国企深化改革、创新发展面临的主要问题及其应对策略

张玺 四川省社科院管理学所

2015 年党中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制。”文件着重提出要分类推进国有企业改革，要求完善国有资产管理体制，强调完善现代企业制，实现以管企业为主向以管资本为主的转变，以此为主改革国有资本授权管理体制，推动国有资本合理流动、优化配置，推进混合所有制等重大举措来推动国企高质量发展。

事实上，此轮国企改革已经带来国企市场运行的深刻变化，这种变化同时又对国企进一步深化改革提出了新要求。要推动国企深化改革的进程，需要在深刻认识国企改革面临的主要问题的基础上，进一步解放思想、坚持实事求是的原则；进一步加快职能转变、完善国企现代企业制度；进一步完善利益分配体制机制，激发国企发展活力；进一步强化监督管理，优化国企经营效率。

一、国企深化改革、创新发展面临的主要问题

一是创新发展战略定位亟需优化。国企不仅要紧跟发展目标确定战略定位，还要加快公司制改革步伐及优质资源整合集聚，有序构建产业集群，推动企业实现以资产整合为核心、发展多个自营实体的混合型控股集团化公司作为战略目标。但是，纵观多数国企虽然近年来虽然取得了较好的成绩，但是离“十三五”规划的发展目标还存在较大差距。究其原因主要是战略组织实施不到位，难以实现战略目标。一是缺乏战略执行主体。产业布局虽已有雏形，但缺乏推动集群进一步建设和发展的主体，下属企业各自为阵，缺乏强有力的平台建设主体来整合板块资源、引领板块发展。二是缺乏强有力的战略执行力。虽然已经做了整体战略规划，但由于规划还不统一、各企业各行其是，公司发展战略、规划和计划不能得到有效执行。

二是国有企业产业布局亟需优化。当前国有企业产业布局至少在两个层面不合理：一是从整体层面来看，主业在各自产业链的具体布局尚待优化。产业虽已完成初步布局，但产业链闭环尚未形成、链条上的关键环节实施主体缺位。二是从各业务板块内部看，业务分散、各自为阵，规模优势不明显，集群效应未发挥。现有业务布局偏离公司主业，总体上呈现小而散的格局。国企高质量发展离不开各板块、各板块下属企业之间的联动和协同，联动机制越通畅、协同合作越充分，企业发展的效益和质量越高。具体而言，在融合发展、协同发展方面尚为空白不足，从整体出发对业务板块的协同式、一体化统筹规划欠缺，这将限制了企业整体合力的发挥。另一方面，各企业间缺乏联动。在战略布局上缺乏“一盘棋”布局，下属企业还存在一定的“本位主义”思想和单体作战的惯性思维，缺少协同发展、谋求共赢的理念意识，各自为阵现象普遍，“小、散、乱”的格局未得到有效改善。

三是国企管控力度亟需深化。目前多数国企企业股权结构优化、资产整合、产权结构调整等工作开展不足，尤其在资源整合配置上低效凸显。这类公司的资产配置和利用是低效、无效甚至闲置的。这与国企改革提出的高效集约利用资源、提高公司核心竞争力和高质量发展是相违背的。长期以往，只会丧失当前大好的战略机遇期，必须通过“深化改革、创新发展”优化资源配置效率和利用效率。战略的顺利实施要求具备强有力的管控能力，但部分国企表现出对下缺乏对子公司的战略引领，向上不能争取政策支持，对内不能给子公司提供高效的运营管理服务，对外无法整合足够的技术、资金、产业和人才资源等不足。在产权管控方面，产权关系尚未完全理顺，资产考核评价体系及风险评估制度还不健全；在财务管控方面，还需通过健全和完善财务管理制度、财务管理流程、财务考核评价体系进一步加强财务管控力度。在经营管控方面，对资源的协调和控制能力还比较弱，经济政策分析和企业内部协调能力还需提高，经济计划工作和运行功能作用发挥还不充分。在人员管控方面，以派出人员管理为主要内容的企业高管人员管理体系尚未建立，用人制度和用人方式与市场经济体制还不适应。在战略管控方面，总体战略执行还不到位，协同效应发挥还不充分。

