国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题

王洋子

【摘要】国土空间规划过程有着较为重要的法治意义，因而要针对其进行有效的立法，但是目前国内的法律体系当中，对于具体的一些逻辑路径规划没有能够充分理清，针对这一问题需要强化相关工作内容。

【关键词】空间规划;立法问题;逻辑路径

1、前言

国土空间规划工作需要强化立法相关工作才能够确保后续运行的过程中可以充分合理规范，针对这一情况文章分析了立法工作中的逻辑路径，并分析了一些基本问题。

2、相关背景

国土空间规划立法是中国空间规划制度和体系发展到一定阶段的必然产物。自十八大以及十八届三中、四中、五中全会接连强调生态文明建设以来，空间规划体系作为生态文明制度体系的重要组成部分在中央文件中逐步完善。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》则要求，要构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。中央政策演进的同时，实践中自2014年陆续开展的市县“多规合一”试点与省级空间规划试点也取得初步成效。现行法律法规体系下，作为合一主要对象的土地利用规划、城乡规划等都有相应国家法律支撑，也亟需对合一后的空间规划进行立法。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》将现行分散在各部门的规划职能一并整合到重新组建的自然资源部，一方面为规划权的统一行使提供了前提，另一方面也为统一的国土空间规划立法奠定了组织和制度基础。

3、空间规划的问题

我国现行空间性规划主要包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生態环境规划和基础设施规划。

3.1功能定位不同

主体功能区规划是战略性、基础性、约束性规划，是其他规划在空间开发和布局方面的基本依据，主要目的是“确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局”。土地利用规划是以明确土地用途为核心，合理安排土地资源使用的规划，主要目标是耕地保护、用地平衡和生态保护等。城乡规划是从建设角度对城乡空间进行合理布局的规划，主要目标是调控建设用地需求。生态环境规划是为了确保经济社会发展与生态环境相协调而对各种自然资源使用活动进行调整的规划，主要目标是加强生态环境保护。基础设施规划是对公路、铁路、航道、港口等基础设施布局和建设进行调整或安排的规划，主要目标是基础设施有序建设，基础设施规划一般应纳入城乡规划和土地利用规划。

3.2法律依据不同。

目前主体功能区规划的编制和实施没有明确的法律依据，政策上的主要依据是国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）。其他规划均有相应法律依据，其中国土资源规划的法律依据有《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《矿产资源法》等;城乡规划有专门的法律依据即《城乡规划法》;生态环境规划的法律依据有《环境保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》《地质灾害防治条例》等;基础设施规划的法律依据有《公路法》《铁路法》《港口法》《电力法》《航道法》《石油天然气管道保护法》等。在上述法律规定中，城乡规划的法制化进程起步较早，成熟度高，体系较为完整。其他规划虽有明确法律依据，但规划的法制化程度不高，规划编制、实施和监督等环节缺乏更为具体的法律规定。

4、规划要点

规划要点包括：理清自然资源总量及空间分布情况，做实“一张表”;制定全市空间发展战略与目标，合理划定主导功能分区，科学划定三条控制线并明确管控机制，绘好“一张图”;梳理区域重大基础设施轴线空间资源分布，梳理重点平台建设，算好“一本账”;围绕产业、生态等多个领域的保障机制，构建规划考核机制和传导机制，完善“一机制”。规划建设应重视历史文化保护，不能够急功近利，不能够大拆大建，将地方特色全面突出，保证人居环境得到良好改善，注重文化传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们能够更好地记住乡愁。通过明确市域生态与农业空间规模底线和城镇空间规模极限，从土地资源、水资源、环境质量，在建设开发高、中、低适宜区基础上，依次扣除生态保护红线、生态极重要区、连片优质耕地，以及难以满足城镇建设的细碎地块，同时考虑耕地保有量指标，分析建设开发极限规模、剩余可用空间规模、利用现状及空间分布特征。承载力的概念经历了从物理学到生态学再到社会学的演变。承载力首先是一个工程力学概念，用以表达承载体与被承载体之间的物理作用。随后承载力概念被引入生态学领域，1921年，帕克和伯吉斯将其定义为“满足一定资源环境条件下，某类生物能够存活的最大数量。随着研究深化，承载力在社会科学领域被广泛应用于表达人类活动与自然系统作用关系。例如，联合国教科文组织将其定义为，在可预见时期内，利用国家或地区的能源和其他自然资源以及智力、技术等条件，在保证符合其社会文化准则的物质生活水平下所能持续供养的人口数量。国内学者大多将其定义为，一定时期和一定区域范围内，在维持资源结构符合可持续发展需要，环境功能仍具有维持其稳态效应能力条件下，资源环境系统所能承受人类各种社会经济活动的能力。社会系统的开放性、动态性与复杂性引发承载力理论问题的广泛争议。显然，在一个开放的社会系统中，首先，人口的跨区域迁徙决定了人类社会经济活动的流动性，同时，大部分资源要素和一部分环境要素也是跨区域流动的;其次，人类社会对资源环境系统的需求标准、开发与利用的技术水平，都随着社会经济发展而动态变化;再次，人类社会系统与资源环境系统的作用与反馈、适应与调整，形成了二者之间的复杂性、层级性、非线性关系。上述社会系统3种特征决定了资源环境承载力存在与否、是否可知、能否测度等“存在性”“可知性”“可度性”的基本理论问题争议。例如，有学者认为“城市的资源环境承载力就是一个伪命题”。即使假设资源环境承载力是存在的，面对高度复杂的人类社会经济活动系统，其“可度性”也存在较大的挑战。

结语：

国土空间规划工作必然是建立在法律基础上的，实际开展相关工作的过程中，必须要充分做好国土空间规划相关工作内容，确保土地利用率能够不断得到提升，文章就此分析相关内容。

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