协同治理视角下的高等教育“管办评分离”改革的合理路径

丁斐

摘  要：随着我国高等教育事业的不断发展，凸显出来了一些局限，如政府过多参与高校教育管理事务;评价教学质量的标准较为单一，而且多为政府或上级领导部门组织评价工作。这些情况给各高校的教育教学、管理及发展带来了许多限制。如何实现政府在高校发展过程中的适当抽离、增强高校发展的自主管理权和对高校教学质量评估的合理性与科学性，显得尤为重要。本研究从协同治理视角下去研究高等教育“管办评分离”改革的合理路径。

关键词：高等教育;协同治理;“管办评分离”

自上世纪 90 年代至今，我国高等教育管理体制改革大致经历了从注重“管理”到注重“管理和办学”再到注重“管理、办学和评价”三个阶段[1]。其中，在前两个阶段，我国已初步建立起适应社会主义市场经济体制的高等教育宏观结构和新型高等教育管理体制框架，即中央和省两级管理、以省为主统筹管理的新体制。

“管办评分离”改革已经成为当前我国教育管理体制改革的重要任务，是我国加快实现教育治理现代化的关键一步。本研究呈现了我国高等教育“管办评分离”改革的现状，探索和认识了改革困境，探究符合我国实际的高等教育“管办评分离”改革的实践路径[2]，这对重新认识我国高等教育管理体制的现状、对今后我国高等教育“管办评分离”改革中相关政策措施的调整、各治理主体工作方式的改进等方面都具有一定的现实意义。

一、高等教育“管办评分离”改革的现状

从相关试点省份和试点高校的“管办评分离”改革特点来看，目前仍存在一些问题：一是政府简政放权的力度有待加强，高校的办学自主权在一定程度上仍得不到真正落实;二是政府、高校和社会在高等教育发展中的功能定位还不够清晰;三是高等教育“管办评分离”改革在具体实践层面还比较薄弱;四是社会力量参与高等教育治理还处在探索之中[3]。总体而言，“管办评分离”改革还存在动力不足、放权力度偏小等问题。虽然各省已经制定了具体的改革方案，但仍需加强顶层设计与基层实践的联系与结合，以此促使“管办评分离”改革真正落地。

二、高等教育“管办评分离”改革的困境

1.政府层面的困境：权力下放不到位与引进第三方评价组织的困难

目前政府在高校发展与管理过程中仍然扮演着非常重要的参与和评价监督作用，高校的行政化倾向依然较重。在权利下放改革实践中，政府面临几个困扰：一是如何确定权力下放的程度是否合适;二是下放哪些权力比较合适;三是如何组织民间第三方权威组织对高校教学质量进行有效评估[4]。

2.高校层面的困境：难以实现办学自主权

虽然我国对高校自主办学有着法律条文上的保障，也在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》和《全面推进依法治校实施纲要》的相关政策文件中，明确提出要落实和扩大高校的办学自主权，但对如何具体落实此项权利却没有相关规定。

3.社会组织评价层面的困境：第三方评估组织问题突显

引进第三方评价组织需要有以下前提：一是第三方组织需要完全独立，不受政府主导，也对高校无任何指导与监督作用，只是客观地对高校教学质量进行评估。二是第三方评价组织存在公信力不足，评价指标设置随意、组成人员缺乏规范等问题，评价水平尚有许多提升空间，评估的有效性难以保障。

三、基于协同治理的高等教育“管办评分离”的合理路径

1.政府与高校建立和谐关系

政府与高校之间不是对立的关系，也并非纯粹的管理与被管理的关系，两者的共同目标都是为国家和社会培养不同类型的人才，拥有共同的价值取向，所以两者之间可以构建一种和谐的新型关系。这种和谐关系的构建不是政府对高校的绝对管理，也不是高校自身绝对的自治，而是基于政府宏观管理和高校适度自主两个前提。一方面政府要走出传统的集权管理模式，实现对高校的适度调控，弱化自身对高校的细节干预，以政策指导和优化服务为主;另一方面则是高校要合理使用办学自主权，确保权力不被滥用，真正承担起服务国家、服务社会的责任。

