公职人员精准问责：分析框架、实践偏差与优化策略

[摘 要]伴随国家监察体制改革的不断深化，党内问责和监察问责共同成为我国公职人员问责的主体框架，公职人员问责的“全覆盖”特征对问责的精准性、有效性提出更高的要求。我国的公职人员精准问责以党政体系为依托，将“精准思维”融入具体的问责党纪法规和问责机制建构之中，实现了各项问责要素的精准化。精准规定不完全等同于精准执行，问责实践出现了问责主体单一、问责客体缺位错位、问责情形模糊和问责方式简单化等偏差。强化社会监督问责、完善监察问责法律保障、聚焦决策问责和容错免责机制配套建设，使精准问责从应然转化为实然，推进公职人员积极主动履行职责。

[关键词]公职人员;精准问责;实践偏差;优化策略

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）06-0066-10

有效的问责机制是构建责任政府、实现政府治理现代化的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将精准思维运用于治国理政的各环节，在问责领域提出了“精准问责”的重大命题。十九届中央纪委三次全会指出：“扭住主体责任，履行监督专责，实施精准问责，防止问责不力或者问责泛化、简单化”[1];党的十九届四中全会强调：“完善发現问题、纠正偏差、精准问责有效机制”[2]。作为一种指导思想和实践指南，“精准问责”意味着精准发现、精准惩处、精准施治，通过提高问责的精准化水平推动公职人员履职尽责，达到“问责一个，教育一片，影响大多数”的目标。

一、研究背景与问题提出

问责是追究失职失责的组织及其管理人员责任的行为。广义而言，即便是私营企业或社会组织都会被问责，但在我国，问责源于全面从严治党和政府治理现代化的需要，其对象主要是公职人员。1998年11月，中共中央、国务院印发《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，这是针对党政领导干部的第一部问责规定;2003年“非典”时期，公职人员问责逐渐走进公众视野。随后，我国相继出台多项问责法规，如2006年6月颁布的《中国共产党问责条例》、2009年6月颁布的《关于党政领导干部问责的暂行规定》等，公职人员问责逐渐步入系统的制度化建设层面，日渐明确的机制架构也使问责更为常态化和规范化。

近年来，伴随国家监察体制改革的不断深化，党内监督和国家监察实现了有机统一，与此相应，党内问责和监察问责共同构成了我国公职人员问责的整体框架。《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）分别对党内问责和监察问责的原则、主体和对象等作出了规范和完善，成为问责工作的基本依据《中华人民共和国监察法》第六条、第十一条和第四十五条对问责作出了相关规定。。

在我国，问责不仅涵盖了针对党组织、党内领导干部的“党内问责”和针对行政机关领导人员的“行政问责”，其对象还包括权力机关、检察机关、司法机关、国有企业和基层群众性自治组织等各类公共组织中从事公职或从事管理的人员，表现出鲜明的公职人员“全覆盖”特点根据监察部门的解释，对“管理人员”中“管理”的界定，不能简单地从其是否担任了一定领导职务进行判断，而应全面综合考量。例如，国有企业中在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳、采购人员等，也应纳入“管理人员”的范畴。参见《〈中华人民共和国监察法〉案例解读》，方正出版社2018年版第43页。。

“有权必有责、有责要担当、失责必追究”，公职人员问责的“全覆盖”“无死角”对问责的精准性、有效性提出了更高的要求。正是在这一背景下，“精准问责”理念受到了社会各界的广泛关注和认同，然而，从理论与实践的关系来看，对精准问责的理论研究在一定程度上滞后于实践探索，为数不多的现有研究成果或清晰或潜在地基于三种研究路径展开。

一是功能路径。该路径融合了结构-功能主义的动态平衡理念，将“精准问责”视为党和政府纠正以往问责不到位、问责程序不规范、问责泛化简单化等问题时的行动指南。在该路径下，精准问责在党风廉政建设和政府治理中的正向功能得到了较为充分的挖掘。精准问责能够增强制度执行的保障力量，实现有效问责与制度执行的统一，将制度优势转化为治理效能[3];通过将精准问责聚焦于党中央重大决策部署落实情况、人民群众关切的重大问题及形式主义、官僚主义的突出表现等，能够达到压实责任、激励党政领导干部担当作为的目标[4]。

二是技术路径。即通过确定性、标准化的技术设计与程序安排使问责能够持续地、最大限度地趋近于“精准”的理想状态。有学者从结构—过程视角观察近年来党内问责的发展，认为精准思维在要素和过程两个层面融入了既有问责制度及其运作过程[5];精准问责的充分运用需要厘清问责和追究责任、领导责任和直接责任、主观责任和客观责任、党内问责和监察问责四组关系[6];有学者深入剖析了当前问责工作中的“问责异化”问题，并从完善岗位职责体系、健全问责制度体系、改进问责方法等方面提出了系统的矫正机制[7]。

