极性，又要调节既定时空范围内科技创新孵化载体的数量，避免出现创新孵化载体闲置或因过度同质化致使资源内耗的情况。为此，引导科技创新孵化载体的政策能否有效调节科技创新孵化载体激励性和约束性之间的动态平衡格外重要。本文参照Rothwell 按照政策发挥作用的方式将政策文本分为供给性、环境性和需求性三类的分析方法，将政策工具的作用方式界定为激励性、约束性和环境性三个方面。

2.Y 维度——政策工具的价值属性

2012 年《国家科技企业孵化器“十二五”发展规划》中指出：科技创新孵化器的功能是“培养科技型中小企业和创业领军人才，促进科技成果产业化，培育战略性新兴产业”，发展目标是“建设科技创新创业示范区，建设标杆科技企业孵化器，培育高水平、高层次、高素质创业团队，培育具有核心竞争力的高成长性企业”。2015 年《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》中指出，众创空间的建设目标是“低成本、便利化、全要素、开放式”。

我国政府对科技创新孵化载体较为系统的评估标准是科技部于2013 年和2019 年分两次发布的国家孵化器评估指标。2013 年科技部对国家级孵化器的评估指标由三级指标构成，其中一级指标为权重45%的服务能力、30%的孵化绩效、25%的社会贡献。2019 年，科技部印发《科技企业孵化器评价指标体系》，指标体系依然是三级，不过一级指标调整为服务能力占30%、孵化绩效占55%、可持续发展占15%，还特别提出为综合孵化器以及专业孵化器设置加分项，满分为5 分。

根据《国家科技企业孵化器“十二五”发展规划》《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》、科技部对国家级孵化器和科技企业孵化器的评估指标，结合我国国家创新战略的阶段性任务以及科技创新孵化载体的价值链特点，本文提出引导科技创新孵化载体的政策工具在价值属性上应当具有服务能力、成果贡献、全要素、协同性四个特点。

3.Z 维度——政策工具的发展性属性

我国科技创新孵化载体的开端可以追溯到1987 年武汉东湖创业服务中心的成立[2]，此后科技创新孵化载体在我国政府的引领下不断发展壮大。科技创新孵化载体生命周期的每一个阶段都离不开相关政策的引导，相应地，在科技创新孵化载体发展的不同阶段，引导性政策应发挥其对应的功能。

科技创新孵化载体的总体目标是不断优化我国的创新创业环境，但经济社会发展的不同阶段需要实现的具体目标不同，所以政策引导的重点也不同。从发展历程来看，科技创新孵化载体大致经历了创建、成长、迭代三个阶段。创建期，政策的作用是激发各类主体参与建设创新孵化载体的热情；成长期，政策需提升科技创新孵化载体的服务能力和独立运行能力；迭代期，政策的主要功能是激发科技创新孵化载体的自我革新，促使各类载体探索服务经济社会的新策略，创新孵化载体的运营模式。因此，本文提出引导科技创新孵化载体的政策工具在发展性属性上应具有创建期、成长期、迭代期三个特点。

具体到我国当前的经济社会需要以及《国家创新驱动发展战略纲要》中“三步走”的阶段性战略目标，本文认为理想的政策工具应同时发挥三个阶段的功能，保持科技创新孵化载体的市场主体参与度，协助科技创新孵化载体的自我维持，推动科技创新孵化载体进入良性竞争、实现有序迭代，从而持续为经济社会发展营造优质的外部环境支持。

二、文本分析过程

1.样本选择

本文的目的是通过考察合肥市高新区引导科技创新孵化载体发展的现状，提出优化政策改革的方向。考虑到众创空间作为科技创新孵化载体的一环始于2015 年初。因此，本文选择高新区发布的相关措施、办法等文本的时间起点是2015 年，时间跨度是2015 年1 月31 日至2019 年12 月31 日。文本通过高新区管理委员会网站及合肥市其他部门网站获得，内容要求与科技创新孵化载体相关，所有文件均属于公开的资料。研究者对文件资料进行阅读，筛选、剔除掉相关度不高的文件以及部门转发的重复性文件，共收集到10 份政策文本作为研究对象。

2.内容编码

首先，仔细阅读文本内容，根据发文时间（2015 年对应1,2016 年对应2，以此类推）、文件序号、文本题目反映出政策引导科技创新孵化载体建设的实际发生节点（事前为1、事中为2、事后为3）以及条款序号的规则对文本进行逐个编码。例如，2015 年发布的第2 份文件，文件从规划科技创新孵化载体建设的角度进行引导，相关条款是该文件的第4条款，则该条款被标记为1-2-1-4。对文本逐个编码后形成高新区引导科技创新孵化载体发展的政策文本编码表。其次，根据本文构建的三维分析框架，将文本的内容条目归入到相应的类别。X 维度包括激励、约束和环境3 个类目，Y 维度包括服务能力、成果贡献、全要素、协同性4个类目，Z 维度包括创建、成长、迭代3 个类目。

3.编码归类过程

对文本内容进行仔细阅读，解读条款内容后判断其对应政策作用方式、价值属性和发展属性的类属，逐个纳入到对应分类下，形成政策文本分析表。受篇幅限制，本文仅列3 条文本作为示例（见表1）。

