我国国家公园管理体制研究

【摘 要】 随着我国经济的不断发展，经济发展与自然保护的矛盾不断突出，为解决这一矛盾，我国提出了建设国家公园试点的决策。目前我国以建成以普达措国家公园为代表的十余个国家公园试点，取得了一定的成绩，但还存在一定的不足。本文从我国国家公园在管理机构设置、资金来源和特许经营等方面进行分析，借鉴发达国家的经验，提出改进意见，为我国国家公园管理体制的完善提供借鉴。

【关键词】 国家公园 管理体制 机构设置

1 引言

國家公园在我国建立时间较短，2013年我国正式在国家层面提出建立国家公园，2015年选择云南、青海等九个省市的自然保护地区进行我国国家公园试点地区的建立试点工作。国家公园管理体制的建立是一个庞大且复杂的工程，涉及管理机构的设置、管理资金的来源、管理方式等方方面面 的问题，而我国国家公园建设较晚，相关的建设管理经验不足，因此有必要对我国现行管理体制进行研究，找出不足，为我国国家公园管理体制建设和管理提供经验。

2 国家公园的基本概念

世界上第一个国家公园--美国国家公园建立距今以一百多年，截至目前，已经有200多个国家和地区建立了无数个国家公园，但国际上对国家公园在很长的一段时间内始终没有一个明确具体的定义，各国根据国情制定了不同的国家公园概念，直到世界自然保护联盟（简称IUCU）1994年大会才通过并公布了在世界范围通行的国家公园概念，根据世界自然保护联盟的定义，国家公园是指那些被指定用来为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性，排除与保护目标相抵触的开采或占有行为，可以提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会的陆地或海洋地区。其主要目标是保护生态系统和提供游憩机会。

3 我国国家公园管理现状

国家公园管理体制是指，在国家公园的管理、建设、维护等过程中需要遵循的一系列规章的制度，以及其权力、责任、利益的分配，其中又涉及到国家公园资金来源、管理等一系列的问题。

从世界范围来看，国家公园的管理体制大体主要有以下几类：中央集权型、地方自治型和综合管理型。本文主要以我国建立最早也是管理体制相对完善的云南普达措国家公园为分析对象，着重对其机构设置、资金管理和经营模式等方面进行分析，为我国国家公园管理体制的建立提供建议。

3.1 管理机构设置。目前，云南省普达措国家公园管理机构主要由：（1）普达措国家公园管理局、（2）普达措旅业分公司、（3）碧塔海自然管理所三个管理机构组成。其中，普达措国家公园管理局直属于迪庆州政府管理，主要负责整个公园内的规划以及公园内社区发展等问题;普达措旅业分公司为迪庆州旅游开发公司的下属公司，是国家公园的经营单位，主要负责国家公园的旅游开发，规划，游客接待等工作;碧塔海自然管理所负责国家公园内自然资源如植被和野生动物的保护工作。同时，国家公园内各种自然资源的保护与开发又分别受相关行政单位的监管，且受上级部门的制约。

美国是世界国家公园建设的先行者，在国家公园管理方面的规定较为完善。在机构设置方面，美国主要以中央集权型为主，实行国家、地方与公园管理三级垂直领导体系，目前共建设七大地区分局，每个地区分局独立管理该区域内的国家公园，地方政府无权干涉。德国国家公园管理体系则是与美国完全不同，采用的是地方自治的模式，联邦政府只负责发布国家大政方针以及法律层面的工作，具体的管理事务完全由地方政府负责，各部门分工负责，互不干涉。国家公园的日常管理工作主要由州环境局成立国家公园管理处负责。

通过以上分析发现，国外的国家公园管理模式虽然存在较大差异，但各级管理机构权责明确，对国家公园进行统一有序的管理、规划，且政府不参与直接管理，政企分离，有效防止了国家公园的无序开发，企业一般不会以管理者的角色参与进来。反观普达措国家公园的机构设置存在重叠、交叉管辖的状况，国家公园内不同资源分属不同机构管理，且不同层级的部门甚至同管一种资源的现象也同样存在，同时，普达措旅业分公司作为公园的主要管理机构，却由迪庆州政府一手创办，导致政企不分，地方政府实际上承担了资源保护与环境开发的双重责任，难于实现经济发展与环境保护的统一。

3.2 资金管理。目前国外国家公园的资金来源主要依赖于国家拨款，其中又以中央财政为主，地方财政为辅，国家公园自营收入只是作为补充，不作为主要收入来源。而目前我国云南普达措国家公园的主要资金来源为公园通过收取门票等的收入，国家和地方财政拨款主要针对的是普达措国家公园管理局和碧塔海自然管理所的在编人员的工资以及业务经费等的支出，而数额巨大的园区规划与建设、维护等费用则只能依靠公园管理企业自己解决，而这笔庞大的费用主要来源之一是门票收入，造成普达措国家公园的发展面临巨大的资金压力。

与我国不同，国外国家公园资金来源渠道较为广泛，除了政府财政拨款以外，还包括大量以捐助的形式流入国家公园的管理工作。在美国，有很多民间组织都会向国家公园进行捐款，几乎每个国家公园都接受过捐助，日本、德国等股国家公园都有专门用于处理民间捐款的机构，而我国目前国家公园主要依靠的是旅游经营收入，政府拨款力度较小，在社会捐助方面开展的工作还不深入。

3.3特许经营制度。在特许经营制度方面，国外国家公园主要是通过一些列的招标，吸引其他商家参与经营，对符合引入条件的发给特许经营许可证，且经营期限有时间限制，而我国普达措国家公园则主要是以地方政府自建的企业为主。国内外特许经营的差别在于，国外国家公园注重政企分离，政府并不直接参与公园的经营与服务，而我国政府则直接参与到国家公园的经营中，有较大的自主权，容易造成重经济而轻环境保护党的状况。

4 结论及建议

总体而言，国内外国家公园在管理方面存在较大的差异，为完善国家公园管理，提出以下建议：（1）完善国家给立法。加快建立针对国家公园的专门立法，使得国家公园的运行管理有法可依。（2）应在中央层面建立国家公园管理的专门机构，对国家公园的日常管理活动进行监督，同时加大对国家公园的财政支出，保障国家公园的流畅运行。（3）扩宽资金来源渠道，建立社会捐助制度，保证国家公园资金充足 。（4）开展特许经营活动，积极引进社会企业参与到国家公园的经营活动，既可以拓宽资金来源，又能避免政府经营造成的重经济而轻环境保护的情况出现。

作者简介：屈生晓，男，汉，籍贯：云南省保山市 ，研究生在读，单位：云南民族大学，研究方向：环境与资源保护法学