广州市老旧小区业主自治的困境和对策研究①
——基于产权与治权角度

万 磊

一、引言

随着城镇化的快速发展，城市小区已经成为国家治理的重要领域，城市中的老旧小区也成为治理工作的重中之重。一方面，因为老旧小区在住宅小区中的比重非常大；另一方面，老旧小区由于存在产权结构复杂、硬件配套先天不足等众多问题，日常的物业治理非常棘手。为了摆脱老旧小区的治理困境，探寻适合老旧小区的治理模式，本文以广州市老旧小区的治理为研究对象，通过对广州市房管部门、社区基层组织的调研以及部分老旧小区业主的访谈，分析广州市老旧小区在治理过程中存在的问题，努力探寻适合老旧小区的治理模式。

二、广州市老旧小区分布及治理现状

老旧小区一般指1990年以前建成的、建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全、没有建立长效管理机制的小区(含单栋住宅楼)，以及1990年以后建成、存在上述问题的老旧小区。通过对广州市住宅小区建成时间的统计发现(图1)，全市范围内，1990年前建成的小区占总量的比重约16%，1999年前建成的小区占总量的比重约67%，而海珠区、白云区等中心区的这一指标远远高于全市的平均数，可推测未来几年，广州市老旧小区的数量仍处于上升趋势。在目前广州市下辖行政区中，属越秀区的老旧小区比重最高，越秀区1990年之前建成的小区占区域比重高达36%，这跟越秀区目前是广州市老旧小区治理的重点区域的事实相符。据统计，越秀区目前的老旧居住区有370多个，其中基础设施老化的小区近270个，约四成楼龄达40年以上。根据老旧社区的空间类型，大致分为单位大院型老旧小区、街巷型老旧小区和商品房型老旧小区。

图1 广州市住宅年代分布图

(一)单位大院型老旧小区的治理现状

单位大院型老旧小区的历史可追溯到新中国成立初期，广州市响应国家战略，优先发展重工业，建设了一批住宅和工人新村供职工及其家眷居住，如有代表性的和平新村、建设新村等，都是典型的单位大院型老旧小区。单位型老旧小区原先多是企事业单位的职工住宿区，住房改革后，职工通过成本价或标准价购买所居住的房屋，拥有该房屋的部分或完全产权，但单位仍然是单位大院型老旧小区的治理主体。单位体制下，个体对单位具有极强的依附关系，单位凭借对权力和资源的垄断，顺理成章地对小区实施全方位的管理。单位承担小区共同产品和服务的付费、决策、监督和评价等。但是随着国家体制的深化改革，有能力的国有企事业单位继续对原单位物业进行补贴。还有很多国有企事业单位经过重组之后，没有能力负担职工小区的管理。被弃管的单位型老旧小区由于长期缺乏物业维护，加之居民老龄化、底层化趋势突出，已成为城市基层治理的一大难点。

如地处荔湾老城区西村街道的冰厂后街，建于20世纪90年代，现有15栋居民楼，住着400多户街坊，多是广州几家国企的老职工。在国家推进住房改革过程中，单位职工住宅逐渐转为房改房，该小区的物业维护转为由居民自理。如今，这里的住宅楼龄接近30年，由于长期缺乏专业的物管维护，很多楼栋出现管网老化、化粪池堵塞、供水不足等问题，但又得不到合理的解决。由于单位型小区的物业属于居民和单位共有，具体产权结构是专有权由企业职工享有，而共有权则由单位和职工享有。对于小区内不属于市政设施的公共配套，其维护改造一般由单位和职工自筹资金来解决。由于产权方面的历史遗留问题，该类物业的治理开展得不太顺利。

(二)街巷型老旧小区的治理现状

街巷型老旧小区，即以主要街巷、道路为界形成一块比较完整的区域。如越秀区的塘下社区，是典型的街巷型老旧小区，建于20世纪70年代初期，由一排排四五层的楼房组成，从巷头到巷尾由一条约2米宽的小街穿透，临街一楼都改成了商铺。塘下社区有36个楼梯口，目前只有3栋单体楼聘请了物业管理公司协助管理楼内卫生、维修等事宜。

