试论陕甘宁边区县级“三三制”政权建设?

孙锡芳 毛楠楠

摘 要：抗日战争时期，中国共产党为实现革命阶级的联合专政，巩固抗日民族统一战线，在陕甘宁边区民主政权建设中实行“三三制”政策。作为陕甘宁边区三级政权中的中间层级，县级政权起着承上启下的重要作用。县级“三三制”政权建设不但增强了县级政府的阶级基础，并且使其更具有民主性和科学性，增强了政权的合法性，进一步巩固了抗日民族统一战线。

关键词：陕甘宁;县级政权;“三三制”政策

中图分类号 D23文献标识码 A文章编号 1001-0475（2020）03-049-05

关于陕甘宁边区的研究历来为国内外学者所重视，在史料整理方面出现了《陕甘宁革命根据地史料选辑》《延安民主模式研究资料选编》等具有重要价值的史料汇编，在学术专著研究方面成果卓著。随着社会主义协商民主建设的进一步重视与加强，陕甘宁边区“三三制”政权建设也成为学术研究的一个重要领域。“三三制”政策是中国共产党在抗日战争时期伟大的政治创造，是中国共产党实现革命阶级的联合专政、反对国民党一党专政、巩固抗日民族统一战线的一种民主政策。它不但是中国共产党协商民主的开端，也是建立新民主主义政权的一次尝试。作为边区三级政权中的中间层级，县级“三三制”政权建设具有重要的历史作用。

一、边区县级“三三制”政权建设的历史背景及政权结构

（一）历史背景

1935年瓦窑堡会议，中国共产党确立了建立抗日民族統一战线的政策。第二次国共合作后，中华苏维埃西北办事处改称陕甘宁边区政府。边区政府成为中华民国政府体制的组成部分，直属行政院领导。根据《中华民国国民政府组织法》规定，中华民国在行政区划上采取省、县、乡制。为在行政区划制度方面边区与中华民国相统一，陕甘宁边区正式将行政区划划分为边区、县级、乡级三级。同时，陕甘宁边区设有三边、绥德、关中、陇东四个分区，其中分区各县同时受各专署的领导。总体而言，县级政权处于边区三级政权的中间层级，起着承上启下的重要枢纽作用。

陕甘宁边区政府的建立，由工农民主政权转变为抗日民主政权。与此同时，苏维埃民主制度改为议会民主制度。1939年1月，边区第一届参议会在延安正式召开，至此，边区抗日民主政权自上而下全部建立。虽然政权性质发生变化，但是政权机关人员构成并无多大改变。中国阶级构成有两头小中间大的特点，中间阶级占大多数，尊重中间分子的利益并吸收他们进入政权建设是十分必要的。为巩固抗日民族统一战线，1940年3月6日，中共中央颁布了《抗日根据地的政权问题》的指示，指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占1/3，非党的‘左派进步分子占1/3，不‘左不右的中间派占1/3。”[1]（P.741-742）

这是共产党调节各抗日阶级政治利益的民主政策，是几个革命阶级的联合专政，简称“三三制”政策。

（二）政权结构

为与南京国民政府政治体制在形式上保持一致，结合边区的实际情况，边区采取“二权半”的政权结构，即议政并行加上司法半独立。由参议会行使立法权，政府行使行政权，参议会与政府是平行关系。法院行使司法权，但处于“半独立”地位。

具体而言，参议会是代表各个阶级的民意机关，是边区的最高权力机关，对政府和司法机关起着检查、监督和指导作用。参议会是根据普遍性、民主性、平等性原则通过无记名投票方式选举产生。第二届参议会后民主选举开始与“三三制”原则相结合，因此其议员成分具有广泛性和代表性。县参议会是县级政权的最高权力机关，同时是代表人民意志的民意机关。

边区政府是边区的最高行政机关，是参议会闭会期间的最高权力机关。政府在行政上具有相对独立性，综合处理全边区的行政事务，且认为参议会议案不当时可以送回复议，因此在一定程度上对参议会起着制约作用。政府委员由参议会选举产生。参议会休会期间设常驻委员会，常驻委员会只有监督权、建议权、咨询权和参与政府行政立法权，没有独立立法权。“县政府受边区政府之领导，县参议会之监督，综理全县行政事宜。”[2]（P.130）县政府委员会是县级政府的权力机关，对上级政府和县议会负责。作为县一级的行政长官，边区政府成立初期由县级党委提名产生。随着普选运动的逐次开展以及人民对选举运动的热情高涨，县长的候选提名权逐渐扩大。县长主要由县参议会讨论选举产生，执行边区的施政纲领，领导人民开展各项工作。县长对参议会进行政府工作报告以增强政府工作透明度和接受民众检查监督。

