坚持平战结合应对突发公共事件的初步思考

程靖

一、平战结合的提出及适用

早在革命战争时期，毛泽东就提出了军民融合、平战结合的理念，那时的平战结合主要针对国家领土主权安全。新中国成立后的和平建设时期，走平战结合的融合发展道路，主要是统筹国防建设和经济建设，加快国防科技工业发展。对和平时期的备战工作，毛泽东指出：“要准备打仗。无论哪一年，我们都要准备打仗。人家就问了，他不来怎么办呢？ 不管他来不来，我们应该准备。”邓小平同志从改革开放的战略高度，提出国防工业要实行“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的16 字方针。

2018年，国务院机构进行了新一轮改革，“为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定”，组建应急管理部，作为国务院组成部门。应急管理部整合了自然灾害和事故灾难两类突发事件的管理职能，为我国政府应急管理体制建设进行了顶层设计。在该部门的改革缘由中提到了“平战结合”一词，它的第一层含义立足于备战，是指和平状态与战争状态相结合，第二层含义立足于防灾减灾救灾，应为常态管理与应急管理相结合。

2020年3月，习近平总书记在同有关部门负责同志和专家学者就疫情防控科研攻关工作座谈时的讲话时指出，要“完善平战结合的疫病防控和公共卫生科研攻关体系”，特别强调生物安全对国家总体安全的重要性。

“平战结合”蕴含着前瞻性战略思想，体现着强烈的忧患意识，要求在日常状态中将工作关口前移，做好预防、预警、预控、预案等，防患于未然，成为处理诸多问题的基本遵循，这也同样适用于公共领域的社会治理。

二、平时治理为战时状态提供基础

具有强烈的忧患意识是中华民族的优良传统。新冠肺炎疫情期间，虽然我国采取了坚决有力的防控措施，展现了出色领导能力、应对能力、组织动员能力、贯彻执行能力，为世界防疫赢得了时间，确定了标准，积累了经验，树立了典范，好经验好做法值得长期保留下来，嵌入常态化的平时工作。但是，疫情期间的应变措施和治理转化仍然显现了诸多不足，需要我们反思。只有“平时”下足功夫，“战时”才能从容有序。

（一）夯实基层组织基础

党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，具体包括“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”以及“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发揮社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”

区域化的力量整合。在一定区域内，党组织以提供公共服务和解决问题为导向，对驻区居民及各类组织实行政治、组织、文化等全面引导与整合，推进基层治理工作由‘垂直管理向‘区域整合转变，由‘条块分割向‘条块结合、以块为主转变，提高基层区域的组织能力。

制度化的公众参与。在区域组织力量整合后，还要完善运行机制，解决“建而不联，联而不合”的问题。制度化搭建参与基层治理的渠道，整合各方公众力量，激发更多治理主体的治理意识。建立社区居民协商议事制度的方式来搭建社区居民参与公共事务的制度化平台是较为普遍的做法。建立党员到基层党组织和所在社区报到制度，让党员既是“单位人”“组织人”，也是“社区人”，将区域内分散的党组织和党员个体聚合为基层治理的重要领导力量。建立志愿者组织沟通联系机制，推进基层各组织之间议事沟通常态化，极大扩充基层治理力量资源。

多元化的服务平台。多元化社区服务平台的建立，既为多方社会主体参与社区服务提供了渠道与平台，也有助于满足社区多样化的服务需求。基层党组织要善于搭建平台，为引导各种社会资源与社会力量有序参与基层治理提供渠道。有余力的基层党组织可以培育社会组织、引入社工专业队伍，增强社区治理的能力。没有培育基础的基层党组织可以推行政府购买社会服务，既培育和发展壮大社会组织，又由社会组织来为社区居民提供专业的各项服务。

（二）做好充分战略储备

技术储备。全面深入研究与应急灾备救治有关的各种技术。如应对重大传染病，规划设定的临时应急场地中市政基础设施与应急临时建筑的快速对接及设备设施启动技术，装配式应急传染病医院的建筑、结构、材料、设备等系列成套技术，大空间公共建筑改造为临时传染病医院时室内空间的隔离技术，卫生设施及空调通风设备的“平战”转换与防疫处理技术以及所需医疗医技功能空间的配套技术，具备“平战”转换能力的“常设”建筑物中固定空间快速转换所需的成套材料、设备与安装技术等，形成各类成套技术规范和标准化规程，做好技术储备。

物资储备。面对超大规模疫情，有必要像战争储备一样对所有相关物资进行与防疫级别相应的储备，而不仅仅是储备防疫医疗物资，应该研究确定各类物资的储备类型（包括原料、半成品或是成品）、储备方式、更替的时限，并且提供足够且符合物资储存要求的仓储建筑及其合理选址与布局。

产能储备。在疫情规模很难提前预测的前提下，应对超大规模疫情的应急生产能力应具备覆盖全产业链的预案、产能储备及有序动员能力，把武汉“火神山”“雷神山”式的临时性发挥变成未来的常备性能力。