表1 政策文本分析示例

三、文本分析结果

1.X 维度——基于政策作用方式的分析

从政策文本的分析来看，2015年是各类科技创新孵化载体的酝酿年，合肥高新区出台的政策以激励为主兼顾了约束和环境的塑造。激励措施可以分为综合性激励及单项激励：综合性激励有新建及改造费用补贴，对获得认定的国家级或省级众创空间（孵化器）给予一次性奖励等；单项激励有鼓励区内科技创新孵化载体的内部竞争，对年度考核排名前五的载体进行奖励。对众创空间的约束性条款是基本的场所、工作人员、活动的次数以及服务的团队，但对场所等均无细化要求。环境方面则有对创业团队和高层次人才的房租补贴和奖励，该项政策为科技创新孵化载体提供了外部环境的支持，奠定了孵化载体和孵化对象良性互动的基础。

随着“大众创业、万众创新”不断深入，高新区内科技创新孵化载体日渐增多，为达到提质增效的目标，政策引导方向开始调整。到2018年，政策条款中的约束性条款增多，内容也更加具体，除了对孵化载体的服务场所等基础设施有明文规定外，还增加了专业服务团队的素质要求及孵化团队的数量要求。对创新创业团队及高层次人才的补贴力度加大，围绕合肥高新区的战略目标，深入开展“江淮硅谷”等创新创业团队的建设。

2.Y 维度——基于政策价值属性的分析

高新区的政策兼顾了服务能力、成果贡献、全要素、协同性四个方面。从2015 年至今，各类政策不断强调科技创新孵化载体的服务能力，早期表现为办公环境等硬件设施服务，2018 年以后逐渐转向入驻创业导师等软环境。从成果贡献上看，2015 年的政策重在激励市场主体参与科技创新孵化载体建设，对成果输出的规定比较宽泛，2018 年以后成果贡献条款逐渐增加，从内容上重视孵化成果的市场价值和创新价值，对知识产权、高新技术企业、融资情况等硬指标有详细规定。

党的十九大报告中提出要提高全要素生产率，科技创新孵化是一个系统工程，全方位的服务缺一不可。从现有的文本来看，合肥高新区政策的关注重点在资金发放、资质管理上，缺少对孵化载体提供各类服务各个环节的指导性要求，也缺少对孵化载体提高投入产出比等全要素生产率的要求。

从2015 年开始，合肥高新区就按照建设“众创空间+孵化器+加速器”一体化科技创新孵化载体的方式出台政策措施，政策文本重视对不同载体采用不同等级的配套支持和考核要求，力求搭建从众创空间到孵化器再到加速器的完整孵化链条，注意到了各类孵化载体之间的协同，但是在指标设计上存在交叉和重叠，针对各类载体功能边界的引导内容和方式界定并不清晰。

3.Z 维度——基于政策发展属性的分析

从政策的历史沿革来看，2015年，合肥高新区针对科技创新孵化载体创建阶段的政策性条款很多，集中表现为补贴力度大，支持范围广，重视对各类市场主体的激励。2017 年以来，经过3 年左右的蓬勃发展，以众创空间为代表的科技创新载体进入成长阶段，政策的侧重点从激励逐渐转向约束，政策补贴的门槛逐年变高，考核中对服务成果的要求不断增多且越来越具体。应该说，这些引导性政策有效地促进了科技创新孵化载体之间的竞争，保障了该领域的优胜劣汰。

但是，科技创新孵化载体服务的是创新创业团队，创新创业作为高风险、高回报的行为，具有极大的不确定性。科技创新孵化载体若固着于以往的经验开展服务，则难以达到良好的效果。因此，各类政策应当鼓励科技创新孵化载体的自我迭代，对孵化载体的创新举措给予激励。目前来看，此类政策条款极少。

四、政策建议

为了更好地发挥政策的引导价值，创建高新区良好的创新创业生态系统，本研究在文本分析的基础上提出以下建议。

一是更加重视各类孵化载体之间的协同。当前的政策鼓励处于同一层级的孵化载体的横向竞争，如对年度考核排名前五的孵化载体给予奖励等，这类政策条款保证了孵化载体在横向维度上的优胜劣汰局面。但是，现有的政策条款缺少引导孵化载体纵向合作的内容，未能有效推动科技创新孵化载体的一体化建设，创新创业资源在同一水平的流动降低了孵化载体的服务效果，也削弱了各类孵化载体主动合作的意愿，“单兵作战”的模式在客观上提高了孵化成本。

二是更加重视孵化载体的全要素生产率。科技孵化载体是独立的市场运营主体，虽然其诞生来自于政府的推动，但不能违背市场运行的规律。因此，引导政策的适度性更具体地表现为鼓励科技孵化载体不断降低成本，找到新的赢利点并提高市场回报率。2015 年以来，合肥高新区的政策逐渐从重视激励市场主体参与建设的热情转移到对孵化载体孵化成果的认定，符合我国科技创新孵化载体的发展阶段。但是对标未来，当前的政策中支持孵化能力建设的条款不多。高新区出台的政策中已经有结合区域发展目标对孵化过程中的单项能力给予鼓励的条款，但这个方面还可以再加强。

三是更加重视孵化载体的迭代和革新。众创空间等科技创新孵化载体来自于市场的需要，本身就是创新的产物，作为服务创新创业的载体，若不能以创新的方式自我迭代，则难以有效满足市场需求。因此，在现有的政策文本基础上，应鼓励各类孵化载体推陈出新，引导孵化载体积极参与市场竞争，激发其作为创新载体的活力和能动性，从而更好地满足市场需求，实现创新驱动目标。