三是场景路径。作为一项系统性、全局性的变革，公职人员问责由“粗放”向“精准”的转变牵涉多方要素，因而需要考虑从理念到实践的各种运行场域。精准问责有赖于党员领导干部责任意识的提升，其首要条件是党员领导干部的思想认识转变，特别是要摆脱“权力意志”的干扰[8];有学者分析了现有问责制度的权责配置场域，指出当下的党政机关权责配置存在三个特点：权大于责仍是普遍现象、权大于责在权力体系纵向维度存在不平衡性、权大于责在不同权力类型间也存在着不平衡性，实现权责对应性平衡则是精准问责的前提[9]。

综上，三种研究路径分别从不同视角强调了精准问责的重要价值，功能路径着重于解释精准问责“何以需要”问题，技术路径和场景路径则尝试从机制设计与运作环境的角度回应精准问责“何以可能”的问题。一方面，既有研究通常不注意区分党内问责和监察问责，或是主要关注党内问责，对监察问责缺少理论分析，导致对公职人员问责的整体把握不够充分。另一方面，现有研究成果一般停留在“应然”层面和描述层面，偏重于归纳整理近年来相关党纪法规的精细化特征，或是着眼于梳理既有实践中的问题，在问题成因分析上缺少理论框架的支撑，这使一些研究成果显得较为零散。

鉴于此，我们针对精准问责的理论研究有必要提升整体性和系统性，在结合现状进行研究的同时回答如下问题：我国公职人员精准问责的现实场域有何特点？精准问责在实践中存在哪些偏差，其背后的根源是什么？应当运用何种优化策略完善既有问责机制，使其更为精准有效？本文尝试综合功能、技术和场景三种研究路径，在体制机制层面构建我国公职人员问责的分析框架，并以此考察精准问责在实际操作中出现的偏差及原因，继而提出有针对性的优化策略。

二、公职人员精准问责的体制机制分析框架

国外学界一般不对体制和机制进行明确区分，而是将其都归为“制度”进行研究例如，理性制度主义认为，制度是短期的规则和程序;历史制度主义认为制度是长期的正式或非正式的规则;社会制度主义则认为制度是长期的规范、规则和文化。从概念上看，三种学派所讨论的“制度”涵盖了体制和机制。参见何俊志、任俊峰、朱德米：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社2007年版第312页。，但由于我国政治发展的特殊性，有必要对体制与机制进行归类分析，以更好地把握公职人员问责的总体特征。从政治学视角看，体制是关于公共领域性质和基本运行方式的整体性制度框架，与意识形态和权力格局密切相关;机制是人们在特定体制内为实现某种目的而形成的治理安排。就体制和机制的关系而言，体制是机制的上位概念，体制塑造机制，但体制的性质和要求必须通过机制才能体现在实践中[10]。在我国，问责本身具有很强的政治性和政策性，因而从体制机制层面考察公职人员精准问责，有助于将宏观的体制环境与具体的机制要素及其运作结合起来，也能将静态的制度结构与动态的运行过程结合起来。

（一）公职人员精准问责的体制环境

中国共产党在我国的国家治理中居于核心位置，党的一元主导塑造了我国治理体系的基本格局。不同于西方国家普遍遵循的政治、行政二分原则，我国的党政关系不是对等权力主体之间的关系问题，而是党在国家治理格局中对政府权力的安排和规范方式问题[11]。党在这一关系中居于绝对的领导地位，并以党政分工、深度融合的方式推进国家现代化关于党建和业务深度融合，习近平在中央和国家机关党的建设工作会议上明确指出：“只有围绕中心，建设队伍、服务群众，推动党建和业务深度融合，机关党建工作才能找准定位”。参见《习近平在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话》，《求是》2019年第21期。。现实中，这一党政关系的突出表现是党政两套权力系统并存，在结构上都遵循科层制组织原则，但二者之间相互交叉重叠，党的权力系统始终统摄政的权力系统。在组织设置上，各级、各领域的党组织从纵向和横向两个层面保证党对公共权力的掌握，党组织既是决策的政治核心，也承担着贯彻上级指示的执行功能;在人员配置上，党的领导干部拥有严格的行政级别并享受相应待遇，都以国家人事行政管理模式进行管理，党组织通过党员身份和“党管干部”“下管一级”等原则保证公职人员切实承担起政治责任。由此，党政分工、深度融合从整体上塑造出公职人员精准问责的体制环境，具体表现在权力配置、职能定位和运行规则三个方面。

