强化城市安全管理的策略研究

张玺 四川省社科院管理学所

城市安全管理是运用科学管理方法，建立动态发展机制，增强城市应急应变能力，促进城市职能运转高效，保障城市全面可持续发展的一系列有效措施的过程。当前城市作为一个多要素、多因素、多层面聚集的复杂社会系统，面临的自然、经济、社会等不确定性因素日益增多，城市安全管理工作亟需重视并应予以强化。城市安全管理须秉持“防患于未然，消危于即临，控制于初起”的理念，统筹内部构成要素和外部环境影响，制定系统有效的管理方案，加强城市安全管理，确保城市安全发展。

一、城市安全形势日趋严峻

一是大城市城市安全亟待重视。随着城市化进程的加快，在聚集人、财、物的同时，城市安全尤其是大城市安全风险日益聚集。《中国城市安全感调查报告（2019）》根据城市自然安全、生态安全、公共卫生安全、食品安全、交通安全、公共场所设施安全、治安安全、社会保障安全、信息安全等9个传统与非传统安全层面进行调查统计，得出的2018年的公共安全感指数排名前十由高到低依次是：昆明、拉萨、贵阳、济南、西宁、福州、乌鲁木齐、南昌、南京、杭州。可见，许多大城市，尤其是一线城市的排名都不靠前，实际上，在我国加速发展城市化建设过程中,由于城市安全管理没有跟上步伐，大城市城市安全已经成为制约城市发展的关键性因素。

二是重大公共突发事件后果严重。我国城镇化建设面临的最大挑战是城市人口增长与承载能力不协调，资源高强度消耗、环境质量恶化、城市公共服务短缺等难以为继。特别是，重大公共突发事件越来越呈现出突发性、多样性、复杂性、连锁性，以及受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性，严重影响着城市的安全、健康和可持续发展。

三是自然灾害事件频发。自然灾害事件频发，对城市安全的影响越来越大。应急管理部公布的2019年全国十大自然灾害，全年各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾，909人死亡失踪，直接经济损失3270.9亿元。分别是四川“8.20”强降雨特大山洪泥石流灾害（26人死亡、直接经济损失158.9亿），四川长宁6.0级地震（13人死亡、直接经济损失56.2亿元），四川木里“3.30”森林火灾（27名森林消防指战员和4名地方干部群众牺牲），青海玉树等地雪灾（直接经济损失2.1亿元），山西乡宁“3·15”滑坡灾害（20人死亡，直接经济损失2100余万元），南方地区夏秋冬连旱（直接经济损失189.9亿元。），7月上中旬长江中下游洪水（37人死亡，直接经济损失324.3亿元），贵州水城“7·23”特大山体滑坡灾害（43人死亡，直接经济损失1.9亿元），6月上中旬广西广东江西等6省（区）洪涝灾害（91人死亡，直接经济损失231.8亿元），1909号超强台风“利奇马”（死亡66人，直接经济损失515.3亿元）。

二、智慧城市与城市安全同构发展

一是加快建设智慧城市。建设智慧城市是破解城市发展难题，尤其是应对公共安全问题和转变经济发展方式，促进城市（镇）持续发展、实现生态文明的强大动力。城市公共安全涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等领域，包含国家重大基础设施和重点场所安全保障等重大问题。在治理环境上，复合型灾害场景和跨域突发事件等为综合防灾减灾救灾体系的适应性提出了更高要求。在人口、资源、环境相互间矛盾加深的大背景下，一个灾害的发生往往引发其他类型的灾害，多灾种的治灾因子并存于灾害场景之中，导致次生灾害事故多发、并发，容易引发系统性危机。这些灾害呈现出典型的“跨界”特征（跨行政边界、跨功能边界、跨时间边界）。面对跨域的复合型灾害，灾害管理所需的资源却分布于不同层级和领域的政府部门，分布于不同区域、不同社会主体中，形成了典型的“碎片化”现象。智慧城市以其多领域、多主体、多目标、多特征及其相互作用等特点，成为物联网、大数据和人工智能应用的最佳舞台。