法院是司法机关。根据《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》的规定，边区法院审判独立但隶属于主席团之下。同时由于边区法制化程度较低、司法人员业务素质偏低等现实因素的制约，法院在人员构成上并未与行政机关分离，司法机关由专员兼任高等分庭庭长。县政府下设司法处或法院，县长兼任司法处长或县法院院长，从而以政府的力量来弥补司法的不足。因此，法院并不是完全独立的，在政治和行政上受政府领导，只能说是“半独立”。

二、边区县级“三三制”政权的建设过程及存在的问题

（一）县级政权实施“三三制”政策的历史过程

陕甘宁边区为在全边区推行“三三制”政策探索经验，同时为了巩固新区民主政权，1940年，“三三制”政策先后在绥德、陇东两个新区试行。绥德警备区在分区参议会未正式选出前，于1940年7月召开了警备区临时参议会，参议会议员遵循“三三制”原则，在全警备区中各地方士绅、抗日党派、救亡团体及当地政府驻军中临时选派。参议会成为一个过渡的民意机关。陇东分区在积极进行县乡两级的民选运动的同时，为更好地听取民意和商讨今后的施政方针，积极筹备召开临时参议会。临时参议员由各党派、驻军和群众团体选派。绥德、陇东分区各县也按“三三制”原则，聘请各方面的代表人士组成各县的临时政府委员会。如镇原县，由县政府聘请了当地各界、各党派、各阶层共35人组成政府委员会，其中共产党员14人，国民党员10人，无党无派11人。[3]（P.217）庆阳县的县临时政府委员会的委员共有35人，其中共产党员12人，国民党员10人，宗教人士1人，哥老会1人，无党派人士12人，且在会议时期“讨论精神很好”[4]（P.313）。关于“三三制”政策的初步尝试取得了良好的效果，给予了中间人士参政议政的信心。

1941年1月30日，陕甘宁边区中央局发出了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，要求各地在1941年的选举运动中切实贯彻“三三制”原则，建立起真正模范的新民主主义政权。第二次普选运动全面实行“三三制”政策，在全边区选出4万多名乡级参议员，其中共产党员占1/3左右。在县参议会和政府委员会的选举中，“三三制”一般贯彻的不够好。在个别县級的政府和参议会中，共产党外的党派和民主人士只占少数。如延川县，共选举参议员99人，其中共产党员45人。

1941年11月6日至21日，陕甘宁第二届参议会第一次会议在延安召开，通过了《陕甘宁边区施政纲领》（简称《五一施政纲领》）。《五一施政纲领》是中国共产党同各界、各党派共同的政治纲领，是边区建设“三三制”政权的政治基础。这次会议的召开标志着“三三制”政权的正式建立。1942年，为了克服在县级“三三制”实施中的缺点，边区政府于3月6日发出《为充实“三三制”给各县的指示信》，要求对延安、延长、子长、志丹、神府、新正、曲子、定边这8个县于1942年8月至12月进行县级参议会和政府改选。其余各县可在召开县市第二次参议会时进行调整。对于在县议会中中共党员超过1/3的，共产党员应自动提出辞职，由共产党外候补议员补充。并提出各县可斟酌聘请有能力和有名望的共产党外人士。延安、延长、子长、志丹等8个县在1942年召开县参议会第二次会议的时候，采取共产党员自动退出的办法，对县政府委员会和参议会人员组成进行了调整，深入贯彻落实了“三三制”原则。例如延长县参议会有20名共产党参议员退出，县参议员总数57人，共产党参议员占19人。[5]神府县33名共产党参议员请求退出参议会，补选党外人士继任。[6]

其他各县通过改选基本实现了“三三制”。如甘泉县在改选后基本实现了“三三制”，其中政府委员9人，包括共产党员3人，中间分子4人，进步分子2人;常驻议员5人，包括共产党员2人，中间分子2人，进步分子1人。[4]（P.479）1942年底已经有22个县完全实现了“三三制”。