一是从权力配置看，问责权由党委政府及其相关部门掌握，呈现配属清晰、高度集中的特点。问责是上级党委政府对下级单位及其领导的单向施压行为，问责主体能够控制问责的启动、调查、决定和执行等全部过程，问责一旦启动通常具有很高的效率。

就理論而言，我国的权力机关和社会实体等主体也享有问责权

从广义的问责概念看，我国宪法规定公民对公职人员的违法失职行为，有向相关国家机关提出申诉、控告或检举的权利;各级人民代表大会及其常委会拥有质询、监督、调查和罢免相关公职人员的权力。参见《中华人民共和国宪法》，中国法律出版社2018年版第17页、第23页～27页。。但在既有体制下，这些主体处于相对边缘的位置。

二是从职能定位看，党内问责的主体是党委、纪委、党的工作机关及纪委派驻（派出）机构，监察问责的主体则是监察委员会和有权作出问责决定的机关。由于纪委和监委合署办公，因而党内问责主体和监察问责主体具有重合性。在实践中，一般由党委政府担任问责事由的决策机关，纪委监委则是问责的执行机关。

三是从运行规则看，我国公职人员问责的主体和客体都属于科层体系内部，行政隶属关系明晰，是一种典型的垂直问责，其特征非常明显。一方面，公共组织的责任是采用自下而上的层级负责制，组织的权力则是采用自上而下的垂直指挥系统，组织的目标和任务被层层分解，问责主要针对公职人员开展工作的绩效或结果;另一方面，权力和规则处于重要地位，垂直问责体现的是组织内部领导对下属的质询权力，下属虽有申诉的权力，但申诉是否有效仍由上级决定。

值得注意的是，受体制环境影响，我国的公职人员问责在实践中还表现出灵活性特点，既能通过常规化运作实现日常监督问责，也能在特殊情况下针对重大突发事件或重点工作实施“动员型”问责，即利用政策文件、上级批示等政治动员绕开原有的科层制常规过程

关于领导批示在问责中的作用，有学者进行了较为系统的实证分析。参见许玉镇、刘滨：《权责结构与领导批示：官员问责的政治逻辑分析——基于2005年以来我国安全生产事故官员问责的混合研究》，《吉林大学社会科学学报》2020年第2期。，并通过督导、督察、巡视等方式将上级的重要部署层层压实，确保任务和责任能够在科层体系内高效传导，提高问责的针对性并大幅强化问责压力，以“从严从快”的“问责风暴”推动工作落实

例如，2020年1月30日，针对疫情防控中的问题，湖北省纪委发出通知，明确提出了“从重从快查处”的问责原则，也明确了五种需从重从快查处的情形，并通过“下沉式”监督检查、成立督导小组、建立疫情防控信访问题快查快结机制等方式实现“最严措施、最严作风、最严管理、最严监督、最严问责”。

参见《黄冈处理处分防控不力党员干部337人》，《湖北日报》2020年2月2日。。

（二）公职人员精准问责的机制要素

任何政府的存在和运行都意味着履行某种责任并实行与此相应的问责制，问题在于政府履行的是什么责任，由谁、以何种方式承担或追究责任。只有对这些机制要素进行精准规定，才能使精准问责具有可操作前提并更为精确地服务于体制目标。从当前党纪法规的建设情况看，问责机制的精准化主要表现在五个方面。

一是问责主体精准化。问责主体是问责行为的主动发起者，是合法享有问责权的组织或个人，为防止问责主体错位混乱，公职人员问责主体的精准分工不可或缺。就党内问责而言，2019年修订的《问责条例》将党内问责主体分为党委、纪委、党的工作机关及纪委派驻（派出）机构四种类型，并通过明确党委的主体责任、纪委的监督专责、纪委派驻（派出）机构按照职责权限履行监督责任和党的工作机关依据职能履行监督责任进一步明确了问责主体的角色分工。就监察问责而言，监察机关或有权作出问责决定的机关是问责的主体。《监察法》规定，监察机关可根据实际情形直接实施监察问责，或向有权作出问责决定的机关提出问责建议。

二是问责客体精准化。问责客体是问责机制启动时的被问责者。在党内问责层面，《问责条例》明确规定问责对象是党组织和党的领导干部，在此基础上，通过“不得向下级党组织和干部推卸责任”“集体决定、分清责任”等明确了党内上下级之间、个人和集体之间责任划分的基本原则;在监察问责层面，《监察法》第三条规定监察问责的对象是所有行使公权力的公职人员。可见，在适用对象上党内问责和监察问责既有重叠部分，又各有侧重、相互补充，在实现公职人员“全覆盖”的同时突出了领导干部这个“关键少数”。

