交通新业态发展背景下的政府监管探析

【摘要】随着网约车、共享单车等城市交通新业态的发展，政府监管暴露了监管盲点、思维僵化、主体不明确等问题。本文以公共利益理论为基础，对交通新业态发展背景下的政府监管原因和职责进行分析，同时以协同治理理论为主要依据，提出了政府监管的有效手段，为新业态背景下政府如何更好履行监管职能提供思路。

【关键词】交通新業态  网约车  共享单车  政府监管

一、交通新业态发展背景

近年来，得益于网络建设快速发展和移动设备的飞速升级换代，“共享经济”的概念从开始萌生、流行直至不可或缺，网约车、共享单车等城市交通新业态不断出现和发展，极大地拓宽了人们的交通出行选择，提高了通行效率，提升了生活便利程度。然而同时，各类问题也伴随而来，引发社会关注。除了各平台自身需要加强管理，新业态下政府监管也不可或缺。

二、政府监管的理论基础

（一）公共利益理论

公共利益理论由美国经济学家施蒂格勒首先提出。政府管制的公共利益理论是为抑制市场的不完全性缺陷，维护公众利益，由政府对行业中的微观经济主体行为进行直接干预，达到保护社会公众利益的目的。基于致使市场失灵的以下几种因素，这一理论提出了政府监管的几种情形。

（1）自然垄断。自然垄断是指在一个产品或者一项服务中，由于规模效应、资产沉淀等原因，其中一家企业提供的服务或产品的效率要高于其他几家企业的竞争。这一家企业享受着规模经济带来的效益，拥有着多数资源，垄断了市场，排斥了其他新兴企业的进入。自此，市场上缺乏竞争，资源配置效率由此下降，社会福利的整体水平降低。这种情况下，政府监管就成为必要。

（2）外部性。外部性是指一个经济主体的行为给其他经济主体、消费者甚至社会整体带来的影响，这种影响可能是积极的正外部性，也可能是消极的负外部性。其中正外部性是这个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价;负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成负外部性的人却没有为此承担成本。此时就需要政府通过有效监管手段降低负外部性带来的不利影响。

（3）信息不对称。信息不对称是指交易中的个体拥有的信息不尽相同。在社会政治、经济等活动中，一些人掌握着其他人无法拥有的信息，这就造成了信息的不对称。在市场经济活动中，出于各种原因，各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而掌握信息贫乏和缺失的人员，则处于比较不利的地位。在相关利益的推动下，前者可能会利用信息优势损害后者的利益，从而导致市场失灵。

（二）协同治理理论

协同治理理论起源于20世纪70年代德国物理学家Hermann Haken创立的协同学，协同学是研究子系统在开放复杂的系统中协同运作的理论。协同治理理论则是以协同学为支撑，在吸收多学科知识的基础上形成的新兴理论。尽管目前学界还没有建立标准的理论体系，但是可以归纳各方观点的共性，总结出协同治理的几个特点。

（1）主体多元化。协同治理的主体包括政府内部的各个相关的职能部门，又不局限于政府机关内部，还包含了企业、社会组织、民众个人等。多元化的主体在治理过程中，按照各自承担责任的能力和大小分担责任、优势互补、利益共享。各主体通过分工合作，可以充分发挥各自的优势，从而最大限度地实现互惠共赢。

（2）系统整体化。在协同治理中，每个治理主体公平、平等的参与公共事务，其运行生态是一个整体性系统。在系统运转的过程中，政府、企业、社会组织、民众个人等多元主体相互之间形成了密不可分的关系，彼此之间不是独立存在，而是相互制约，相互影响的动态过程。

（3）信息互动化。协同治理中各主体相互之间形成了休戚相关的协作关系，为了达成最终的治理目标，各主体之间要紧密合作、协同沟通、共享信息与资源。因此，治理主体之间的信息流不是单向的，而是多重互动下的相机行为关系。

（4）目标一致化。协同治理中的治理目标具备明确性和一致性，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是多个主体对公共事务的合作管理，是政府各部门，政府与市场、社会的一种新颖关系。为了达到这一共同目标，使得不同的治理主体为之展开协作，形成联动合力，实现“善治”。可见，一致性的治理目标对于同一目标最终效果的实现，有着重要的动力价值。

三、政府监管交通新业态的原因和职责

（一）打破垄断市场

客运服务领域一旦出现了垄断或者寡头市场的情况，就极有可能造成垄断的定价，带来价格歧视的各类问题。在形成垄断后，垄断企业会尽力获取超额利润。这意味着如果在网约车、共享单车领域形成垄断后，用户将会被加倍索取费用，使得这些平台从中最大程度获利，从而损伤网约车、共享单车所具有的城市公共服务的特性。目前网约车中的“滴滴出行”平台，共享单车中的“摩拜单车”，或多或少已经具备了垄断或者寡头市场的特征。因此，政府规范网约车定价机制，对宏观经济适度干预才能维护正常的市场秩序。政府应在保证补偿企业成本的情况下尽可能制定有利于消费者的规定。

（二）减少负外部性影响

共享单车运营过程中的乱停乱放、过度投放，不但影响公共环境，而且占用公共空间，这就是新业态产生的负外部性的一种表现形式，给社会整体造成了不利影响。对于网约车而言，只要借助虚拟平台，私家车可以随时转变为网约车，资产专用性变得非常低成本、易获得，从而降低了车辆的营运成本。在网约车平台恶性竞争时期，“烧钱”补贴行为则进一步加剧了传统出租车的价格劣势，挤压了出租车市场的份额，导致出租车空乘率增加，出租车司机难以为继，造成的负外部性显著。因此，政府应发挥作用，多扩大新业态带来的正外部性，减少负外部性。