二、国企深化改革、创新发展的应对策略

一是积极发展混合所有制经济。建立市场运营机制，要加快推行“混改”。首先，要通过引入非国有资本及入股非国有企业，促进各子公司转换经营机制，放大国有资本功能、提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。其次，要引入非国有资本参与各子公司改制重组、经营管理。积极引入各类非国有资本参与各子公司的混合所有制改革；积极吸纳、联合各类非国有资本参与集团公司所承担重大工程、重大项目的投资建设。再次，要鼓励各子公司以多种形式入股非国有企业。选择符合公司战略，与公司主业形成优势互补、业务协同，或成长性较好，或在行业中规模及盈利能力等主要经营指标排名处于领先地位的企业进行股权投资。最后，实施产融结合平台化战略。以资产整合平台为基础推进产融结合，在盘活资产、大型项目融资、企业混合所有制改革、培育战略性新兴产业等方面发挥独特作用，通过建立健全产融结合体制机制和体系，充分发挥资金融通的作用，有力服务公司战略性产业发展，助力公司做大做强做优。

二是厘清管控模式和管控重点。首先，进一步明确管控模式。根据战略定位和规划及下属公司股权结构、主营业务定位、所处行业市场化程度、企业内部管控能力等因素，确定管控模式：依据“战略定生存，市场定发展”的原则，对下属企业实施战略管控，凡是不符合公司发展战略和方向的企业，分类进行“并转进退”；依据公司发展战略，由公司确定重点投资领域和方向，涉及到下属企业大额投资和合作事业，需总部确定，以此实现整体战略统一实施，防止“小、散、乱”恶化，实现国有资产保值增值目标；建立集团统一的资金中心，实现全面预算管理，设立跨部门的预算管理委员会，以推进管资本归位；负责下属公司重要岗位的选拔、任免、薪酬制定等，以及制定和调整相应的人事制度政策。其次，进一步明确管控重点。以规章制度为依据，立足深化改革阶段性成果，编制行使相关权力的意向性清单。在此基础上，本着“精简、高效”的原则，根据不同的管控重点，强化总部在战略规划、资本运作和风险防范等方面加强管控，加强分部在业务管理、流程和精细化管理、市场战略制定与协调等方面管控。再次，加强监督考核，强化长效机制。进一步细化、深化机构职责和权限，规范管控文件、管控方案及其他事项的审批流程，规定考核评价方式，建立管控工作管理的长效机制。通过工作考核管理办法，保证规范化、常态化，实现闭环管理。

三是健全公司法人治理结构。首先，加强战略型董事会的建设。明确董事会功能定位，依法落实董事会职权，实现决策权归位。按照“最大限度发挥董事会决策功能、实施一企一策”的原则，结合具体实际，逐步将投资决策权、高级管理人员选聘权、业绩考核权、薪酬管理权归位于董事会。强化公司董事会战略引领职能、经营督导职能、风险防控职能。坚持和完善专职董事制度，发挥外部董事作用，强化对董事会和董事的考核评价。其次，有效发挥监事会的监督作用。加强监事会建设，建立激励与约束相结合的管理制度，不断提高监事履职能力、责任意识，使监事会的监督作用得到有效发挥。再次，建立更具活力的激励机制。经理层按照《公司法》和公司章程履职行权，法无授权任何人不得干预。根据市场化战略取向，积极开展经理层市场化改革，即采用市场化选聘、实施市场化薪酬制度及市场化管理制度，建立责权利对等、风险共担的激励与约束机制。实行任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核。并逐步探索开展董事会职权及管理层股权激励试点。最后，是加强党组织与董事会工作的有效衔接。应进一步明确党组织在企业决策执行监督各环节的权责和工作方式，使党组织成为公司法人治理结构的有机组成部分。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。健全党组织参与重大事项决策的体制机制，董事会研究“三重一大”事项时，应事先与党委沟通，听取党委的意见。经营管理方面事项一般由董事会决定，涉及宏观调控、发展战略等重大经营管理事项应当经党委研究讨论后由董事会作出决定。党委讨论和决定重大事项时，应当与《公司法》、《企业国有资产法》等法律法规相一致，并与公司章程相衔接。