三是问责情形精准化。问责情形指问责主体在何种事由下需要对问责客体启动问责程序。从当前的制度建构情况看，问责情形正日益呈现精细化特征。新修订的《问责条例》将以往《问责条例》所规定的6类问责情形扩展为11类，进一步推动了问责情形设置从“聚条扎堆”向“独立成条”的转变。《监察法》虽未对问责情形作出具体规定，但在现实中，监察机关一般按照《关于党政领导干部问责暂行规定》第五条所列的7项问责情形实施问责。值得注意的是，针对特定问题，党内问责与监察问责还可同向发力、党纪国法双施双守，以强力的纪法衔接“双问责”倒逼责任落实。

四是问责方式精准化。问责方式是问责主体对问责客体失职失责行为所实施的各类惩处举措。为了实现精准问责的目标，就需要对惩处类型和惩处尺度进行清晰界定。新修订的《问责条例》第八条明确规定：对党组织的问责方式包括检查、通报、改组;对党的领导干部的问责方式包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分，相较修订前，删除情形限定，使其适用范围更广，更有利于日常监督。监察問责的问责方式在实践中参照《问责条例》执行，包括通报、诫勉、组织调整和政务处分四种。同时，《问责条例》对不予问责或免予问责、从轻或减轻问责、从重或加重问责等惩罚尺度适用的具体情形作出了明确的规定。

五是问责流程精准化。问责流程指问责启动后的实施程序，包括信息收集、调查、决定、执行、救济等方面的内容。精准问责在这一层面体现为问责主体对问责客体的责任性质、行为动机、损害结果和因果关联等归责要件进行精准评估。具体而言，在问责机制的常态化运作过程中，一般是纪委监委首先通过日常监督收集问责事由的线索，报党委政府批准后建立调查组、启动问责调查。调查组通过查阅资料和实地走访等方式查明调查对象的问题，在这一过程中，问责主体有权以合法方式要求问责客体和所在单位提供详实的信息，并将调查认定的违法事实及拟给予行政处分的依据告知被调查人，听取被调查人的陈述和申辩，并对被调查人的陈述进行核实，记录在案。

调查完后，调查组需向决策机关提交书面调查报告，党委常委会议或政府常务会议根据调查报告作出是否问责的决定及问责的方式。

在救济环节，问责对象可以于规定时间内向作出问责决定的党组织提出书面申诉。如果问责主体发现问责决定存在问题，应当及时予以纠正。

三、公职人员精准问责的实践偏差及其成因

随着党纪法规的不断完善，“精准思维”已体现在公职人员问责机制的各要素之中，并通过形成完整的监督问责体系维护了既有体制的权威高效。从概念上看，精准问责意味着严格执行党纪国法，也意味着问责主体需要严格按照机制流程办事，不能随意任性。然而，精准规定并不等同于精准执行，在精准问责从“应然”向“实然”的转化过程中，仍然出现了一些实践偏差，不仅没能实现精准问责的初衷，反而打击了公职人员干事创业的积极性，对我国的治理体系和治理能力现代化进程产生了消极影响。

（一）公职人员精准问责实践偏差的表现

一是问责主体单一。《问责条例》和《监察法》已经明确了问责主体的角色分工，但从实践看，问责主体严重失衡，问责职能主要由纪委监委履行，其他问责主体的作用相当薄弱。由于党政系统内不同部门的专业分工和特殊性，将纪委监委作为问责主体无疑是合理的，但过多依靠纪检监察部门履行也可能降低问责机制的运行能效。究其原因，纪检监察机关在级别地位上低于同级党委政府，权威不足导致作用发挥受限;同时，纪检监察机关由于受同级党委和上级纪委监委的“双重领导”，自主性和独立性较弱。虽然根据《监察法》，各级监委应对本级人代会及其常委会和上一级监委负责，但在现实中，由于各级监委与纪委合署办公，因此监委也需接受同级党委的领导。纪委监委的权威不足和独立性较弱直接导致实践中的问责弱化和问责不规范问题。就前者而言，纪委监委对下级或普通公职人员的监督问责作用较强，而对同级党委的监督问责作用较弱，很少出现纪检监察部门问责同级党政部门及其领导的情况;就后者而言，一些地方的党委政府违反党纪法规，直接将处理结果签批给纪委监委，让纪委监委走问责处分的程序，或是要求纪委监委在很短的时限内问责处理公职人员，导致正常的问责流程无法开展。

