论“慈善捐赠”法律性质及相关立法完善建议

洪艳

摘要：虽然目前理论界对于“慈善捐赠”的性质争论不休，但是在司法裁判中，各级人民法院普遍将其认定为“民事赠与”法律关系，并适用《中华人民共和国合同法》之“赠与合同”的法律规定对慈善捐赠相关纠纷进行裁判。然而，“慈善捐赠”因其具有慈善目的及公益性质而与一般的民事赠与有所不同，将“慈善捐赠”定性为“民事赠与”法律关系，易导致慈善组织的权利边界扩大化，从而引发权利的滥用。因此笔者建议慈善立法可考虑将捐赠人、受赠人及受益人之间的法律关系建立在“信托法律关系”的基础上进行立法完善，并建立配套的“信义义务”制度规范捐赠人、受信人及受益人的行为，通过立法完善促进“慈善目的”的实现。

关键词：慈善捐赠;民事赠与;信义义务;信托

一、理论界关于“慈善捐赠”法律性质的争论

目前，理论界对于“慈善捐赠”性质的观点差异较大。大多学者均认为“慈善捐赠”属于“民事赠与合同”的一种，理由在于“慈善捐赠”与“民事赠与”具有显著的共同点，即均表现为无偿地让渡财产所有权。但是，持此观点的学者在具体的解释上又存在不同的观点。有学者认为“慈善捐赠”是附负担的赠与，因为受赠人有义务将受赠财产用于特定的目的;有学者认为

“慈善捐赠”为《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第186条规定的具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的特殊性质的赠与。除此之外，有的学者认为“慈善捐赠”是一种单方法律行为;有的学者坚持“无因管理说”，认为受赠人与受益人之间是一种无因管理的法律关系;还有一些学者认为“慈善捐赠”本质上是“公民事行为”。总而言之，各种理论争论不休。

二、司法实践关于“慈善捐赠”法律性质的认定

与观点迥异的理论界不同，司法实践中，各级人民法院普遍将“慈善捐赠”定性为一种民事赠与法律关系，并将《合同法》作为法律适用基础。

一方面，从“慈善捐赠”相关纠纷的案由来看，“慈善捐赠”可类比归入“赠与合同”纠纷项下。经笔者查询《民事案件案由规定》（2011修正），第三级案由“赠与合同”纠纷下设两个四级案由，分别为“公益事业捐赠合同纠纷”及“附义务赠与合同纠纷”，并无专设“慈善捐赠”纠纷之案由。笔者通过对“慈善捐赠”与“公益事业捐赠”二者的类比研究，认为“慈善捐赠”与“公益事业捐赠”的公益性与慈善目的无异，可类比归为“公益事业捐赠合同纠纷”。“公益事业捐赠”虽无法律明文规定其概念，但根据1999年9月1日施行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）第2条、第3条、第4条对于“公益事业”“捐赠”的含义，可得出“公益事业捐赠”的概念，即自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的行为。而“慈善捐赠”的概念则在《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）第34条中有明确的规定，即特指自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动。基于以上对二者概念的分析，笔者认为，“慈善捐赠”与“公益事业捐赠”的内涵趋于一致，均要求明确的公益性质。而对于“公益性质”的表述，从立法解释来看，《合同法》第186条特指“具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质”;《公益事业捐赠法》第2条、第3条指“具有非营利性质的公益事项”;《慈善法》第3条、第34条指“公益活动或慈善目的”。因此，“慈善捐赠”与“公益事业捐赠”的公益性与慈善目的无异，可类比归为“公益事业捐赠合同纠纷”。

这一类比归类的方式与司法实践中的做法一致，笔者经检索2002年-2019年各级法院判决的27例“公益事业捐赠合同纠纷”，发现各级人民法院均将受赠人为《公益事业捐赠法》第2条“依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位”以及受赠人为《慈善法》第8条“以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织”相关的捐赠纠纷——可称为“慈善捐赠”纠纷，列为“公益事业捐赠合同纠纷”。

另一方面，从裁判适用的法律规范来看，各级法院均将《合同法》中“赠与合同”相关规定作为“慈善捐赠”纠纷的裁判基础，这也印证了将“慈善捐赠”认定为民事赠与法律关系的司法观点。