作为县级政权的首脑，边区县长大都经过革命斗争的洗礼，是有着丰富斗争经验的老革命。其中农民成分占多数。1943年4月，边区政府发布《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则》和《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》，规定边区政府所属干部均由民政厅统一管理，各级政府干部任用依“三三制”精神行使。随着“三三制”的推行，边区县长的社会结构中也出现了女县长和地主士绅的身影。

1944年12月在延安召开的边区第二届参议会第二次大会，检阅了1941年边区第二届参议会第一次大会以来在边区实施民主政治的成果，进一步巩固了“三三制”政权。

（二）县级 “三三制”政权建设过程中存在的主要问题及解决办法

由于缺乏经验和“左”的错误的影响，“三三制”在边区的实行中出现了一些问题。其中在县级政权中存在的问题主要表现如下：

第一，有“凑数”现象。县级参议会召开第二届参议会时，退出了许多共产党员，聘请了许多党外人士。但是，许多县聘请的党外人士只是为完成“三三制”原则摆摆样子。其中对进步分子的物色也并未重视，进步分子相对于中间分子来说数量很少。

第二，进入政权的党外人士有的有职无权。这个现象在整个边区有表现，一些共产党人在工作中不善于与党外人士商量办事，存在包办代替现象，党外人士对此很有意见。如党员科员参加党员会议，不向非党员科长请假等。[7]（P.25）

第三，对于中间分子的定义认识不清。在新区好几个县出现了“共产党一分，国民党一分，无党无派一分”和“共产党一分，国民党一分，哥老会一分”等错误观点。前文试行期间的镇原县和庆阳县便是如此。由于对国民党和哥老会等党派组织没有区分中间分子和反动势力，在中间分子中混入了一些反动分子和特务分子。对此，1944年林伯渠在边区高干会上的讲话中对中间分子进行了定义。“什么是中间分子呢？一般来说就是不左不右的中间分子，他们代表中等资产阶级和开明士绅。‘不左以区别于无产阶级于一般小资产阶级，‘不右以区别于大地主大资产阶级与顽固派。”[4]（P.482）由此，各县对“三三制”有了清醒的认识，可以更加正确的贯彻“三三制”政策。

为了更好地建设“三三制”，按照毛泽东同志的设想，边区逐渐形成一种新的与党外人士合作的方式——党外人士座谈会，并将其作为“三三制”的补充形式，听取他们对政府工作的批评和建议。1944年8月21日《解放日报》指出：“巩固和加强“三三制”的民主政权，巩固和加强各阶层的团结，还需要定期听取党外人士的批评与意见。”“应予以充分的重视，凡是正在进行的地方，要好好进行;凡是尚未进行的地方，要召集起来，很郑重的进行这种会议。”[8]党外人士座谈会作为“三三制”政权衍生出来的制度逐渐推广全国，成为解决非党人士“有职无权”问题最主要的一种形式。

1945年第三次民主普选运动中，边区各级政权都自觉贯彻“三三制”原则。这巩固了民主联合政府，得到各方人士的赞扬，也为全国人民建设新民主主义的联合政府作出了榜样。

三、中国共产党在边区县级“三三制”政权建设中的角色定位

在陕甘宁边区实行党的领导，是中国共产党在抗战时期建构县级政权的内在要求。党委是一个地区党政军民统一的领导机关，县委是县一级的最高领导机关。1942年9月1日，中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（简称《决定》），指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织。”[9]（P.124-125）并且明确党对根据地政权的领导是一元化的领导。实行党的一元化领导是为了使根据地党的领导更加统一，使党的政策能够有力贯彻，这对于保证“三三制”政策的贯彻十分必要。对于作为边区政权枢纽的县级政权，加强党的一元化领导同样重要。《决定》还指出：“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干预，代替包办。”[9]（P.128）由此可见，党的领导是对政府工作的大政方针和政策的领导。具体体现为《抗日根据地的政权问题》《实行“三三制”选举运动宣传大纲》等各种指示、纲领的颁布。并且：“又一方面则表现在上下级关系上。在这里，下级服从上级，全党服从中央的原则之严格执行，对于党的统一领导，是有决定意义的”[9]（P.130）。当时在接到中央颁布的《抗日根据地的政权问题》的指示之后，庆阳县政府便将能够争取的中间人士进行了争取，并且取得了一定的成绩。