二是问责客体缺位错位。明确的问责客体是问责有效实施的前提，但由于我国公职人员问责的体制环境复杂，党政系统组织结构和人事设置交叠，各级政府及其领导的责任较为模糊，问责客体缺位的问题时有出现，具体表现为追究直接责任人多、追究领导责任少，追究分管领导责任多、追究主要领导责任少。有的地方问责雷声大雨点小，出了问题，对承担具体落实工作的公职人员或是基层干部追责，却不倒查主要领导干部责任，以具体责任代替主体责任;还有一些地区对普通公职人员在政策执行中的问题进行严厉问责，但对于相关领导的决策失误以“交学费”的名义从轻或免予问责。问责客体错位突出表现为责任认定不精准：有的地方开展问责就是为了应付上级追责，导致一些公职人员莫名“背锅”;有的领导干部因为上任领导失职失责所造成的问题而被问责;有的单位权力分配不科学、不合理，很多问责集中到一个人;有的公职人员权责不匹配，缺少相应的权力却承担了不应有的责任，使问责难以收到预期成效。

三是问责情形模糊。当前，中央和地方已经出台了诸多关于问责的规范性文件，对公职人员的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任进行了区分，这是问责工作得以开展的标准和依据。但是，一些地方以贯彻中央精神的名义出台了一系列更为严格的问责工作方案，人为拓宽问责情形，导致问责情形随意化和问责范围扩大化。一些领导简单地把问责当作压力传导的工具，对下级工作一旦不满就启动问责，使问责受“长官意志”影响，带上了“情绪化”色彩;有些地方为了加强工作开展力度，在各类工作部署中强调问责，使问责情形琐碎散乱，诸如，环境卫生整治不达标、植树造林任务没完成等都可能被问责，甚至出现了“喝牛奶被问责”“工作时间发朋友圈和点赞被问责”等问责泛化问题。“小题大做”“矫枉过正”使一些本以批评教育就可解决的问题被拿来当作问责处理，违反了“依规依纪、实事求是”的问责原则。

四是问责方式简单化。问责方式简单化有三种典型表现。第一种是没有按照“三个区分开来”的原则进行问责，对改革创新中由于客观条件限制而出现的问题进行严厉问责，或是对由于上级决策不当而引发的问题进行严厉问责，又或是对某些长期存在的历史遗留问题或结构性问题视而不见，将责任简单归咎于公职人员个人并严厉问责，以问责代替整改。第二种情况是在问责中过于强调“从快从严”，未对责任主次轻重进行精准区分，导致同一类问责情形的惩罚尺度不一，或是出了问题有“一大片”公职人员受到严厉的党纪政务处分，不仅没能激励公职人员履职尽责，反而严重挫伤了被问责公职人员的工作积极性，以至于一些公职人员产生“大干大问责，小干小问责，不干不问责”的消极情绪。第三种情况是对严重失职失责的问责对象“高高举起”“轻轻放下”，仅以免职、降职等方式从轻处理，对其明显违法行为的法律责任追究却滞后或缺失。总而言之，问责的目的是为了更好地推动工作，促进公共服务的改善，如果不根据具体情形把握问责尺度，只会导致问责方式畸轻畸重，使问责目标严重偏位。

（二）公职人员精准问责实践偏差的成因

就体制环境而言，一元主导的治理体制格局有助于发挥党的全面领导制度优势，使党和政府的动员力、凝聚力、执行力和组织力显著提升。但是，党政体系交叉重合也在一定程度上打破了党政组织各司其职、各负其责的权责清晰状态，使责任主体与责任内容之间的对应关系被打乱[12]。此外，随着治理主体多元化、治理对象复杂化、治理单位精细化，近年来政府的责任范围及公职人员的岗位职责在不断变化调整，这使通过“权责清单”等方式清晰界定权责体系更加困难。由此，责任范围模糊成为精准问责出现偏差的症结。

一是党政领导之间的责任难以明确。我国的党政机关在工作中遵循党委领导下的行政首长负责制，党委主要是对同级政府进行政治、组织和思想上的领导，各级政府或政府部门的行政首长则对本政府或本部门的工作负责。在这一框架下，政府领导班子的主要成员一般也是党委成员，党政领导的身份权责交叉。一旦出现问题，我们很难分清党委领导和行政首长的责任，或者二者都有责任时各自应承担多大的责任。由于党委领导的权威和实际权力高于政府领导，容易出现只问责行政首长而不涉及党委领导的问题。

二是正副职之间的责任划分不清。我国党政机关、事业单位、国企和基层群众自治组织等公共组织都采用正副职领导模式，由正职统筹协调、副职分管专项工作，正职对副职的分管工作进行指导、监督并对重要事项或模糊事项作出决策。然而，现实中正副职之间的权责关系相当复杂，如党委副职一般担任行政正职，因而行政首长可能既是正职又是副职，使决策责任和执行责任难以分清。而在正职主持全面工作的情况下，如何厘清其权责范围也难有明确的标准，导致实践中对正职的问责少于副职的现象。

