京津冀地区民用散煤治理政策落地情况及治理

张红燕 任登凯

摘要：文章经过文献调研，系统梳理了京津冀地区散煤治理政策进展和取得的成绩，以实际出发，总结了当前散煤治理中存在的问题，分析问题存在的原因，并提出了措施和政策建议。

关键词：散煤;京津冀地区;治理政策

中图分类号：X784 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）11-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.105

Implementation and management of bulk coal control policies in Beijing -Tianjin-Hebei region

Zhang Hongyan1，Ren Dengkai2

（1.Hebei Shengjie Environmental Biotechnology Engineering Co.，Ltd.，ShanxiBranch，Taiyuan Shanxi 030000，China;

2.Tianjin Research Institute of Construction Machinery Co.，Ltd.，Tianjin 300409，China）

Abstract：The progress and achievements of bulk coal control policy in Beijing-Tianjin-Hebei region were  system combed through literature review.The problems existing in the treatment of bulk coal are summarized and analyze the causes of the problem，And put forward the measures and policy suggestions.

Key words：Bulk coal;Beijing-Tianjin-Hebei region;Control policy

民用煤（Civil coal）指用于居民炊事、取暖等分散式使用的动力用煤，可分为民用散煤和民用型煤两类。民用散煤（Civil bulk coal）为未经成型加工的民用煤;民用型煤（Civil briquette）为以适当的工艺和设备加工成型的民用煤，包括蜂窝煤和其他型煤[1]。本文中的散煤指分散式用煤。

目前，我国每年消费煤炭约 38 亿t，其中民用煤炭约为3亿t。尽管民用煤炭占比不足 10%，但是基本上全部为分散式燃烧，没有采取除尘、脱硫等环保措施，其对大气污染的贡献率高达 50%左右[2]。表1为散煤和电厂锅炉污染物排放系数的对比[3]。

由表1可知，散煤SO2和PM2.5的排放系数分别是对应燃煤电厂的50倍和55倍。以此推算，我国民用散煤污染物排放量超过了燃煤电厂污染物排放量。而且散煤燃烧基本属于低矮面源，不易扩散，因此，散煤治理比集中治理更具有环境效益。

1 散煤治理政策

1.1 国家层面散煤治理政策不断完善

2014年6月，国家能源局与北京、天津、河北及神华集团签订《散煤清洁化治理协议》，推进解决京津冀地区散煤清洁化燃烧问题，2014年9月，六部委联合发文《商品煤质量管理暂行办法》（第16号令），明确了煤质不达标的法律责任，2016年3月10日，环保部出台《民用煤燃烧污染综合治理技术指南（试行）》提出适用的民用煤燃烧污染治理工具包，以及更有效的民用煤治理政策和技术。

2018年6月27日，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出集中资源推进京津冀及周边地区、汾渭平原等区域散煤治理，优先推进北方地区清洁取暖。

2018年10月26日實施的《中华人民共和国大气污染防治法（2018年修订）》中第三十六条规定：各级人民政府应当采取措施，加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭，鼓励居民燃用优质煤炭和洁净型煤，推广节能环保型炉灶。

2019年12月10日，中央经济工作会议召开，在2020年大气污染防治三年攻坚战的收官之年，推动生态环境质量持续好转，持续减少煤炭消费，增加清洁能源使用。

1.2 京津冀地区层面散煤治理政策落地及治理成效情况

1.2.1 北京市

2014年3月1日，北京市开始实施《北京市大气污染防治条例》（北京市人民代表大会公告第3号），其中对销售不符合标准的散煤及制品做出了相关规定[4]。2014年9月1日北京市开始执行《低硫煤及制品》（DB11/097-2013），标准规定了全硫含量、含有烟煤的型煤灰分比例，设定了挥发分上限，增加了无烟散煤的质量控制指标等[5]。2016年1月11日，北京市召开散煤治理和燃煤污染控制工作会。从1998年北京市东、西城“煤改电”试点开始到2015年，东、西城居民累计完成“煤改电”近31万户，历时16载，核心区基本无煤化目标已经实现[6]。

虽然核心区无煤化目标基本实现，但仍然存在的问题有农村地区用煤售煤问题主要集中在早餐摊位、食品售卖游商以及大众浴池等单位非法使用燃煤锅炉现象依然存在;个别已完成煤改电工程农村地区存在使用燃煤烧火炕等问题。

1.2.2 天津市

2014年10月30日天津市人民政府办公厅印发《天津市散煤清洁化替代工作实施方案的通知》，2015年6月15日天津市人民政府办公厅印发《2015年散煤清洁化治理工作方案和农村生活用无烟型煤资金补贴办法的通知》，治理目标为城市地区和农村地区实现2个100%清洁能源替代和无烟型煤替代;通过差别化治理措施，一方面，加大清洁能源基础设施建设，完善清洁煤配送网络，保障清洁能源供应;另一方面，淘汰城市家用燃煤设施，更换为清洁能源灶具，同时研究相关资金配套政策，全方位的保障散煤治理措施落实到位。

1.2.3 河北省

2016年4月河北省环境保护厅发布《关于印发河北省散煤污染整治专项行动方案的通知》，方案指出利用3年时间基本实现全省城乡散煤替代和清洁利用，有效降低散煤污染。开展煤炭经营单位深度整治[7]。2016年5月，河北省邯郸市印发《邯郸市散煤污染整治专项行动方案》，2017年，全面完成城乡散煤压减替代，完成省定压减替代目标。2018年进一步巩固散煤压减替代成果，建立长效管理机制。2017-2019年，河北省对全省散煤生产、流通、使用等环节进行综合整治，通过煤改电、煤改气等政策措施，基本实现全省城乡散煤替代和清洁利用，有效降低散煤污染。开展煤炭经营单位深度整治，力争用1年时间，基本取缔劣质煤销售网点，规范煤炭经营行为。