共产党在陕甘宁边区县级以上的政权内设立党团组织，“党对议会及政府工作的领导只能经过自己的党员和党团”[9]（P.128）。在实行“三三制”后，党员在政权系统中的数量在减少，但党员的质量得到很大的提高。

党对于政权具有监督作用。起初實行“三三制”时，县级政权先是犯了关门主义的“左”倾错误，后又转向了放弃党的领导的右倾错误，边区党委在发觉之后，均给予适时地纠正。因此，县政府在政治路线、大政方针上接受上级党委和县委的领导，在党委领导下开展县域的各项工作，接受党的指导和监督。

四、边区县级“三三制”政权建设的历史作用

在中央的指示和领导下，陕甘宁边区县级“三三制”政权建设取得了丰富的成果。

首先，第二次和第三次民主普选运动的广泛开展培养了人民的参政热情和民主意识，调动了各方人士的积极性。中间人士和党外进步分子进入到中国共产党领导的政权机关，县级政府的阶级基础增强，不再是共产党员唱“独角戏”，增强了政权的民主性。如绥德县级机关吸收了中间人士和进步分子共70多人，而这些人大部分积极地为抗日工作。阶级基础的增强使社会各阶层对“三三制”政策充满信心，打破了之前的疑虑。任学彦、景天毓两位参议员是无党派人士，都是在1941年选举后参加政府工作的，他们以自己几年来在政府的工作经历切身证明“和共产党合作的很好”[3]（P.397）。

其次，由于过去所造成的党政不分现象得到改善，作为民意机关和权力机关的议会不再可有可无。“县政府再根据议会的决定，负责制定详细的、具体的执行方案和步骤。县政府也就有了自己一定的责任和独立的工作。”[10]议会和政府发挥了自身独立的职能，增强了政府的威信。同时转换了县级政府及工作人员的职能，使县级政府的运作更具有科学性，增强了政权的合法性。

再次，县级“三三制”政权的建设有利于“三三制”在边区的贯彻实施。县级干部亲自下乡进行宣传教育并且领导乡级选举工作。陇东专署于1942年6月发给各县关于开展第二次选举运动的指示信，随即镇原县县参议会常驻委员会召开例会，讨论布置乡选工作，并组成选举委员会领导乡选工作。因而县级政权在接受上级指示后，遵照指示完成工作并领导乡级政权，使边区政策贯穿三级政权。其中，县级政权起着上承边区政府、下启乡级基层政权的桥梁作用。在县级政权领导下，陕甘宁边区基层民主建设获得长足发展。

最后，“三三制”政策的实施真正实现了其争取中间势力、孤立顽固势力的目的。党外人士进入政权机关后与共产党人通力合作，对边区建设作出很大贡献，并且有力抵挡了顽固分子的进攻。共产党通过“三三制”政策吸收了中间力量，增强了抗日力量，巩固扩大了抗日民族统一战线。

在共产党建立巩固抗日民族统一战线的大政方针指引下，陕甘宁边区进行的县级“三三制”政权建设，经历了一个不断发展和完善的过程，这是符合所有抗日人民利益的政权形式。通过让党外民主人士进入政权，共产党与中间分子和进步分子开展友好合作，增强了抗日力量，进而促进了抗日民族统一战线的巩固。作为协商民主的初步尝试，“三三制”政权建设对于今天中国共产党领导的多党合作与政治协商制度仍有着重要的借鉴意义。

参考文献：

[1] 毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2] 甘肃省社会科学院历史研究室. 陕甘宁革命根据地史料选辑：第1辑[M].兰州：甘肃人民出版社，1981.

[3] 房成祥，黄兆安.陕甘宁边区革命史[M].西安：陕西师范大学出版社，1991 .

[4] 中共延安·地委统战部，中共中央统战部研究所.抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制[M].西安：陕西人民出版社，1989.

[5] 延长参议会做到三三制共产党员退出20人[N].解放日报，1942-04-16.

[6] 神府县议会实行三三制中共参议员退出33人[N].解放日报，1942-04-21.

[7] 黄正林.中共在陕甘宁边区执政问题研究——以抗日民主政权和“三三制”为中心[J].中共党史研究，2017（09）.

[8] 党外人士座谈会的意见[N].解放日报，1944-08-21.

[9] 中央档案馆编.中共中央文件选集：第12册（1942-1944）[M].北京：中共中央党校出版社，1986.

[10] 实行三三制——贯彻党的领导[N].解放日报，1942-03-13.

【责任编辑：刘中雁】