街巷型老旧小区主要以街道办和居委会作为小区治理的核心组织。其治理存在明显的社区行政化。街道办事处是城市政府中最为基层的组织，其主要职责包括辖区社会经济发展的全面工作，也包括对居委会的指导。居委会在承担了政府的管理职能后，其自治性质发生变异，主要表现为组织设置、组织功能、自治章程、工作制度、人事决定、经费收支、运行方式以及考核机制的行政化。最终，街道办和居委会成为街巷型老旧小区共同产品和服务的付费者、决策者、监督者和评价者。

(三)商品房型老旧小区的治理现状

商品房型老旧小区最早建于20世纪70年代末，乘着改革开放的春风，广州市利用插花地，结合旧城改造，陆续开发了一批商品房住宅，如东湖新村、五羊新邨等。目前，这些商品房型老旧小区大多由物业管理公司负责日常治理，物业管理公司负责小区公共设施的养护、小区的安保、公共绿化、清洁卫生等事务。居委会负责对辖区的物业管理公司进行工作指导和监督。为推进业主自治，部分商品房型老旧小区成立了业主委员会，履行业主大会的决议，代表全体业主与物业管理公司对接，并依法对物业管理公司进行监督等。上述物业治理的主体之间也存在博弈。

位于越秀区的东湖新村建于1979年，曾经是全国第一个商品房小区，当年风光无限，如今很多设施也陈旧老化，是非常典型的商品房型老旧小区。由于老旧商品房大多都没有公共维修基金，目前，公共设施维修费用的筹集非常棘手，很多未受到影响的居民不愿意为公共设施维修买单。针对小区治理面临的困境，东湖新村小区在实践中摸索，成立“居民议事厅”和“居民议事协商委员会”。居民议事协商委员会以居委会和业委会为主体，为小区居民提供意见反馈的渠道，并搭建小区热心人士参与小区治理的平台，形成了民主议事协商机制，促进了小区良性治理，取得了显著绩效。

综上所述，广州市各类老旧小区的治理情况相互比较，街巷型老旧小区由于产权混杂，业主分散，难以形成自治力量，其公共事务完全由政府代为治理，治理效果不佳。单位大院型老旧住宅由于产权分离，物业公共部分由单位负责治理，业主参与较少，治理效果一般。商品房型老旧小区产权复合，由居委会、业主组织和物业公司共同治理，业主参与积极，治理效果较好。(表1)

表1 广州市老旧小区治理情况

三、产权治权角度下广州市老旧小区业主自治困境的成因分析

广州市老旧小区业主自治的困境成因很多，有外部原因，如政府指导工作薄弱，政策缺失等；还有诸多内部原因，如小区居民异质性强、公民意识缺失等。但本次分析主要从产权与治权的视角入手，探讨业主自治的困境成因。

(一)老旧小区产权结构混杂使得业主没有自治的基础

老旧小区的产权结构非常混杂，以单位大院型老旧小区为例，该小区最初由单位建成，并由单位将其中的一些房屋以标准价或者成本价出售给单位职工，单位职工相应地获取了建筑物的部分专有权或全部专有权。但由于历史原因，建筑物及公用设施的共有权却一直登记在原售房单位名下，这违背了建筑物共有权由专有部分决定、并从属于专有权的逻辑。既然小区业主或居民对小区的公用设施设备不享有共有权，他们就理应不承担公用设施设备的维护保养管理义务。此外，在住房改革过程中，考虑到职工的购房负担，国家没有要求房改房业主在买断房屋的时候同时缴纳土地出让金，所以，房改房业主买的仅仅是房，不包含建设用地使用权。因此他们就不用对建设用地使用权范围内的道路、绿地等共用部分的治理负责。最终，老旧小区不享有专有权的原售房单位却单独享有对共用部分的所有权，形成了专有权和共有权分离的产权结构。从产权角度看，原产权单位理应负责小区物业公共部分的治理，这也可以解释当前单位型小区物业收费标准低，原产权单位要补贴单位物业治理费用的现象。作为单位型老旧小区的广大业主，不拥有物业共有部分的产权，没有产权就不会有产权性利益，没有产权性利益就不会出现自治行为，业主自治的动机是来源于产权性利益。所以，老旧小区的自治组织难成立，业主自治工作进展不顺。

