玉溪市自然保护地管理现状与发展建议

王 兴

(玉溪市天然林保护和退耕还林还草工作站，云南 玉溪 653100)

1865年美国约塞米蒂保护区建立，开创了自然保护地模式。1996年，我国加入世界自然保护联盟(IUCU)。相比破坏了再来投入资金修复，建立自然保护地(natural conservation area)是目前效果显著的保护自然生态系统、维护生物多样性的模式。党的十九大报告提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。我国提出的自然保护地分类见图1。

图1 我国提出的自然保护地分类Fig.1 Classification of Natural Conservation Area by China

1 现状

1.1 基本概况

玉溪市位于滇中腹地，地处云南高原中部，地跨珠江和红河水系，地势西北高、东南低，山地、峡谷、高原、盆地交错分布，最大横距172km，最大纵距163.5km，大部分地区海拔1500～1800m，气候立体多样，冬无严寒，夏无酷暑，四季如春，干湿分明。玉溪市全市林业用地面积1013.1万hm2，占全市国土面积的66.28%，据2018年森林资源主要指标监测结果：森林覆盖率57.48%；森林蓄积量5586万m3；单位面积蓄积量73.2m3/hm2。

1981年11月6日，玉溪市第一个自然保护区——云南省哀牢山国家级自然保护区建立。截至目前，玉溪市建有国家、省、市、县级自然保护区、森林公园、地质公园等自然保护地共计27个，其中自然保护区15个，风景名胜区4个，地质公园1个，森林公园3个，湿地公园3个，世界自然遗产1个，总面积约17.0万hm2，约占玉溪市国土面积的11.12%。

1.2 管理机构分析

玉溪市自然保护地中除江川抚仙-星云湖泊风景名胜区以外，其余26个均设立管理机构，共计21个管理机构，其中单独设立的11个，统一管理的10个。统一管理的管理机构表现为“几块牌子、一套人马”，具备多项职能。比如，峨山高鲁山县级自然保护区和峨山锦屛山风景名胜区2个保护地由峨山县高鲁山县级自然保护区管护局管理。

21个管理机构中，除云南元江国家级自然保护区管护局、云南哀牢山国家级自然保护区新平管护局、澄江化石地世界自然遗产管理委员会3个管理机构是副处级以上外，其余18个均是正科以下，有的甚至是股级，尤其是部分国家级森林公园、国家级湿地公园。21个管理机构中，澄江化石地世界自然遗产管理委员会属于行政管理机构(市政府派出机构委托县政府管理)，通海县秀山历史文化公园管理处、华宁县象鼻温泉度假村2个属于企业，其余18个均是事业单位。

21个管理机构中，有15个主管部门为市、县林草部门，其余管理机构主管部门有县政府、县文体局、县文旅局、区城市管理局等。

各自然保护地中，管理机构人员配置数量大体与保护地级别正相关。

1.3 总体规划编制情况与土地权属情况

截至目前，玉溪市国家湿地公园、森林公园、风景名胜区、自然保护区中4种类型25个保护地中，已完成总体规划编制只有13个。在27个自然保护地中，土地权属明确、清晰的有18个。

2 面临的突出问题

2.1 保护地重叠交叉、缺乏联通性等问题突出

27个自然保护地中，保护地之间存在重合的有11个。27个自然保护地中，自然保护区占了15个，占27个保护地总面积的68.45%。根据IUCN分类体系，自然保护区被归为“严格的自然保护地”，必须实施最严格的保护，但实际上一些保护区内及周边分布众多人口，难以因地制宜地平衡保护和发展的关系，并带来后续一系列保护和发展的矛盾[1]。以玉溪市红塔区市级自然保护区为例，该保护区以中心城区东风水库、红旗水库、大红坡水库、二龙潭水库径流区水源涵养林、水土保持林及其自然环境为主要保护对象，东风水库及周边属集中式饮用水一级水源地保护范围，根据法律法规的规定，禁止从事一切可能污染水体的活动，但直到2018年7月，地处东风水库库区的大矣资社区2016户居民搬迁安置工作才正式启动。

玉溪市、县区抢救式保护地的设立方式，缺乏对生态系统与生态保护的理解，导致保护地过小或生境不适应[2]。一些具有重要保护价值的生态系统，反而没有被划进保护范围，影响生态系统的整体性、联通性。

玉溪市部分自然保护地的管理和发展，受到土地权属不清的掣肘。部分保护区与周边社区边界范围划定随意性大，导致社区民众主动或被动改变保护区土地现状的情况多有发生。

2.2 社会与市场参与机会少

主要体现在三个方面：一是缺乏涉及公众和利益相关方参与制度。如保护地的设立和边界划定，由政府完全推动，相关企业、周边社区参与途径不明确；保护地也往往采取封闭式管理措施，民众缺乏知情权、参与权和监督权，利益分配得不到保障。二是习惯“大包大揽”，缺乏协议保护、公私合营制(PPP)等制度设计，既当“裁判”又当“运动员”，社会与市场难以介入。三是公益组织参与的激励和保障制度重视程度不够。

2.3 保护与发展的矛盾突出

在保护政策制定中，缺乏明确对社区权利及利益保障的内容[3]。玉溪部分保护地，尤其是3个国家级湿地公园，被农家乐、民宿游以及地产开发项目所包围。部分保护地实施了严格的保护措施，但自我创新发展机制缺失，自身“造血”功能不足，“等、靠、要”思想严重，带动周边社区的发展作用不显著。

2.4 缺乏专业技术人才

截止2018年年底，玉溪市6个国家级、省级和市级自然保护区中，配备管理人员413人，其中专业技术人员58人，占14%；根据已得到数据，9个县级自然保护区配备的管理人员291人，其中专业技术人员仅32个，占10.9%。专业技术人才的缺乏和不稳定，成为制约保护区管理质量提高的重要因素。