二是建立系统信息共享平台。党的十九大描绘了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，对建设网络强国、数字中国作出战略部署。2018年4月22日，首届数字中国建设峰会，习近平在贺信中指出，当今世界，信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。“知道越多越聪明、也才越安全”。以信息化推动城市应急管理能力现代化。主要目标是实现应急管理全面感知、动态监测、智能预警、扁平指挥、快速处置、精准监管、人性服务。在实际操作中，需要建立全域覆盖的国家-市-区（县）多层级协同的大数据服务平台，集时空数据采集汇聚、融合治理、共享应用、运行监测于一体，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，将显著提升政府科学决策水平和政务服务效率效能。

三是强化数字孪生技术和运用。新型智慧城市和城市安全建设离不开数字孪生。比如四川茂县特大滑坡灾害，导致一个美丽村庄的完全消失和83人遇难。由于缺乏灾前的翔实数字化存档，不论灾后信息如何精细准确，也难以进行科学可靠的应对。2016年7月28日，在唐山抗震救灾和新唐山建设40周年之际，习近平在考察唐山时指出“全面提高国家综合防灾减灾救灾能力”。要求我们在灾害管理上务必要做到系统性（承灾、孕灾、致灾）、全过程（灾前、灾中、灾后）、特殊性(防灾、抗灾、救灾)、针对性（灾区、灾情、灾民）和精准性（定性、定量、定位）等。为了实现数字信息共享，民政部减灾中心率先构建了国家-地方-现场多层级协同的综合减灾信息服务体系。

三、加强城市安全管理的实践和统筹

一是增强城市安全管理的责任担当。只有充分认识城市安全管理的重要性和必要性，才能增加城市安全管理的责任意识和担当精神。纵观我国城市发展历史进程，城市化发展给我国社会、政治、经济的发展带来了巨大的变化的同时，也给城市安全管理带来了新的挑战：一方面公民对安全环境和生活的需要日益强烈，另一方面城市安全事故爆发的频度和强度及不确定性显著增强。在此供需强烈矛盾的环境下,城市安全管理变得十分重要。城市安全管理须解放思想、加强学习，秉持“防患于未然，消危于即临，控制于初起”的理念，不断强化城市安全管理意识,深化城市安全问题认识,善于从源头发现、认识和把握城市安全问题和应对策略。只有如此,才能实现城市全面可持续发展现。

二是强化城市安全管理的实践。要提高城市安全管理的针对性和可操作性，就要强化城市安全管理实践。城市安全管理工作是一项涉及面广、专业性强的工作，是一项非常复杂的系统工程。城市安全管理需要不断通过实践和评估来提升和完善。2019年3月21日14时48分，位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的某化工有限公司发生特别重大爆炸事故，作为2019年全国生产安全事故十大典型案例之首，造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失198635.07万元。主要教训是江苏省各级政府有关部门监管责任履行不到位。为此，在国务院的督导下，江苏省制定了应急管理信息化发展规划（2019-2022年）。实际上，2003年的“非典”事件成为中国城市应急管理改革的转折，2006年国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，推进建设国家-省-市-县-基层各级突发公共事件应急规划平台。

三是加强城市安全管理的统筹。对于实践而言，强化城市安全管理的关键在于统筹。作为2019年全国十大自然灾害之一的四川木里“3.30”森林火灾，在灭火救援时，消防队员如何才能快速准确侦察好火场，尽量避开危险地形、危险植被类型，避开危险的气象条件，是实施科学扑救、安全避险的重要方面。其中，导致惨重救援人员牺牲的主要原因有：地理位置偏僻，不少地方没有通讯信号或信号差，以对讲机通话为主；火场周围是悬崖，山崖高达数百米；海拔太高，木里温差大，导致无人机镜头起雾，甚至出现冰晶，无人机看不清；消防官兵不熟悉地形，靠当地村民带领；缺乏类似抢险救援经验等。而这些瓶颈问题的有效解决只有依靠技术和管理。再比如，2019年全国应急救援十大典型案例中有三个是建筑坍塌，如果有房屋安全风险监管平台，精准管理企业安全生产状况、重大危险源、重大隐患信息、事故信息、安全监管、危险房屋、建筑工地、领导决策等，这些事故和风险是完全能够避免的。