三、以“赠与法律关系”为基础进行慈善立法及司法裁判存在的问题

（一）扩大了慈善组织的权利边界，易引发权利的濫用

综合前述分析，目前我国司法裁判观点认为“慈善捐赠”中捐赠人、受赠人及受益人之间的法律关系为“赠与法律关系”。在赠与法律关系中，动产交付受赠人，所有权即转移。《慈善法》第六章将募集的捐赠财产列为慈善组织的财产，即肯定了慈善组织对于捐赠财产的所有权。根据所有权的四项基本权能——占有、使用、收益、处分，因此慈善组织当然享有捐赠财产之处分权。然而，所有权是一种绝对性、排他性的私权，这就为慈善组织不经捐赠人同意，对捐赠物进行处分，提供了制度基础。

尽管《慈善法》第53条规定捐赠人捐赠的实物不易储存、运输或者难以直接用于慈善目的的，慈善组织可以依法拍卖或者变卖，所得收入扣除必要费用后，应当全部用于慈善目的。但此条规定并未要求慈善组织在处分前需要征求捐赠人的意见，对于捐赠物是否属于不易储存、运输或者难以直接用于慈善目的，亦没有客观标准，通常依据慈善组织自身的主观判断，如对慈善组织的处分权不进行限制，不利于保护捐赠人的捐赠意愿。

以本次新冠肺炎疫情中武汉对山东捐赠的“寿光蔬菜”进行销售的事件为例，产生争议的根源在于武汉市商务局接受捐赠后，因蔬菜不易于储存，对其进行变卖的行为是否违背了捐赠人的意愿？是否系擅自违反捐赠用途的行为？首先从捐赠人意愿上看，由于山东人民捐赠寿光蔬菜的本意并非使得捐赠物成为受赠人的私有财产，也并非要通过受赠人进行销售，以销售所得资金来进行捐赠，而是欲通过慈善组织将捐赠物“转赠”给武汉的民众，为武汉市民提供短缺的物资。而武汉市商务局在未征得捐赠人同意的前提下组织几大超市对蔬菜进行售卖，有违背捐赠人意愿之嫌。其次，从狭义上看捐赠用途，“寿光蔬菜”的捐赠人有特定的捐赠用途，即缓解武汉市民因疫情延续出现的蔬菜短缺现象，武汉市商务局组织售卖的行为违背了捐赠人所期待的特定用途。但是，如果从广义上看捐赠用途，商务局接受捐赠后，因蔬菜不易于储存，对其进行变卖，而所得收益仍用于抗击本次疫情，并不能认为其完全改变了寿光蔬菜的慈善捐赠用途。

“寿光蔬菜”事件反映了《慈善法》第53条对于慈善组织对受赠物处分权的限制，不足以保护处于权利弱势、信息弱势地位的捐赠人的捐赠意愿。

（二）配套监管机制的缺失易导致权利行使的“不透明化”

《慈善法》及《公益事业捐赠法》在肯定受赠人的处分权的同时，对于处分权进行了限制，体现了“赠与法律关系”中动产交付所有权即转移的理论基础，但同时对处分所得之收益的用途进行了限制，即仅限于慈善目的。而对于慈善组织是否将所得之收益用于慈善目的，则是通过慈善组织行业自律监管、登记部门（民政部门）监管及社会公众监管三方面共同进行监督管理，以期在“处分权”与“公益目的”之间达到平衡。

但由于《慈善法》关于慈善组织内部监管、外部监管的规定原则性较强，目前仅有部分省市地区颁布了《慈善法》实施办法，由于实施细则的缺失，造成了实际操作中的诸多问题。比如：（1）登记机关“重登记、轻管理”的问题。虽然规定慈善组织应当向登记管理机关提交年度报告及财务会计报告，但登记机关仅进行形式审查，由慈善组织对年度报告及财务报告的真实性与合法性负责。也就是说，仍需依赖于慈善组织本身的自律约束，这其实是将登记机关的监管化成了一纸空文。（2）评估制度虚设问题。《慈善法》立法时虽然考虑了第三方评估制度的引入，规定民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。但对于第三方评估，仅是持鼓励支持态度，并非必须进行评估。这就容易致使慈善组织管理资金时不能确定捐赠款物的价值，导致财务记录不真实。（3）慈善组织使用捐赠财产时，对捐赠款物的流向、使用的合理性等没有相应的监管，且信息反馈滞后，导致信息不透明，捐赠者不仅不知道自己所捐款项的去向和分配情况，甚至无权对所捐款项提出具体的使用意见。因此，现有的慈善捐赠制度无法满足对于慈善组织监管的要求。