3 发展建议

3.1 在国家级、省级规划框架内扎实做好体系规划

3.1.1 社区发展、参与保护规划

社区发展规划强调在尊重社区居民意愿的基础上，让社区居民自主参与决策、切实考虑社区居民的实际，建立社区与自然保护地管理者的合作伙伴关系。

社区参与保护策略包括聘用社区居民担任防火队员和生态巡护员；包括加强宣传，对食用菌、中草药采集者销售者，进行登记，建立进入自然保护地采集者登记制度，培训非木材林产品可持续采集策略。

3.1.2 解说教育规划

解说教育对象包括自然保护地管理工作人员和社会公众。对自然保护地管理工作人员的教育，可以采取专业技术培训、知识专题培训、进修的形式。社会公众教育的重点是自然保护地的来访者，难点是社区居民，可以采取定期知识培训，或者通过传统媒体和网络媒体“以案释法”，加强法治宣传教育。自然保护地重要卡点、主要路口的警示牌、指示性标识牌、公共设施服务牌等，也是解说教育的重要载体，与手机扫码短视频、宣传印刷品、音像制品(景观片、纪录片等)，相互配合，实现解说教育价值最大化。

3.1.3 游憩展示及旅游线路规划

把握游憩市场需求，创新利用方式，充分利用自然和人文游憩资源，以精品生态游憩为基础，以环境教育生态游憩和文化体验生态游憩为重点，以科考探险游憩和专项游憩形式为辅助，开展认识自然、科普教育、科学考察、文化体验、生态环境保护为主要目的的游憩活动，建立形成有参与性、趣味性、益智性的自然保护地游憩产品。

3.1.4 信息化建设规划

目前，玉溪市很多自然保护区都建立了森林防火视频监控系统。可尝试在防火视频监控系统的基础上，通过技术升级，增设信息化数据管理功能，实现对自然保护地自然资源管理、生境条件管理、重点保护物种种群检测管理、护林巡护管理、综合检测安防管理、OA协同移动办公管理的登记、查询、更新、评定、分析和输出。

3.2 运行机制构建

3.2.1 利益协调机制

地方政府更关注地方财政收入的增加，创造更多就业机会，促进本地经济发展等。社区居民对自然保护地的诉求是增加经济收入，发展多种经营，实现更多的就业机会和更高的收入。游客的诉求是改善游憩基础设施，提高产品和服务质量，获得高质量的旅游、游玩经历；特许经营者中的投资企业的诉求是高额利润，良好的投资环境，良好的保护地形象等。协调好自然保护地涉及的利益相关者之间复杂的利益关系，是自然保护地能否健康、良性、持续发展的关键。

3.2.2 志愿者机制

玉溪市自然保护地主管部门可以建立志愿者服务体系，制定志愿者服务制度。通过志愿者服务过程，使人们了解保护地的实际情况和具体工作内容，使更多的人协助玉溪自然保护事业的建设和管理，提升玉溪市自然保护地的品牌影响力。玉溪市自然保护地主管部门和生态环境保护部门可以联合设立一个专门的志愿者服务站。凡是有兴趣为自然资源和生态环境保护作贡献的人，都可以报名。

建立志愿者服务管理制度，明确准入标准，使志愿者的录用、培训、工作考核、工作监督等工作制度化。同时，可以尝试建立志愿者激励机制，服务多、效果好的志愿者个人可获得相应荣誉。

3.2.3 资金机制

财政拨款主要用于重要建设项目及运行管理经费，包括生态补偿、生态保护、社区发展项目、永久性基础项目以及公共基础服务设施的建设。直接经营收入主要包括自然保护地门票收入、停车费、游玩产品和服务收入等。直接经营收入应拿出一定的比例分配到保护地的维护与管理中。社会投资收益，包括国内外企业、 个人、非政府组织及其它社会组织的投资。社会投资收益应用于生态保护、科研教育、社区发展等公益性项目中。

3.2.4 经营机制

自然保护地的特许经营项目实行分散式特许经营，也就是将经营项目分散授权给不同的经营者，不实行“打包处理”，有助于不同的经营者突出自身优势，将经营项目打造精打造好，1+1>2，综合提升旅游者对自然保护地服务质量的评价。社会组织及乡镇也可参与保护地的特许经营项目。

3.3 立法设想

主动与国际接轨，加快制定《自然保护地法》。地方人大、地方政府有必要按照自然保护地类型不同，制定地方性法规、地方政府规章，补充和完善《自然保护地法》。玉溪市27个自然保护地中，目前已经制定并实施“管理条例”或 “管理办法”仅有9个。在《自然保护地法》这一上位法的统领下，依程序为每个自然保护地制定相应管理办法或管理条例，实现“一对一”指引，进而搭建“一类一法”与“一地一法”的框架体系。

3.4 科技和人才保障

建立大专院校和科研机构合作参与机制，搭建合作发展平台，鼓励大专院校和科研机构参与自然保护地的规划设计、生态保护、科研监测、社区共建等。自然保护地行政主管部门和管理机构，建立相应的人才引进、人才培养和人才激励制度。

4 结语

本文结合玉溪市实际，以问题为导向，提出了玉溪市自然保护地的发展建议：一是在国家、省规划框架内，开展社区发展、参与保护规划、解说教育规划等规划；二是建立自然保护地四个方面协调、高效、灵活的运行机制，推进保护地自我创新、改革和发展，提升“造血”功能；三是推进保护地法制框架建设，制定上位法(自然保护地法)和下位法(“一类一法”和“一地一法”)，同时加强科技和人才保障。