空间治理背景下村庄规划编制问题思考

郑萍 相蒙

【摘要】如何创新村庄规划编制是完善全面落实乡村振兴战略和加强空间治理的重要内容之一。转变村庄规划传统的“管理”属性为“治理”属性，明确村庄规划统筹经济、社会和生态发展的编制目标，加强生态理念的融入，强调村庄规划的设计思维，在落实“三区三线”用途管制指标之外，突出区域特色，丰富村庄规划的编制模式，是破解村庄规划编制难题的创新思路。

【关键词】村庄规划;乡村振兴;空间规划体系

一、空间规划体系与空间治理

2018年，中央编制《乡村振兴战略规划（2018-2022）》，为推进新时代“三农”工作开展、乡村振兴战略实施描绘了美好蓝图。2019年，中央出台《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国国土空间规划体系建设正式全面开展。同年，中央印发了中央出台了《中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委员会 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》、《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，为全面落实乡村振兴战略规划、科学引导各地村庄规划有序编制，推进空间规划体系建设工作展开。本文在上述文件确立的“乡村振兴，规划先行”原则下，坚持“三区三线”分区管控思路，从空间规划体系构建和空间治理视角探讨村庄规划编制的新模式。

二、村庄规划编制存在的问题

（一）村庄规划编制目标不精准

当前村庄规划的目标并没有集中在村镇自身发展，而是在城乡二元土地制度下以落实上一级城乡规划、土地利用规划要求为目标的。这样的村庄规划并不适合村镇自身发展需求。一方面，城乡规划体系以城市为中心，对村镇区域土地等资源利用安排以满足基本农田保护、生态安全、历史文化等为主，对村镇自身的公共治理和产业发展不够重视;另一方面，村镇经济和社会发展更多依赖村镇自身的条件，追随以城市发展的为中心的城乡规划体系和土地利用规划体系而编制的村庄规划，导致村镇发展过程中难以享受城市发展的制度便利，村庄规划未能发挥应用的作用。

（二）村庄规划编制理念陈旧

村庄规划作为城乡规划体系中的基础部分，一脉相承着城乡规划的“管理”属性。要提升社会治理能力，要由重管理向重治理转变。规划作为“准立法”，在承认其刚性的同时，也应向治理工具属性转变。村庄规划作为城乡规划体系的“末稍”，属详细性规划，长期以来延续的“管理”刚性压抑了规划本身應具有的“治理”弹性，未免在资源配置和利益平衡中显得“心有余而力不足”。究其原因，是村庄规划编制理念仍停留在“管理”而非“治理”，已经落后于时代需求。

（三）村庄规划编制的民主参与不足

村庄规划是规划和治理村镇经济和社会发展的蓝图，而普遍的现象是大多数村庄规划会套用城市规划的编制思路和技术方法，从编制目标到用地管理都偏离了村庄的实际需求。除此以外，村庄规划在村民间的宣传普及不多，村民对村庄规划并不了解，且鲜少参与，因此，使得村庄规划在编制过程中忽视了村庄的现状，缺少可操作性，无法实现预期效果。

三、空间治理体系下村庄规划编制对策探索

（一）明确村庄规划编制的目标

村庄规划编制目标要以乡村振兴战略实施为指导，在编制过程中要以美丽乡村建设和增加农民收入为核心目标，涵盖乡镇产业政策、村镇生态保护、基本农田保护、公共服务建设及以土地为核心的自然资源集约节约利用和高效配置等方面内容。一方面，村庄规划要落实上级城乡规划和土地利用规划中的刚性指标，另一方面，村庄规划中必须要充分考虑村庄自身条件，诸如资源种类、土地利用、生态修复、产业发展等现状。统筹兼顾这两方面内容，因地制宜，发挥地区特色，落实土地用途管制指标，完善产业布局和公共服务建设，统筹历史文化传承与保护，并处理好资源开发利用与村庄经济社会发展的关系，处理好集体经济组织利益与村民个人致富的关系，形成可持续发展模式。

（二）将“治理”理念融入村庄规划编制过程

规划具有“准立法”的特征，也有学者认为其属于“软法”。与传统理念上的“指标管理+用途管制”的“管理”性，村庄规划作为详细性规划，更应在国土空间规划体系中强调“治理”性，突出“治理”思维，突出生态理念、设计理念，着重优化村庄国土空间布局，统筹乡镇经济、社会和生态的发展安排。

村庄规划编制理念要突出“治理”性：第一，在强调空间治理背景下，科学落实国土空间管制和“三区三线”的用地指标到每一块土地，合理规划村镇公共基础设施用地、生态保障性用地、住宅用地、产业布局等内容，同时，要控制村庄建设用地规模，防范城市资本进入乡村违规建设;第二，强化规划的“弹性管理”，在编制村庄规划的过程中，预留适当的机动用地指标，可配合村镇自身的产业发展、基础设施建设、文化旅游、生态修复等项目使用。

（三）突出村庄规划编制的民主参与

村镇作为乡村社会的基础单元，完善村民自治也是提升乡村基层社会治理能力的重要措施和重要指标。我国乡镇各具特色，在村庄规划编制过程中应深度挖掘本地特色，因地施策。村镇多样化的发展模式必须形成村庄规划多样化的编制模式。因此，不局限于一种编制模式，打破延袭城市规划的编制惯例是十分必要的。创新村庄规划模式的重要措施之一，就是要增加村庄规划编制的民主性，提升乡民对本乡本村规划编制的参与度。第一，要积极的向村民宣传介绍村庄规划，增强村民对村庄规划的认知和理解，使村民认识到村庄规划于村民、村镇本身的重要性，从而提升村民的参与热情;第二，要充分了解本镇本村的村规民约和传统习惯，在编制村庄规划时要充分考虑、吸收这些习惯和约定，将规划指标与尽可能与之融合，有利于村民接受，更有利于规划的执行;第三，村庄规划编制过程中采用听证等方式鼓励村民参与，征求村民意见，编制完毕要向村民公示，以增加村庄规划的公信力和执行力。

基金项目：

本文系2019年辽宁省社科规划基金项目，项目名称：村镇规划视角下辽宁农村宅基地利用法律问题研究，项目号：L19DFX001。

作者简介：

郑萍（1983-），女，辽宁沈阳人，博士，讲师，沈阳工程学院法学院，研究方向：经济法、自然资源法。