(二)政府主导老旧小区治理导致业主失去自治的动力

目前来看，小区居民受中国长期居主导地位的臣民文化的影响，养成了盲目顺从和与世无争的意识，加上几十年的计划经济与国有体制，使城市人口习惯于他治，面对陡然来临的业主自治，显然还没有做好心理准备，自治意识淡薄。对于老旧小区，由于产权结构中有政府或单位的份额存在，业主都是听从政府或单位的安排，一有问题就找政府或单位，依赖心理严重。另外，受历史遗留问题的影响，很多老旧小区存在物业管理区域不独立、功能缺失、基础设施落后等硬伤，一旦小区内物业共用部位和公用设施设备出现了问题，很多业主都指望政府和单位来解决，现实中，很多年久失修而又没有物业公司的老旧小区设施老化和服务缺失的问题，政府为了平息纠纷而出钱“兜底”进行老旧小区改造，不仅改造了小区的共用部位和设施，而且还更换居民家中的管道线路等。甚至为了解决老旧小区清洁问题，政府还要专门出资雇佣人员为老旧小区清扫楼道。这些行为进一步束缚了业主自治的意愿。

(三)老旧小区业主的利益立场不一导致很难形成统一决策

老旧小区产权结构混杂，形成了多种产权型利益。如公房承租人、公房购买人、补交地价的购房人以及产权单位，上述产权主体的产权类型和产权大小都不一样，所期望的产权性利益也是不一样的，并且相互之间的利益还存在一定冲突。如公房承租人只能算准业主，既想获利又不太想承担治理成本，公房购买人只想承担较少的治理成本，而补交地价的购房人原意承担治理成本，但却只能享受到与前者相同的利益。产权单位投入的治理成本最大，但其收益被所有居民享有。所以，产权单位治理物业的积极性不高。业主的利益立场不一样，使得某些决策总是对一部分人不利，而让另一部分人获益，最后导致治理工作难以持续下去。

综上所述，产权利益是老旧小区自治的基础，没有产权和利益基础，老旧小区的治理都将是低效或不可持续的。商品房型老旧小区之所以相比其他类型的老旧小区来说，业主参与度要高，治理效果要好，归根结底是其产权结构清晰，作为小区产权主体的业主及业主组织能够顺理成章地参与小区的治理，是小区真正实现自治的基础。商品房型老旧社区中业主组织的自发成立，根本原因是产权主体发现了他们的利益，要通过组织力量维护自身的利益。经过了这种貌似乱象的集体行动过程之后，小区的自治结构才能够持续稳定。街巷型老旧小区如果单靠居民委员会和街道办事处的治理，只会导致居民自治继续“形式化、文本化和悬浮化”，因为行政化的治理非但不能培育出有效的居民自治模式，还会导致居民对政府的依赖症，使得基层政府背上沉重的财政负担。寄希望于物业公司治理老旧小区的想法也是不切实际的。因为没有产权人的需求表达，作为生产单位的物业公司的服务是没有价值的，没有产权人和受益人的业主来负担成本，物业公司将会因为没有利润而难以在老旧小区中生存下来，这也是当前老旧小区物业管理覆盖率低的原因所在。如果物业管理服务靠政府买单或者补贴，或许可以维持基本的治理，但最终又将滑向单位大院型的小区治理模式。

四、产权治权角度下广州市老旧小区业主自治的对策建议

(一)进一步深化广州市老旧小区的产权改革

1.进一步完成好老旧小区的确权工作

建议由房管局牵头，居委会协助彻底摸清老旧小区产权结构，将老旧小区产权明确化，消除有问题找不到责任主体的混乱现象。老旧小区的开发建设主体一般分两种情况，一种是政府性质建设的小区，另一种是非政府性质开发建设的小区。针对当前很多老旧小区业主有房产证无土地证的情况，应按照尊重历史、实事求是、化解矛盾、过渡规范、方便群众的原则进行确权。对于政府性质的老旧小区，通过查阅土地权属资料，如建设用地审批、批复和土地证件等文件，为业主办理不动产权登记。如小区住户已办理房产证的，缴纳了土地出让金，直接依据登记的房屋产权，加载其对应的土地分摊面积，办理不动产权证书。仍属于划拨国有土地的，依然以划拨方式办理，待上市交易时，按《城市房地产管理法》等相关规定办理。对于非政府性质的老旧小区，如果有土地权属证书、登记档案或审批手续，但无法联系到原开发单位的，可依据已转移登记的房产证，公告注销原土地权属证书，为小区业主办理不动产权证书。对无土地权属审批资料的，确权部门可提出相应意见报当地政府依法处理。