三是集体和个人间的责任难以明确。我国的公权机构普遍实行党委领导下的分工负责制，在讨论决定重大问题时需要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由党委集体决策，党委成员根据分工履行自身职责。集体决策虽然能够避免个人专断，然而决策一旦出现失误，是问责党组织还是问责分管领导个人，或是对需要问责的党组织以何种方式进行问责都是难题。现实中，一般是对分管本领域的党委成员进行问责，对党组织的集体决策责任却难于追究。

四是上下级之间的责任范围模糊。在我国的既有体制下，公权机构的领导与被领导关系复杂。就党政机构而言，一级地方政府要接受同级党委和上级政府的领导，而本级党委作为执行组织又要接受上级党委领导。如此，问责时是要问本级政府还是本级党委的责任，亦或是要问责到哪一级的政府或党委都存在模糊之处。另外，上下级岗位职责的设定也相当粗糙，当前公职人员岗位职责规定中的最后一条通常都是“完成领导交办的其他工作”，这样的规定给上级推卸责任提供了看似合理的借口。由于上级的决策和工作部署一般比较宽泛，对于下级在执行过程中的请示，上级可能用“按规定办”等模糊表述来回应。一旦出了问题，上级的责任往往难以追究。

五是基层治理领域的“条”“块”权责不匹配。“条”“块”之间的责任模糊在基層尤为明显，一方面，“上面千条线，下面一根针”使基层组织在权力有限的情况下职责繁多、管理负担过重，部分基层公职人员更是一人多岗、身兼数职，如村支书、村主任和村集体经济合作社董事长全部由一人“一肩挑”[13];另一方面，上级职能部门与基层属地的权责归属不清，职能部门常以“属地管理”的名义将责任转给基层，通过目标设定、项目分配和检查考核等方式加大对基层的控制，导致属地责任变成无限责任、主责部门变成督办考核部门，这种不合理局面也让基层公职人员容易成为被问责的主要对象。

上述五个方面的责任范围模糊是公职人员问责出现偏差的宏观制度背景，从更具体的机制运作层面来看，既有问责机制主要依托于科层制组织运作，因而科层制组织在政策执行和工作开展中所固有的惯性和自主性特征也会深刻影响问责实践，使问责偏离精准有效的目标。

一是科层制的内在惯性使既有问责机制可能受到“权力意志”影响，偏重于“对上负责”。科层组织是政府过程中最为常规的要素，表现出稳固的等级结构和权力向上集中等特征，这些特征还会逐渐内化为科层组织的“惯性”，并深刻影响科层组织对相关工作机制的运用[14]。各级党政组织尤为关注上级高度重视的工作及其执行情况，一旦发生问题，不仅会影响相关工作的顺利开展，还会影响相关领导的政绩。在这种情况下，科层组织通常会积极运用问责手段，主动启动问责，目标是推动相关工作的落实并彰显自身的积极作为。然而，这也会使问责过度聚焦于重点工作和从事这些工作的公职人员，如扶贫、环保、社会治安等领域，其他领域的问责很少出现，导致“问责不均衡”现象。

同时，由于上级部署的一些任务是突击性、动员式的，为了完成这些任务，党政部门就可能采用与之相配套的动员型问责，较为频繁地使用问责手段，目标是使压力和责任能够最大限度传导下去。党政问责主体很容易因为外界压力及与之相伴的高层关注启动问责，所以问责简单化、问责泛化在热点事件应对中表现得较为明显[15]。此外，“对上负责”的科层惯性使一些问责由上级党政部门直接提出，且明确要求下级纪检监察机关对特定组织或公职人员个人给予某种处理方式，也就是通常所说的“戴帽问责”。在这种模式下，下级纪检监察机关的独立性和自主性被大幅削弱，其提出的意见和建议若得不到上级的认同，还需根据上级意见重新拟定处理办法。反過来，在上级重视和社会关注的热点领域之外，科层组织内部的常态化问责就可能出现消极应对和动力缺失问题，产生“上级督办问责多、下级主动问责少”的现象。

二是科层自主性成为党纪法规难以精准执行的关键障碍。看似高度整合的科层体系实际上具有碎片化特征，不同地区、不同层级的机构和部门具有相对固定且差异性较大的内生偏好。我国自上而下的政策落实传导路径较长，因而下级组织通常表现出一定的独立性和自主性。在既有的常态化问责机制中，上级对下级的有效监督是问责精准有效的前提，但由于下级党政组织拥有法定的或潜在的自由裁量权，可以利用自身优势采取一系列对策应对上级监督，如利用各种“关系网”使上级政府处于监督外围，或采取变通、共谋等方式抵制监督。