近年来“美国妈妈事件”“青基会事件”“郭美美事件”的出现，已然使公众对于慈善组织的信任度越来越低，慈善捐赠组织的社会公信力明显下降。“民事赠与法律关系”基础下处分权的设置与权利监管细则缺失所带来的矛盾日益明显，如不加强监管，会使得原本就存在的信任危机雪上加霜，更会对慈善事业的进一步发展造成不可逾越的障碍。

四、立法完善的建议

针对前述以“赠与法律关系”为基础而导致的问题，笔者认为，慈善立法可考虑将捐赠人、受赠人及受益人之间的法律关系建立在“信托法律关系”的基础上进行立法完善。

（一）以“信托法律关系”进行立法完善的必要性

我国《慈善法》中慈善捐赠活动存在三方主体，即捐赠人、受赠人及受益人。慈善捐赠活动既包括捐赠人通过慈善组织这一受赠主体的“转赠”行为来实现的公益捐赠，也包括捐赠人直接将物品赠与受益人的私益捐赠。

如能适用信托法律关系，则捐赠人是委托人，受赠人（慈善组织）是受信人（受托人），受益人则为接受捐赠的困难群体。根据信托的要求，受信人对受益人或委托人负有严格守信、忠实勤勉且为委托人之信托目的而履行义务。如此，一则能够更为准确地反映三方主体的法律关系，能够合理解释慈善组织的“转赠”行为系受捐赠人之委托而为之行为，非捐赠人直接赠与慈善組织，捐赠财产亦非慈善组织之私有财产;二则亦可有利于将捐赠人之捐赠本意落到实处;三则受信人本就应当依据委托人的意愿实现委托事项，无需通过特别规定“受赠人与捐赠人订立了捐赠协议的，应当按照协议约定的用途使用捐赠财产，不得擅自改变捐赠财产的用途。如果确需改变用途的，应当征得捐赠人的同意。”（《公益事业捐赠法》第18条）四则避免因权利边界的模糊导致权利的滥用。

（二）以“信托法律关系”进行立法完善具有一定的制度基础

《慈善法》第五章单独规定了“慈善信托”，即慈善信托属于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。并且规定了《慈善法》对于“慈善信托”事项未规定的，适用《中华人民共和国信托法》的规定。

（三）需建立配套的“信义义务”制度规范捐赠人、受信人及受益人的行为

因信托法律关系赖以存在的基础系基于“信任”，这就要求建立一整套规制各方“信义义务”的制度。其中，捐赠人应信守承诺，及时将善款善物交付至慈善组织或受益人，承担物之瑕疵担保责任;慈善组织作为受信人，应当诚实勤勉地履行义务，不能扣押、滞留、截留捐赠物，甚至将捐赠款物挪作他用，应依约将捐赠款物及时转交受益人;而受益人接受捐赠款物应当按照约定使用，不得擅自改作他用。建立配套的“信义义务”制度规范捐赠人、受信人及受益人三方主体的行为，是落实公益捐赠慈善目的的应有之义。

五、结语

慈善立法的核心在于通过对公益捐赠的规制，兼顾保障捐赠者、处罚失信受赠者和落实受益者利益等三个目的。我国目前司法实践及立法基础将“慈善捐赠”的法律关系定性为赠与合同法律关系，具有一定的合理性。但慈善捐赠因其具有社会性、公益性的特殊属性，与一般民事赠与有异。笔者建议引入“信托法律关系”制度理论来完善我国的慈善立法，并建立配套的“信义义务”制度规范捐赠人、受信人及受益人的行为。在现有的制度体系下使用民事思维判决案件的同时，应运用法的价值位阶理论，平衡公共利益与私人利益，消弭矛盾，最终使“慈善”的目的落到实处。

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