（三）抓紧推动智慧治理

立足治理目标和各地实际，做好顶层设计和规划，加快智慧流程再造，实现治理数据、治理资源的充分使用。建立完善重大公共事件和突发应急情况的行业直报系统，遇到异常风险，“拉响”应急警报，让可能扩散的突发情况同一时间传达到各个层级和各个区域。完善城市大脑和社区微脑，在统一的治理平台上整合信息和数据，实现信息的互认互通，减少重复认证。积极推广“大数据+公共服务”模式、“最多跑一次”改革，让“数据多跑腿，群众少跑路”。运用信息技术手段建立完备的基层数据库和表格库，用较少的时间精力充分收集数据信息，实现管理精细化、服务精准化、治理智能化。

（四）完善共享协同机制

共享协同机制可从一定程度上、在一定范围内打破地域分割和部门分割，破解“九龙治水”“各管一摊”的治理弊端，增强基层反应灵敏度。在区域内，共享协同模式使得短时间内人、财、物形成合力成为可能;在区域间，推动现有各类公共服务系统互联互通，加速跨区域分享和应对一体化，让从中央到地方各级队伍统一指挥、高效协同、快速解决问题成为现实。

共享协同机制以信息和数据的通达共享为基础，还要实现基础设施、物资、人员、力量的统一调配调度，这需要在平时就要制定统一的工作标准及流程，整合解决问题的各类资源，整合各地各级人员，统一物资调配使用、统一实施动态监测管理、统一加强人员培训、统一发动宣传，确保在战时发挥作用。

三、平战转换有序衔接

将平战转换嵌入治理常态，才能在战时状态下，方便各条战线即时开启战时模式，相互配合，共同应对。

（一）从“区域自治”到“区域联动”

传统意义上，城市规划中的治理体系规划和应急预案是基于规划区域的常住户籍人口且服务于这些人口的，理论上可谓“各自为战”。在现代城市的高流动性背景下，常住非户籍人口和流动人口在经济发达的大城市、特大城市中绝对数量和占比都已不容小觑 ，固守常住户籍人口数量的规划显然早已不符合实际。一方面应该完善现有的“省—市—县—镇”架构下的治理体系和设施建设，做好爆发式增长而需要应急建设时的场地供应，同时做好不同规模疫情下启动不同应对空间的分级预案;另一方面在“飞机+高铁+高速公路”这样的高效便捷交通网络背景下，防控体系也应该善加利用这些现代化交通体系形成“区域联动机制”。例如以符合医疗要求的合理时间的高铁车程为辐射半径，在全国的一些特大城市或国家中心城市规划布局建设多个“公共卫生区域防控中心”，各区域中心互为支撑，可在类似新冠肺炎这样的超大规模疫情发生、一个城市或区域内的医疗力量与空间不能支撑的时候，将大量病患迅速有秩序地封闭转移到临近的区域防控中心进行隔离治疗，既免去了各地临时调集超大规模的医护力量支援某地带来的各种成本与不便以及对派出地医疗资源的过度占用，也避免了疫情的无序传播和社会恐慌。

（二）从“平战分离”到“平战转换”

战时状态，任何一个行業都可能成为战士，任何一块场地都可能是战场，平战转换的效率决定着资源汇集的效率。从“平战分离”到“平战转换”的快速切换，关键在平战转换模式化，重在平时建立应急机制，针对不同领域和需求进行应急预案和应急演练，以备战时需要。将疫情期间崛起的新服务、新模式、新业态，连同5G、大数据、云计算、区块链、物联网等最新科技应用到应急预案中，通过“互联网+”和数字经济助力应急演练，迅速调动人力和资源以备战时所需。

（三）从“平战结合”到“战后恢复”

“平战结合”以平时状态思考战时状态，侧重如何将已有的治理模式在满足日常运转要求下通过有预案的改造来应对战时需求，同时，按照战时的资源所需，让平时的储备不断提档升级乃至迭代更新。如无论何种公共事件，伤亡都是必须考虑的，在城市规划阶段应充分考虑常设卫生防疫机构在战时需建设临时医院的需求，给足用地指标并做好场地平整、交通连通、市政管网、电力通讯等全系统的铺设和接口，平时可作为停车场或是广场、绿地、运动场地等公共活动空间，战时即可根据疫情响应级别和规模，快速调动战略储备资源进行分批建设并投入使用，尽量做到可以直接连通以达到充分利用已有设备，避免应急建筑很难建设安装大型医技设备的问题。这是非常有必要的，这有利于控制突发公共事件的危害范围和危害程度。但突发公共事件局部或全面结束后，以战时状态为首要思考目标而建立的特殊时期机制体系应该逐步转为平时状态，思考战后经济社会的修复，为下一次的灾备奠定新的基础，提高我国治理体系和治理能力的韧性。

“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘礼，是以身安而国家可保也”，本次新冠肺炎疫情必将成为我国治理体系和治理能力现代化的重要里程碑。突发公共事件如同“黑天鹅”，下次爆发的时间地点不能完全预知，但未来的治理必须放弃侥幸心理、麻痹思维，调整备战思路、传统做法，平战结合，为应对下一个“战场”做好应有准备。

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