因而，常态化问责工作在信息搜集这一初始阶段就可能遇到阻碍，以至于在一些情况下上级只有等到损害性后果产生时，才能清楚发现问题并启动问责。

值得注意的是，受科层自主性影响，党政系统内部的垂直问责还存在相互庇护的风险。上下级之间或部门之间可能存在错综复杂的利益关系，且由于决策者与执行者之间关系密切，即便发现问题也可能顾忌“政府形象”而不处理或从轻处理相关责任人。简言之，科层组织内的上下级可能形成利益共同体，“一荣俱荣，一损俱损”，上级主动启动问责有可能将自身卷入其中，以至于承担连带责任。因此，除非发生重大公共事件，造成了严重社会影响或受到高层关注，否则其他方面的问题就可能通过内部处理的方式进行化解。即便是发生了某些重大事件，也可能出现“庇护问责”，也就是采取“捏软柿子”“丢卒保车”“高举轻放”的办法有选择地惩处相关公职人员。

规则至上是科层组织运作的基本原则，也是约束科层自主性的重要路径，但现有党纪法规的模糊之处使科层自主性有了进一步发挥的空间。例如，现有党纪法规对“领导干部”和“管理人员”的界定较为宽泛，导致各地、各级党政部门拥有较大的自主解释权，以至于在制定工作方案时人为扩大问责客体，将未担任领导职务的公职人员作为问责对象。

《中国共产党纪律处分条例》第三十七条将违纪行为有关责任人员区分为直接责任者、主要领导责任者和重要领导责任者三种类型。但是，在何种情况下仅追究直接责任者，何种情况下还应追究主要领导责任者和重要领导责任者没有进一步的明确规定。实践中，一般只追究直接责任者和主要领导责任者的责任，对重要领导责任者的责任追究经常缺失。

再如，新修订的《问责条例》明确了11类问责情形，但对各类情形的规定仍有模糊之处，特别是第十一类情形，也就是“其他应当问责的失职失责情形”，这一条在实践中容易成为无所不包的“兜底条款”，也是一些地方的党政部门不顾精准问责原则，制定更为零散琐碎问责方案的依据。

由此可见，一旦法律规定模糊或难以操作，在问责过程中就可能出现人情关系和利益关系等方面的干扰，进而导致问责泛化简单化等问题。

四、公职人员精准问责有效机制的优化策略

精准有效是政府治理的核心理念，精准是治理的原则，有效是治理的目标。就问责而言，只有实现了问责机制的精准规定和精准执行，才能避免种种“问责异化”问题，推进政府治理现代化。为了纠正既存的实践偏差，我们有必要采取有针对性的优化策略，在体制与机制、结构与过程两个维度实现精准和有效的辩证统一。

一是强化社会监督问责。社会问责指社会组织或公民作为问责主体，对公权机构及公职人员的失职失责行为进行追责理查德·莫尔干提出了社会问责应具备的三个要素： 一是外在性，即问责主体必须由问责对象之外的行为主体承担;二是权威性，即问责主体拥有对问责对象的监督权力;三是社会交互性，即问责主体处于质询状态而问责对象处于回应和接受制裁的状态。Richard Mulgan.“Accountability”： an Ever-expanding Concept？ Public Administration，2000，（3）.。规范的社会问责有助于突破科层组织系统内部垂直问责的封闭性，将公共权力和公共组织内部的权责关系置于“阳光之下”。我国宪法明确规定，公民对任何国家机关工作人员的违法失职行为有向相关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但由于现有法律缺乏相关的制度安排，社会主体更多的是借助举报或媒体曝光而得到相关部门的重视，继而成为内部问责启动的契机。

换言之，公民虽然具有参与公职人员问责的权利，却不具备发起问责的权力。

在这种情况下，强化社会监督问责可以从两方面着手。一方面，“坚持以公开为常态、不公开为例外”，聚焦重点工作，加大公开力度，推进政府信息公开标准化、规范化，通过搭建统一平台汇聚信息资源，重点是确保公开内容的针对性和时效性。另一方面，打造政府与社会之间的规范化、制度化长效沟通机制，形成社会问责制度体系，明确社会组织及公民的问责权限、问责启动程序、问责方式、公民主体保护等方面的规定。当然，社会问责制度能否建立健全取决于体制内的支持程度，社会问责在启动程序方面也会受制于党政系统的回应程度。鉴于此，我国的社会问责可以更多着眼于公职人员的违法行为，提升公众通过司法途径追究公职人员法律责任的能力。在经过公众的质询、控告、检举之后，由司法机关对涉嫌失职失责的公职人员进行调查并及时公开调查结果，进而引导内部问责主体启动问责程序，以此实现社会问责与内部问责的良性互动。