1.2.4 散煤治理成效

近年来随着国家政策的出台以及地方治理措施的落地，大气重点控制区域2+26城市散煤治理成果显著。根据大气污染防治攻关联合中心发布的数据：近3年，通过煤改气、煤改电（简称“散煤双代”），初步估算，2017年、2018年仅散煤双代一项措施的SO2减排量就分别占“2+26”城市主要冬防措施减排量的11%和19%，一次PM2.5减排量占23%和34%。再从空气污染源解析来看，与2016–2017年秋冬季相比，2017-2018年秋冬季和2018-2019年秋冬季各类源对PM2.5的绝对浓度贡献均值下降显著，其中民用散煤降幅最大，分别下降57.8%和40.0%。由此可见，民用散煤治理对京津冀及周边区域空气质量改善发挥了重要作用[4]。

2 散煤治理过程中存在的问题

2.1 存在的问题

（1）散煤使用群体主要为分散农村居民，数量较为庞大，难以对其进行统一性约束和监管，散煤治理工作进展缓慢。

（2）未实现集中供暖的农村居民，为了节约成本，选择较为便宜的劣质煤，吨煤污染排放系数增加，与优质煤相比，环境的污染程度较重。

（3）地方政府财政收入有限，部分政府难以承担散煤治理过程中的费用问题;另外，从成本上来讲用气和用电要比散煤高，这也加大农村居民的生活负担，致使农村居民意愿不高。

（4）2020年春节期间外出务工人员返乡，存在民用散煤复燃现象。

2.2 散煤治理问题原因

分析京津冀散煤治理存在的问题原因有：缺乏一套健全完善的散煤治理法律及政策体系;农村散煤替代成本较高，增加了农户负担，导致散煤替代意愿性低，再加上使用群体较为庞大，劣质散煤禁而不止，缺少完善的监管手段，缺少健全的监督和惩罚机制以及对应的奖励机制;部分地方部门执行力不强，散煤替代措施落实率较低;未有效利用工业园区集中供热设施，产城分离，对周边居民未实施集中供热;工矿企业等集中供热设施、余热回收设施带动周边居民集中供热;政府资金水平有限，技术改造费用昂贵，涉及面广泛，地方政府难以支撑等;市场气荒、燃气价格偏高等对煤改气形成制约。

3 散煤治理推进建议

（1）从法律及政策上建立和完善相关散煤治理体系，使散煤治理有法可依;政府部门加大散煤治理资金投入对偏远地区用煤农户进行补贴，并设立完善的监管体系;加快民用煤质量标准、民用炉具产品标准以及民用煤燃烧排放测试和监测方法标准等相关文件的制定和完善。

（2）散煤治理须持之以恒，坚持多措并举治理原则，充分考虑地区经济条件、自然资源、电网、电价（峰谷电价）、燃气管网等条件，选择电采暖、气采暖、太阳能采暖、沼气采暖、生物质成型燃料采暖以及组合采暖方式等替代散煤取暖。

（3）建立劣质散煤层层监管体系，从煤炭开采、散煤营销网点、散煤运输、散煤销售、散煤使用等全过程监管，利用互联网、遥感等新技术，建立民用煤生产、经营、使用全过程质量监控体系;完善民用煤供求及煤质信息共享机制;建立网格化管理制度等;在政府的监管下采取定点销售，严厉打击和取缔劣质煤销售网点，对民用散煤实施优质煤替换，保证低挥发分、低灰、低硫的优质无烟煤炭和洁净型煤的供应，建立并完善民用优质煤供应体系。

（4）鼓励在城乡接合部、城中村和居住較为集中的村镇发展集中供热，将集中供热纳入城乡发展规划;再由经济技术开发区、工业园区的城乡接合带实施产城深度融合，园区规划将居民集中供热纳入统筹考虑，既有利于提升土地利用价值，又能改善城乡居民居住环境，还可以大力推动农村建筑节能改造及节能新民居建设，提高居住舒适性等。

（5）鼓励有条件的工业企业开展余热利用技术，对于工矿企业既节能减排，创造更大经济效益，又是惠民工程，带来较好的社会效益;政府对余热回收利用企业实行税收优惠政策，并投资兴建集中供热配套管网，对周边范围内居民和小型企事业单位实施集中供暖，同时取缔集中供热范围内的分散燃煤设施。

（6）加快推进能源结构，有效推进清洁取暖，按照“以气定改、以供定需，先立后破、不立不破”的原则，在保证温暖过冬的前提下，集中资源大力推进散煤治理。

参考文献

[1]环境保护部.农村散煤燃烧污染综合治理技术指南（试行）[Z].2016.

[2]别凡.国务院参事室特约研究员、国家能源局原局长吴吟：散煤治理需破解五大难题[N].中国能源报，2016-09-05（015）.

[3]雷宇.散煤治理与大气污染防治[J].化工管理，2016（11）： 33-34.

[4]http：//www.bjepb.gov.cn/bjhrb/xxgk/fgwj/flfg/dfxfg/307435/index.html.

[5]http：//www.bjepb.gov.cn/bjhrb/index/gzdt/602990/index.html.

[6]http：//www.bjepb.gov.cn/bjhrb/xxgk/jgzn/jgsz/jjgjgszjzz/xcjyc/xwfb/607993/index.html.

[7]http：//www.hebei.gov.cn/hebei/11937442/10761139/ 13282442/index.html.

收稿日期：2020-08-18

作者简介：张红燕（1975-），女，汉族，本科学历，工程师，研究方向为环境管理及环保咨询工作。