2.构建高校与社会组织的互促型关系

一直以来，高校的办学水平与质量是社会关注的聚焦点所在，因此，对于高校而言，怎样做到确保自身较高的办学水平以及良好的社会声誉是每所高校尤为重视的问题[5]。随着“管办评分离”改革的提出和推进，在高等教育评估过程汇总，社会组织的效能正逐渐显现。一方面，高校在拥有办学自主权的前提下自主办学，基于协同治理的高等教育“管办评分离”改革模式构建自觉接受来自专业社会组织的监督与评价，这能促使高校更好地发现自身在办学过程中存在的不足，同时有利于高校及时按照社会需求调整和制定相关人才培养方案，也有利于高校在未来的教育规划中保持更加科学合理的发展方向。另一方面，社会组织积极发挥评估职能，能够更好地增进社会阶层与高校之间的沟通和交流，满足社会阶层对教育不同层次的需求，从而促进高等教育的优质发展，也更好地实现高等教育服务社会、服务公众的目的。

3.加强政府引导与规范下社会组织的独立自主性

社会组织评价的关键作用对政府而言就是为政府的教育管理决策提供相应的参考与信息支撑，从而影响高等教育的发展。当前，我国政府教育部门仍然集管理权和评价权于一身，政府既是高等教育评价的主导者也是社会组织评价的监督者，相对独立的社会组织评价体系还未形成。因此在高等教育“管办评”分离改革的背景下，政府一方面要支持各类社会评价组织的独立发展，确保价值中立性，使其真正发挥评估作用;另一方面则需要对社会评价组织进行规范和引导，确保评估工作合理有序，评估结果客观公正，从而形成高等教育领域良好的社会评价氛围。

4.构建政府、高校和社会组织三者之间的协同关系

协同治理理论主张增强政府、市场和社会之间的协同关系，实现多元主体的協同共治。“管办评分离”改革的实质也在于实现政府、高校和社会组织对高等教育的协同治理。在这种协同关系下，政府要以服务型政府建设为目标，畅通社会组织和公民个人在高等教育管理过程中的协商对话渠道;高校则要努力提升办学质量和教学水平，为国家、社会和人民提供高质量的教育服务;社会评价组织要发挥好自己的第三方评价作用，解决高等教育发展中存在的问题，促进高等教育向更高水平发展。同时“管办评”三方主体之间要加强联动，实现彼此之间改革共商、信息共享和资源的协同利用，并在各主体职能优势互补的基础上，共同推动高等教育的健康发展。

总之，高等教育“管办评分离”改革是一项复杂的系统工程，需要“管办评”三方主体协调联动才能真正发挥改革的成效。将协同治理理论与我国高等教育“管办评分离”改革相结合，强调高等教育治理主体的多元，这种治理之道对于实现政府、高校与社会三者之间的良性互动和推进高校治理现代化具有重要意义。新时代下，面对高等教育“管办评分离”改革过程中存在的困境与问题，政府、高校和社会应积极履行各自职能，实现三方主体之间的联动融合，构建政府、高校和社会之间的协同治理机制，形成三方主体之间上下联动的改革路径。同时要完善“管办评分离”改革的顶层设计及相关配套措施，在统筹推进、全面发展的基础上，最终实现我国高等教育改革的目标。

参考文献

[1]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000 年。

[2]陈振明：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社，2005 年。

[3]伯顿·克拉克：《高等教育系统——学术组织的跨国研究》，王承绪等译，杭州：杭州大学出版社，1994 年。

[4]迈克尔·波兰尼：《自由的逻辑》，长春：吉林人民出版社，2002 年。

[5]吴岩：《构建中国特色高等教育保障体系》，北京：教育科学出版社，2014 年。