高校公用房管理现状及腾退机制研究

杜 骁， 袁艺青， 李 玲， 杨馨缘

（上海交通大学a.资产管理与实验室处；b.高等教育研究院，上海200240）

0 引 言

我国高等教育的发展正迅速从后大众化阶段向普及化阶段迈进［1］。近5年时间里，国内高校无论是师资规模、招生规模还是在校生规模均保持稳步增长（见图1），教育结构也逐渐发生变化，研究生教育呈现出高速发展态势。

随着高等教育持续发展，高校房产资源的规模也在不断扩大。近5年我国普通高校每年新增的校舍面积均在2 000万m2以上，正在施工的校舍面积也在逐年增加。与此同时，不仅学校自有产权的校舍规模持续增长，非学校产权中独立使用的校舍面积也不断扩大（见表1），一定程度上反映出了高校自有的房产资源不能完全满足其需要，发展仍需借助“外力”。

图1 招生及在校生规模情况［2-3］

表1 2015～2019年高等院校校舍情况［4］ （万m2）

公用房是高校在办学过程中开展各类教学和科研活动的重要基础保障，也是发挥高校人才培养、科学研究、服务社会三大基本职能的必备条件之一［5-7］。本文通过分析高校公用房管理的现状，探索公用房腾退机制，以期为优化高校房产资源配置，提高房屋使用效率提供借鉴。

1 高校公用房的定义

高校公用房是指房屋产权或使用权属于高校的非居住类房屋，根据使用主体的不同可分为四类，分别是校党政机关用房，学院（系）、直属单位用房，科研周转用房，公共服务用房和商业／企业用房（详见表2）。作为高校房产资源中体量最大、管理最复杂、与教学科研根本任务关系最密切的一种房屋类型，公用房的使用效益已经成为衡量高校办学效益及资产管理水平的重要指标之一［8］。

表2 高校公用房的类型及定义

2 高校公用房管理现状

公用房属于高校公共资源中的一种，具有公共性及稀缺性［9］。公共性意味着对公用房资源的无限需求，而稀缺性决定了用房需求难以全部满足。近年来，随着高等教育快速发展，高校公用房供需矛盾日渐凸显，许多高校围绕“分类管理”“定额配置”等方面进行了不同程度的探索和实践，取得了一定的成效，但仍普遍存在公用房资源紧张、缺乏有效的资源配置手段和监督机制等问题［10-11］。

（1）有限供给，无限需求。我国高校当前处于一个高速发展的阶段，学科不断发展，人员规模不断扩大，对于公用房资源的需求也在逐步提升。无论是开展教学实验、建设实验基地、申请基金项目，还是引进人才、产业转化，都离不开公用房资源的支持。在资源有限的情况下，各高校纷纷采取措施增加公用房总量，但无论是新建楼宇还是通过租借、合作等方式寻求场地，资源增加都极为有限且具有明显的滞后性，仅靠总量的增加将难以满足发展的需要。资源总量有限，供需矛盾日益突出，一定程度上导致了高校公用房屋管理的困境。

（2）缺乏规划，贫富不均。高校各学科处于不断发展变化的过程中，新学科的成立、学科内部的调整等多个方面都会带来用房问题。很多高校由于对公用房缺乏全局性的统一规划，用房布局不合理，导致有些学科处于快速发展阶段，却因为房屋资源难以及时配置到位，影响了发展进程［12-13］。

在公用房的实际使用中，“贫富不均”现象也普遍存在。①由于用房分配使用是一个长期持续的过程，计划经济思维的分配方式通常是由各二级单位向学校提出申请，由房产管理的职能部门在有限的公用房资源中进行周转调整，无偿分配给各单位长久使用，缺乏一个标准的分配机制，但其分配的结果延续至今。②虽然现阶段许多高校都已制定了公用房管理办法及用房面积标准，但管理改革涉及范围广、情况复杂，制度往往难于落到实处，即使在已经建立定额核算标准的高校，仍存在不按照标准配置用房的情况，分配面积超过应该使用的面积，造成资源浪费［14-15］。