（三）打破信息不对称

在共享单车领域，单车投放企业与消费者之间的信息是不对称的，作为单车提供者，企业对共享单车收取押金的用途有明确认知;而作为单车使用者则失去了对押金的控制权，对其用途一无所知。当企业出现相应投资失误和经营危机后，押金在短期内便会难以退还。对于网约车来说，平台、司机和乘客无法通过网络完全消除信息壁垒，当乘客、司机的实际情况与平台显示的不一致时，平台自身无法作出及时回应，严重时财产甚至人身安全都会遭遇危险。如果政府不及时介入，市场经济本身不能够生产出足够的信息并进行有效配置，且不论资源的浪费和配置效率的低下在所难免，引发的安全问题则会更加无可挽回。

四、交通新业态发展背景下政府监管的有效有段

（一）发挥政府的主导作用

交通新业态发展下的政府监管，首先还是应该发挥政府的主导作用，采取创新监管方式，提供有效的监管手段，政府在这其中的担当至关重要。

（1）建立健全法规体系。对于共享单车、网约车的监管，首先從理论角度出发，政府应该做好顶层设计，制定针对性的法律法规，出台一套经过企业和公众参与制定的科学、规范的管理办法，引导和规范企业、用户的行为。例如，2019年，交通运输部、人民银行、国家发展改革委、公安部、市场监管总局、银保监会制定并发布《交通运输新业态用户资金管理办法（试行）》，并规定于6月1日起实行新的管理办法，就使得企业对于用户押金的收取、存放、管理有法可依。网约车的司机目前也需要获取“网络出租车经营许可证”和“网络出租车驾驶员证”双证才能合法正常运营。类似地，同样可以制定明文规定和实施细则，对于业态下车辆的投放、用户的停放、安全信息的披露、定价等各项动作划定界限，因地制宜地设置行业发展规范标准，对于违法违规行为进行程度评级，分类惩罚，并纳入企业和个人的诚信记录，在保护传统出租车行业不被挤压的同时，帮助共享经济在交通客运方面的新兴力量健康发展。

（2）开发智慧监管新方式。鉴于共享单车、网约车新兴事物的特点，政府应该摒弃落后的监管方式，与时俱进，不断创新，开发智慧监管新方式，增强工作灵活性。在“互联网+”、大数据、云计算这样的时代背景下，通过数据共享和信息系统互联互通的智慧监管在交通新业态发展背景下显得尤为重要，有利于政府掌握更多、更广泛的信息。目前政府需要加大力度探索智慧监管的实现路径，客观上突破尚存的技术瓶颈，建设监管平台、设立统一的数据接口标准等;主观上巧妙地促使企业配合政府工作，实时获取道路交通状况、投放量等相关信息，完善实际运营过程中的数据监管。用问题导向、服务导向的思维，依托信息技术进行业务重构，第一时间发现问题、启动响应、妥善处置，实现精细化、动态化的监管。

（二）践行协同治理

（1）政府各职能部门协同治理。新业态跳出了固有的发展模式，也对政府监管提出了新要求，“专人专事”的传统工作方式已经无法满足新的环境中事务产生、发展、出现问题亟待解决等各个阶段的新需求。因此公安、交通管理、城市管理、工商乃至网信办等政府单位和部门之间的合作机制尤为重要。首先对于新生的各项问题，设立牵头部门统一行动，逐一明确各部门监管范围和职责，各部门积极主动承担责任，实现信息资源共享，互动有无。例如通过协商对城市区域进行片区划分，包干负责。另外，可以对于对道路交通的综合状况划定指标并加以量化，例如投放量、安全事件数量、投诉量、停车量、违章情况等，依次为依据作为执法人员和单位的具体考核指标之一，对单位和个人进行相应的奖励和处罚。此外，根据《中国共享经济发展年度报告（2019）》中的统计内容和数据显示，2018年在网约车和共享单车领域开展了如下表所示的专项整治行动，均是涉及多个部门的联合执法行为。然而除了专项行动外，还需建立常态化、制度化的各部门长期联合管理机制，保证政府各部门始终以主人翁的姿态来监管和应对在未来发展过程中面临的问题。

（2）政府与其他主体协同治理。新业态发展下的常规治理也不能完全依靠政府，而是需要企业、社会组织、民众个人等多方的合作治理。如上文所述，对于政府来说，制定法律法规时需要充分听取企业、行业协会和公民的意见，使得每一项政策都科学合理，符合实际情况，具有可操作性。对于企业来说，应该提供更高质量的共享单车和网约车服务，及时配合政府提供相关数据信息，积极建立大数据平台，与政府部门可以互相学习交流大数据领域的前沿技术和应用成果。社会组织和行业协会等第三方应该主动参与到新业态的发展和治理中来，提供具有非营利性质的特色产品，建立行业标准和制度。另外，政府要拓宽公众参与的渠道、广开言路，集中民智，将群众的反馈作为监管的重要依据，提高决策的科学性和民主性。政府向其他治理主体分散治理权力后再进行信息整合，其他主体也能发挥各自能力与优势，多元治理主体才能实现合作共赢。

五、结语

共享单车、网约车等交通新业态的出现给政府监管造成了一定的压力，一方面不能因为过度监管，使得市场失去活性，扼制了市场发展到一定程度自然萌生的新事物的进一步发展;另一方面不能因为监管放松或者模式僵化，导致市场秩序紊乱，市场主体无序竞争。政府需要继续明确监管职责、创新监管手段，扶持这一交通新业态作为市场上准公共品的提供，使社会福利最大化，促进交通业的共享经济的健康发展和公共利益的有效实现。

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作者简介：周紫含（1992-），女，江苏苏州人，上海交通大学国际与公共事务学院2018级MPA研究生，研究方向：公共管理。