2.继续通过住房制度改革实现专有权和共有权的复合统一

商品房型老旧小区相比其他老旧小区治理绩效会更好，其中一个主要的原因是商品房的住房专有权和共有权的复合统一，成员权和治理权也统一，权利和义务关系清晰。产权混杂的老旧小区，协调治理的成本大，设计有效自治模式的难度也大。理论和实践证明，今天小区内的问题主要是由于住房改革进行不彻底、产权改革不到位造成的。所以建议继续深入推进住房制度改革。对于管理松散的直管公房和公房出售不彻底的单位自管小区，应通过继续出售的方式，使公房商品化，调整和统一产权结构，实现复杂性产权向复合型产权的过渡。对于完全出售的单位大院型老旧小区，原产权单位应将建筑区划内的土地使用权和物业公共设施的产权和治理权移交给小区业主。最终实现专有权和共有权一致，为成员权和治理权的统一奠定坚实的基础。

(二)构建与产权结构相符合的治理模式

解决好物业专有权和共有权的复合统一之后，再进一步构建物业产权与治权的复合统一，让享有专有权的业主拥有治理权，培育他们在物业融资、决策、提供、生产、监督及冲突解决等治理环节中的自治能力，使其真正发挥治理主体的作用。最终实现治理的成本和收益的对称，在治理者和消费者之间形成恰当的激励结构。

1.建立基于产权的业主或准业主组织

商品房型老旧小区产权符合统一，相对容易建立基于产权的业主组织。小区业主应该根据政府的指导，按照合法程序建立业主委员会，努力提升业主委员会工作的专业化、规范化，加强业主自治意识以及业主之间的沟通，不断完善小区内部业主自治机制，逐步引导业主走上自主自治的道路。对于产权改革之后仍然混杂的老旧小区，建议构建适应产权混杂的老旧小区的准业主组织。即成立小区管理委员会作为老旧小区的物业管理主体。小区管理委员会应该从小区全体业主和居民中选举产生，参选范围要覆盖原产权单位、房改房购买人、回迁房所有人以及公房承租人等权利主体。

2.坚持全体产权人付费的筹资原则

居民小区内的市政设施设备和管线等具有规模效应和专业性，应该由专业经营单位承担并且向政府申请专项补贴。除了管线设施之外的小区的共用产权和服务的生产维护费用严格按照“谁受益，谁付费”的原则进行分担。小区产权属产权单位的，产权单位就要负责老旧小区的更新改造以及日常的维修管理，住宅产权及公共设施已经移交给小区业主的，业主就不能再享受单位提供的一切福利，应按照要求缴纳相关治理费用；产权单位已经破产的，其名下的公共物业治理费用由政府和业主共同承担，政府补贴一部分，业主自筹一部分。

3.根据不同权属的住户需要选择物业服务产品和形式

物业服务的生产提供形式多种多样，根据产权所有人在物业服务中的参与程度可以分为不同的形式。主要概括起来有三种，一是业主或使用人自行提供服务；二是将所需服务的内容分别委托专业服务单位提供服务；三是将服务整体外包，聘请专业物业公司提供物业服务。当然，具体的物业服务生产形式，也可以根据小区居民的成本和对服务的偏好，在上述三种之间进行任何的优化组合。但无论采用哪一种物业服务的生产形式，关键的一点是要基于产权人的治理组织的选择做出抉择。

4.建立与老旧小区产权相适应的维修基金管理制度

老旧小区的设施设备陈旧，需要大量的资金进行维护改造，由于历史遗留原因，老旧小区维修资金缺口巨大，必须由基于产权的业主组织或小区管理委员会牵头，做好本小区市政基础设施及公共服务配套设施设备的摸底工作。一方面，对外要积极寻求资金支持，可以主动联系基层政府，及时表达自己的诉求，以寻求财政资金的支持。也可以把老旧设施改造做成一个市场化项目，吸引民间资本进来投资。另一方面，对内要为老旧小区业主提供灵活和多种选择的方式进行维修资金的缴存，同时鼓励业主购买房屋质量与修缮的保险。专项维修资金由业主组织或小区管理委员会统一管理，政府职能部门做好老旧小区维修资金筹集、使用及管理的指导工作。