（3）效率低下，流动困难。在传统的公用房管理模式中，用房申请一般由二级单位向学校提出，经过学校讨论审核后将房屋资源无偿分配给二级单位使用。公用房一旦分配到二级单位，各单位就会将其视为“私有财产”，即使发生学科内部调整、项目结束、师生规模减少等情况，二级单位也不会主动将房屋资源交还学校。当出现新增的用房需求时，即使内部存在闲置房源，二级单位也不会自行解决，而是将用房需求的压力传递给学校。与此同时，部分教学实验室课时量小、空置时间长，会议室、多媒体教室等用房实际使用频率不高，私自对外出租出借等情况也多有发生，这样使得公用房资源更加紧张，整体使用结构愈加不合理［16］。每当学校引进人才或进行学科重组亟需调整公用房时，各用房单位之间的调配困难重重，房产资源有效流动的难度非常大，极大影响了教学科研等中心工作的顺利开展。

此外，公用房无偿使用的传统管理模式在高校教职工思想方面形成了公用房“终身使用”“占有即所有”“多多益善”等观念，部分教师出国、离职、退休后仍不交还房屋，依然长期占用，甚至闲置不用。由于没有建立有效的腾退机制，学校要收回占用房屋的难度极大，无法对房屋资源进行二次分配。这些占用现象直接影响到公用房的合理周转，大大降低了公用房资源的流动性。

由于新增用房有限、现有用房使用效率低下，房屋资源占用难以腾退，在高校公用房改革的进程中，除扩展资源总量、强化规划分配外，亟需建立科学有效的公用房腾退机制，在解决不合理占用问题、增加可调配用房的同时，进一步强化资源配置，促进公用房的持续循环使用。

3 高校公用房腾退机制的探索

高校公用房腾退研究的核心问题是哪些需要腾退、由谁腾退、如何腾退，本文从腾退的情况分类、实施主体和策略选择三个方面，对高校公用房的腾退机制进行了探索。

3.1 腾退的情况分类

高校需要腾退的公用房根据腾退原因的不同可分为以下3类：

（1）学校决议腾退的公用房。学校决议腾退的公用房主要有三种情况，①根据学校规划需要腾退的公用房。此类用房是指由于学科调整、战略转移等学校层面的用房规划而进行调整的公用房，由于高校各学科无论发展快慢均在发展过程中，故一般腾退后另行安置的多、直接做减量的少。②根据学校大修计划需要腾退或临时腾退的公用房。此类用房是指根据高校年度大修计划开展楼宇大修时，需要腾退的公用房。在公用房资源流动相对缓慢的现状下，楼宇大修是高校公用房调整难得的“窗口期”，有些用房单位在楼宇大修期间迁出进行临时安置或自行解决用房，大修完成后回迁，有些用房单位迁出后就不再进行安置，大修完成也不再回迁。③出租出借协议到期不再续租的公用房。出租出借用房是指学校依照规定程序出租出借给校外企业使用的公用房。随着高校公用房资源愈趋紧张，出租出借管理的规范程度越来越高，此类用房的总量会越来越少。

（2）政府部门要求腾退的公用房。根据政府部门要求腾退的公用房是指由于政府部门规划、建设等需求，要求高校配合腾退的公用房。该类腾退用房往往与土地征用相伴，政府往往会通过房屋与土地置换、货币补偿或两者结合的形式对高校进行补偿。

（3）违规占用或违反学校规定需要收回的公用房。违规占用或违反学校规定需要收回的公用房是指单位或个人违规占用学校房屋或违反学校用房管理政策、协议，学校决定收回使用权的房屋。

由合适的腾退主体采取一定的腾退策略对以上三类公用房进行腾退，将会有效增加高校可调配的公用房资源，从而一定程度上缓解公用房供需矛盾，增加公用房的流动性。

3.2 腾退的实施主体

由于腾退工作的复杂性、敏感性、特殊性，腾退的实施不应仅是某个单位单独进行，而是要由一个单位作为实施主体牵头，学校资产管理、安全保卫、后勤管理等各职能部门协同推进（见图2）。

