关于城市片区开发几种投资模式的对比分析

杨志昱 中国铁建投资集团有限公司

城市片区开发，又称“造城”，是指在对城市特定区域内的自然资源、社会资源进行科学评估、详细规划的基础上，从城市、房地产、产业三个层次入手，进行综合且合理地开发利用，使其达到经济、社会、生态三个效益的统一。

城市片区开发的主要内容包括城市片区范围内的土地征拆、“九通一平”等土地整理中的基础设施建设、安置房建设、公共设施建设、产业发展服务等。主要形式包括新城（区）开发、产业园区开发、城市（生态）发展单元建设、城市更新等。近几年，国家层面不断出台和完善了一批政策、法规，包括《土地储备管理办法》（国土资规【2017】17号）、《土地储备资金财务管理办法》（财综【2018】8号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号），使城市片区开发这一行为逐渐规范化，开发模式亦逐渐清晰。目前，各级地方政府对城市片区开发采用的主要模式有土储机构自行实施、棚户区改造、园区综合开发PPP、城市更新或三旧改造、ABO+EPC等，这几种开发模式的优劣如下。

土储机构自行实施指的是各级地方政府的土地储备机构通过财政资金及基金预算自行实施片区开发的行为，这是一种完全依靠政府财政进行的城市片区开发模式。优点是开发行为依法合规，资金安排量入为出，能够避免形成政府隐性负债，政府土储机构每年根据年初规定的土地储备资金合理开展相关工作；缺点是资金投入量一般较小、随着近几年各地征拆标准的不断攀升，可供开发的土地面积越来越小，不能形成规模效应，与短期内聚集的人口、产业形成矛盾，城市片区开发的强度与城市发展不匹配。此外，一线城市、准一线城市由于强大的财税支持，土地价值的高企，土储机构的资金安排相对充裕，但对于二三线城市来说，土地财政现象仍然较为严重，土储机构没有足够的资金进行城市片区开发，造成城市面貌迟迟得不到改观，城市吸引力逐渐降低，进而造成城市人口和产业的流失。

棚户区改造是2013年7月《国务院关于加快棚户区改造的意见》（国发【2013】25号）出台之后，各地逐渐采用的城市片区开发模式。随着政策的深入及政策性银行信贷条件的支持，各地的棚户区改造出现了大干快上的态势，呈现出大拆大建的局面，棚改的实施解决了部分安居工程及民生问题，提升了城市形象。但随着时间的推移及资金的涌入，被拆迁人诉求逐渐增多，拆迁成本越来越高，“钉子户”问题层出不穷，造成项目不能按期完成，进而诱发民生问题。同时大量的棚改项目上马，进一步推升了土地价格和房地产价格，与近几年国家对于房地产行业“房住不炒”的定位相背离，在2020年之后，随着政策和银行信贷条件的收紧，棚户区改造这种城市片区开发模式将会逐渐退出历史舞台。

园区综合开发PPP是在财金【2019】10号文出台之前，部分地方政府利用PPP模式进行城市片区开发的一种尝试。此模式的优势在于项目依法合规，能够吸进社会资本参与，吸引金融信贷支持，将城市片区范围内的基础设施投资和产业发展服务打包给一家有实力的城市运营商去实施，能够实现短期内出形象、见效益的目标；缺点在于社会资本尤其是民营资本往往追求企业效益最大化，在房地产市场良性的情况下，项目推动较快，一旦房地产市场出现波动、甚至下行，就会造成社会资本观望，进而影响项目开发的进度。同时由于完善的招投标程序，地方政府作为招标方不能随意更换中标方，降低了对片区开发的主动权，进而会诱发项目的烂尾。2019年财金10号文的出台进一步规范了PPP项目的范畴，其中对城市片区开发影响最大的就是禁止土地出让收入作为PPP项目的补贴，堵住了卖地还钱的老路，此外还约定了项目经营性内容不低于项目整体实施内容的10%。因此，对于城市片区开发项目中经营性内容的设计变得尤为重要。在项目包装过程中既要满足经营性内容设计的合理性，也要保证项目范围内物业及商业运营、停车场运营收入的可行性。

城市更新或三旧改造是以广东省及深圳市为试点开展的城市片区开发业务。它的特点是充分引入社会资本参与城市的更新改造，政府提供政策支持，社会投资人可以发挥自己的优势与旧厂房、旧商业、旧住宅上的土地使用权人接洽、谈判，自行完成征拆、土地平整，并根据政府提供的用地规划条件建设商品房或办公商业进行出售、出租赚取房地产开发收益。这种模式充分发挥了社会资本的参与热情及政府的监督职能，在保护社会投资人利益的同时提升了城市的形象，有助于短期之内改变城市的面貌。但这种模式也使地方政府无法享受土地出让及增值带来的红利，对土地财政造成一定冲击；对社会资本来讲，由于政府仅履行监管职能，也存在被拆迁人漫天要价的难题。

ABO+EPC模式是近两年由于政府隐性负债原因以及国家对于土地开发政策上的约束而兴起的一种城市片区开发模式，该模式的核心是将项目实施主体由政府部门转移到地方平台公司，实现政府债务向企业债务的转移。政府授权地方平台公司通过合法的选聘程序选择社会投资人共同组建项目公司，开展城市片区开发工作。该模式由于避免了建筑业企业对于城市基础设施工程的竞争而备受建筑业企业的青睐，但也存在模式没有完善的政策、法律、信贷支持而在项目实施过程中停滞的风险。

利用好不同的模式开展城市片区开发，达到“产、城、人”相融合，是解决地方发展、提高人民生活质量、提升地方经济的有效手段，能够更好的实现人民对于美好生活的向往，值得各级地方政府参考借鉴。