四是深入实施三项制度改革。首先，对企业领导人员实行分类分层管理。第一，对企业领导人员实施分类分层管理。根据下属公司战略地位、资产规模、营业收入、利润总额、职工人数等因素划分企业类别。在此基础上，根据企业领导人员不同岗位特点，实施分类管理，即分类选拔、分类考评、分类培养和分类监管，建立健全类别化、差异化的管理机制。按照现代企业制度的要求，根据《公司法》和公司章程直接委任董事会成员，董事会依法选聘经理层，逐步实现董事会和经理层的分层管理。第二，推行职业经理人制度。推行市场化选聘、契约化管理，由企业董事会负责同经理层签订聘任协议，约定聘任期限、岗位目标、薪酬待遇、奖惩条件等事项，明确相应的权利、责任、义务，严格任期管理和目标考核，逐步建立职业经理人管理体系。对下属公司的总经理、副总经理等经理层岗位建立职业经理人制度；通过内部转换或外部选聘相结合的方式产生职业经理人。其次，深化干部人事制度改革。第一，完善相关选人用人制度。完善领导人员综合测评和选人用人评议制度，强化综合测评结果应用，对于连续两年排名末位的领导人员予以降职或调整岗位，完善竞争性选拔干部的制度，可实行竞争上岗。第二，加强后备干部队伍建设。集中开展成员单位领导班子后备干部选拔工作，按照新时期好干部标准和国资公司发展战略规划需要遴选后备干部，实行动态管理，优用劣退，加大培养培训力度，有计划、有针对性的对后备干部进行培养锻炼。再次，深化劳动用工管理改革。坚持“控制总量、优化结构、提高素质、提升效率”的劳动用工管理原则，建设一支适应公司发展需要的高素质人才队伍。第一，探索建立人力资源需求预测模型，注重劳动用工效率指标，实行总量控制和劳动用工计划管理，把好新进员工入口关；加大人才引进力度，优化员工队伍结构，提高劳动用工投入产出比率。第二，加快推进全员业绩考核，把考核指标层层分解到每个经营管理岗位、每个员工，对考核结果进行强制分布，及时调整排名靠后人员。最后，深化收入分配管理改革。按照“绩效导向、市场决定、效益联动、能增能减”的原则，建立激励与约束相匹配、科学合理的收入分配制度，激发各类人员积极性。第一，落实工资总额与经济效益联动机制，强化工资总额预算管理。第二，逐步建立与不同选人方式相匹配的企业领导人员薪酬管理体系。落实董事会对经理层的薪酬管理权，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬管理制度。第三，强化员工收入的岗位和绩效导向，建立市场对标机制，倒逼企业优化内部分配关系，重点解决该高不高，该低不低的问题。第四，加快探索超额利润分享、项目跟投、股权激励、岗位分红等多种方式，构建员工分享企业发展机遇和成果的平台，充分激发企业经营活力。

五是加强国企改革风险防范。首先，要准确预估实施风险。推进国企改革，实现创新发展是一项系统工程，由于涉及到人员调整、资产整合、资源配置等诸多方面，将牵扯到各下属企业利益分配，涉及面广、敏感性强、关注度高，公司应对可能出现的不稳定因素提前预测，制定应对方案和措施，及时处置和降低风险损失，保证不发生系统风险，确保社会和谐稳定。其次，要及时处理过程风险。深化改革和创新发展是基于公司当前条件和外部环境所制定的符合公司战略定位，但是，任何事前的设计都不可能穷尽所有的因素，尤其是在不断变化的外部环境影响下。因此，在实施过程中应注重发展中的风险，通过建立风险预测、风险识别、风险评估、风险处置、风险防范的全面风险控制体系和容错纠错机制，形成信息化、智能化的动态监控能力，将改革发展中的风险降到最低。