图2 腾退的实施主体

公用房的实际使用管理单位应是腾退的实施主体，不同类型公用房腾退实施的主体有所不同。对于学校管理的公用房，学校的资产管理部门作为腾退的实施主体；对于学校委托二级单位管理的公用房，各二级单位作为腾退的实施主体；对于出租出借的公用房，房屋的使用管理单位作为腾退的实施主体；校内人员违规占用的公用房，由该人员所在的校内二级单位作为腾退的实施主体。

3.3 腾退的策略选择

战略钟模型是由克里夫-鲍曼根据20世纪80年代初美国哈佛大学教授波特提出的3种“基本竞争战略”进行了综合提出的。“战略钟”是分析企业竞争战略选择的一种工具，这种模型为企业的管理人员和咨询顾问提供了思考竞争战略和取得竞争优势的方法。将公用房腾退的难度和价值综合进行考虑，可以构建出腾退的战略钟模型（见图3），用于表示腾退的不同策略类型。

图3 公用房腾退的战略钟模型

如图3公用房腾退的战略钟模型所示，4点与8点连成的纵坐标是表示腾退难度高低的分界线，纵坐标右方表示高于一般的腾退难度，纵坐标左方表示低于一般的腾退难度；6点处表示最高腾退难度，2点处表示最低腾退难度；自2点处向6点处顺时针方向及自2点处向6点处逆时针方向表示腾退难度逐步增高；相反，自6点处向2点处逆时针方向及自6点处向2点处顺时针方向表示腾退难度逐步降低。

2点与6点连成的横坐标表示腾退价值高低的分界线，横坐标上方表示高于一般的腾退价值，横坐标下方表示低于一般的腾退价值，4点处表示最高腾退价值，8点处表示最低腾退价值；自8点处向4点处顺时针方向及自8点处向4点处逆时针方向表示腾退价值逐步增加；相反，自4点处向8点处逆时针方向及自4点处向8点处顺时针方向表示腾退价值逐步减少。

推进腾退工作，就必须选择合适的腾退策略，逐步扩充公用房资源，形成良性循环。基于公用房腾退战略钟模型，结合实际腾退工作，可选择以下策略：

（1）低难度策略。图3中的途径1、途径2，低难度策略关注的是公用房腾退的难度，这类公用房虽然腾退价值不高，但是其腾退难度也低，即使腾退后不能解决一些迫在眉睫的问题或对学校公用房的资源配置产生重大影响，但增加了高校可调控的公用房资源，从而为重要用房问题的解决和资源的统筹配置提供更多可能性，该种策略可作为开展腾退工作的长期策略持续推进。

（2）混合策略。图3中的途径3，混合策略同时关注公用房的腾退价值和腾退难度，这类公用房腾退的意义重大，在付出较低腾退成本的同时，有着较高的腾退价值，完成腾退会对学校规划、整体工作、重要事项的推进等方面有着重要意义，回报巨大，应作为第一优先级重点推进。

（3）差异化策略。图3中途径4、途径5，差异化策略关注的是公用房腾退的价值，这类公用房有着较高腾退价值的同时，也有着较高的腾退难度，需要根据学校规划及实际情况综合进行判断，若不能根据其腾退价值和难度作出准确判断，那么采取该策略将得不偿失。该种策略选择时应重点研判，并集体进行决策。

公用房腾退的战略钟模型中，途径6、途径7、途径8针对的是腾退难度相对较高、但腾退价值相对较低的公用房，如非学校规划或特殊要求，不建议对这类公用房进行腾退。

4 结 语

高校公用房产资源是国有资产的重要组成部分，是教学科研、人才培养和服务社会的资源保障。结合实际工作，运用战略钟模型进行分析，建立科学合理的公用房腾退机制，明确腾退实施主体，择优选择腾退策略，从而提高公用房的使用效率，加快公用房资源的流动性，缓解资源供需矛盾，加强公用房合理配置及规范使用，为进一步深化高校公用房管理体制改革提供借鉴。