四、全面推进韧性城市建设步伐

一是深化韧性城市建设认识。韧性城市是指城市运行系统在不改变自身基本结构的前提下，具有较强的应对外部环境变化和抗干扰能力，其强调城市作为一个复杂社会系统能够利用和适应不确定性变化，并能通过自身的转变实现与外部环境的动态平衡。一般而言，一个城市系统外部抗干扰力越强、受到外部冲击后，恢复到原有平衡状态的速度越快，则该城市的韧性越好。2015年，第三次联合国世界减灾大会所形成的《2015-2030年仙台减灾框架》提出：全球城市减灾的当务之急，就是要尽最大努力去预测、规划和减少灾害风险，以便更有效地保护人类和国家以及民生、文化遗产、社会经济资源和生态系统，增强抵御灾害、降低损失的能力。在此基础上，2018年世界城市日的主题是“建设可持续的韧性城市（Building Sustainable Resilient Cities）”，有效应对来自内部与外部的对其经济社会、技术系统和基础设施的冲击和压力，能在遭受重大灾害后维持其基本功能、结构和系统，并能迅速恢复全部功能，进行适应性调整以应对下一次重大灾害。日本东京也提出要2040建设“安全之城”，引导城市的韧性发展。

二是加强韧性城市建设规划。韧性城市安全建设规划是开展韧性城市建设的基础，韧性城市的规划关键是韧性规划，即在规划上要考虑城市如何面临和适应诸多外部不确定性变化因素。韧性规划要以不确定性为导向、以适应性为目的来对城市的未来做出指导；韧性规划要以功能互动为导向、以功能互补为目的的来对城市的未来做出引导；韧性规划要以适应不确性为导向、以快速调整为目的来对城市的未来做出设计。具体而言，韧性规划首先必须注重城市功能的融合，即具有多功能性。城市是具有不同功能模块的复杂网络系统，城市功能越是多样，城市韧性越强，因为越是单一的城市韧性越差，只有有效的网络连接结构，才能在物质结构之间实现沟通与协作；其次，韧性规划要注重城市与自然环境的有机统一。城市是一个开放的系统，在韧性规划中，要考虑城市人、财、物与自然环境的融合，实现人与自然和谐统一，特别要注重城市对未来不确定气候的动态适应能力。最后，籾性规划还要着重考虑短期发展与长期发展的关系，建立动态发展的规划机制，实现城市的综合防护功能，全方位打造韧性城市。

三是建设韧性城市网络。在现代网络治理环境下，建立城市网络是建设韧性城市的关键策略。现代城市是一个由众多城市元素构成的庞大、多层级、复杂的社会网络系统。城市网络结构决定网络功能，从网络结构上看，一个城市越是网络结构组织扁平化，社会组织和公民的网络越强大，城市的韧性就越强。韧性城市网络建设主要有以下方面：一要强化社会主体合作应对的城市安全问题的理念，以政府引导、多种社会主体积极参与实现网络的综合应对不确定性环境变化。二要构建有效的公共政策参与机制，拓宽渠道和创新方式，在城市安全政策制定、实施和执行过程中广泛吸纳社会主体成员参与和监督，确保政策获得认同和支持。三要建设具有自适应性的城市网络，通过传播和自组织推动社区主动学习和分享风险有关的信息和知识，使城市面对的城市安全问题，能够建立快速自我调整、反应、适应的生态系统网络，这样的城市网络具备适应性、创新性、稳定性，能够全面可持续地抵抗各种风险。