二是完善监察问责法律保障。当前，《监察法》已明确赋予监察机关对公职人员的问责权，但相较于党内问责明确清晰的党规设置，《监察法》对监察问责的规定较为模糊，缺少关于问责情形、问责方式、问责程序等方面的具体内容。因此，在纪法贯通、法法衔接的原则下，应当参考《问责条例》，在国家战略层面作出完善的顶层设计，构建精准有效的监察问责法律体系。其一，明确监察问责主体，除监察机关之外，需要明确《监察法》第四十五条规定的“有权作出问责决定的机关”的范围。其二，明确监察问责情形，将一些重点工作明确纳入问责情形，并增加不予问责、免予问责、从轻问责和从重问责的情形，避免问责泛化和滥用。其三，明确监察问责方式，可参照《问责条例》，將监察问责方式确定为通报、诫勉、组织调整或者组织处理、政务处分四种类型。其四，明确监察问责程序，明确规定问责主体应严格遵守初核、立案、调查、审理等程序，不得因上级压力而违反法定程序。其五，明确规定问责执行程序及救济途径，提高问责流程的透明度，允许问责客体在问责调查期间进行辩护和说明，问责决定作出后有权向监察机关申诉。

三是聚焦决策问责。在我国，党和政府承担着社会意见收集、决策、执行和监督四项基本职能。在这些职能中，决策是关键环节，也是易出问题却难以追责的环节。由于党委和政府的决策遵循集体决策原则，通常是“原则决定”“抽象行为”，很难分清责任人，致使目前对公职人员的问责主要侧重于执行环节，对决策的监督问责力度不足。对此，我们有必要完善决策责任追究制度。例如，进一步明确决策责任的问责情形，决策问责应主要针对决策内容的合法性、决策程序和决策绩效，也就是与上位法相冲突的决策，或是程序不规范、未按决策事项涉及范围征求各方意见的决策，或是造成了严重事故、事件并导致重大损失、恶劣影响的决策都需要被追责。又如，厘清集体决策责任与个人决策责任的界限，健全“决策留痕”工作办法，所有重大决策事项包括对决策过程某一环节提出动议被采纳的，都应在与之相关的会议记录中注明最初提出动议人，凡未注明最初提出动议人的决策事项，都应认定“一把手”或会议召集人为最初动议人。会议记录形成后，参会人员都要签字确认，对动议事项明显违规违纪，参会者却没有提出不同意见的，视为同意最初动议人的意见。

会议记录需得到全体参会人员的确认，除永久归档留存之外，会议记录需在一定范围内公开。与之相应，健全重大决策终身责任追究及倒查机制，对违反规定不履行或不正确履行职责造成严重后果的，相关责任人员无论是否调离、提拔或者退休，都必须严格依法追责。

四是推进容错纠错配套机制构建。人是有限理性的存在，公职人员面对纷繁复杂的情况，在干事创业的过程中难免会出现失误，因而精准问责需要与容错纠错同步推进，以达到激励公职人员担当作为的目标。从既有实践看，尽管中央和地方已出台了一些容错纠错的规定和工作办法，但在具体实施过程中，从严问责一般比较好操作，容错纠错却很难用上。为了推动容错纠错精准落地，我们需要清晰界定容错纠错的合理范围，究竟哪些错可以容，哪些错不可以容，必须有一个明确的规定。考虑到现实中这些方面的规定一般原则性较强、可操作性较弱，不同时期党和政府的工作部署也经常发生变化，我们建议由党政机构每年设置明确的容错纠错情形清单，使容错纠错的情形具体化，清单需要在固定的时间发布，并随重点工作的变化动态调整。在此基础上，完善容错纠错流程，可建立以经办纪检监察机构具体负责，上级纪委监委逐级审核把关、复核确认的容错纠错提级审核制度。同时，我们应明确纪检监察机构内部的容错申请受理主办部门，其他纪检监察内设机构应当配合主办部门进行综合会审。对情况复杂的问题，我们还可考虑邀请相关部门、利害关系人、业务领域专家等进行会商共议。除按法律规定需要保密的情形之外，提高容错纠错机制及其运作流程的公开性和透明度，除公开发布容错纠错机制的组织架构、运行流程、实施细则等详细内容之外，应公开申请人的基本信息、申请原因、调查主体、调查结果及作出容错纠错的依据等，让容错纠错在公众监督下进行。

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责任编辑：王 篆