判定行政机关是否依法履职的分析

李云婷 王树文

摘要：本文通过分析湖北省天门市人民检察院诉拖市镇政府不依法履行职责行政公益诉讼案（检例第63号）归纳并整理争议焦点，进而探讨了托市镇政府作为乡一级行政机关是否具有环境保护的职责;托市镇政府采取的整改措施是否符合依法履行职责的标准。究其原因是由于行政公益诉讼内容设置的不完备，司法实务对行政不作为的审查缺乏统一标准。因此提出了增加检察建议的配套法律规定来弥补检察建议在实践中的困境，建议检察机关在认定是否依法履职层面适用统一标准，从而促进环境行政公益诉讼更好的发展，进而更好的保护乡村环境和社会公共利益。

关键词：环境行政公益诉讼;农村污染;作为义务;复合基准

一、基本案情介绍

2005年4月，湖北省天门市拖市镇人民政府违反土地管理法，未办理农用地转为建设用地相关手续，也未开展环境影响评价，与天门市拖市镇拖市村村民委员会签订《关于垃圾场征用土地的协议》，用于拖市镇区生活垃圾的填埋。该垃圾填埋场在运行过程中，对周边环境造成了严重污染。2017年2月，天门市人民检察院发现垃圾填埋场在运行过程中存在对周边环境造成严重污染、损害了公益的行为，决定立案审查。检察建议书发出后， 3月22日拖市镇政府针对检察建议书作出书面回复称：其已将该垃圾填埋场的垃圾清运至天门市垃圾处理场进行集中处理，并投入资金、落实专人对垃圾场周围进行了清理、消毒，运送土壤进行了回填处理，杜绝了垃圾污染，且在该处设立了禁止倾倒垃圾的警示牌。4月12日，天门市人民检察院对拖市镇政府的整改情况进行跟进调查时发现，拖市镇政府虽然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋场仍然严重影响当地居民的健康和生态安全，认定拖市镇政府采取有限整改措施后，其违法行政行为造成的公益侵害仍在持续。2017年6月29日，天门市人民检察院向天门市人民法院提起行政公益诉讼。1

二、托市镇政府是否依法履职存在争议

本案中，托市镇政府在收到天门市检察院发出的检察建议后做出书面回复，并将该垃圾填埋场的垃圾清运处理，对周围进行消毒、清理，对坑部采取了土壤回填，并设立禁倒垃圾警示牌。按照法律规定托市镇政府确实履行职责，并在规定时间回复了检察院，只是在检察建议程序之后，检察机关跟进调查中发现了镇政府没有整改到位。最后才又提起了环境行政公益诉讼。由此看来，判断市镇政府是否依法履职是提起诉讼的前置程序中的一环，检察建议的提出应该是实质性的，是要有成效的。如果检察建议提出后，如托市镇政府般口头回复并口头整改，能否判断其已经依法履职呢？检察机关若无后续跟进调查，那么环境行政公益诉讼诉前程序就成了“空架子，虚招子”。检察建议对政府机构或者污染企业，就没有达到法律监管的作用，表现出的强制力也是微乎其微，对保护环境起到的效果亦如隔靴搔痒。由于法律并没有明确规定检察机关在检察建议发出后，行政机关回应后的跟进调查义务，导致了在环境行政公益诉讼中，如何判断行政机关是否履职，标准是什么，要不要跟进的问题，都非常的模糊，从而在司法实践中出现了检察机关和行政机关的争议。

三、托市镇政府依法履职判定存疑原因分析

讨论这一点的前提是托市镇政府有职可履，如果托市镇政府没有环保职责，这一点也就失去了讨论的意义，由于本案的最终判决结果是认定托市镇政府有旅行环境保护的职责，所以，接下来笔者将在市镇政府有履职义务的前提下，分析为何在认定镇政府是否依法履职的问题上存在争议的原因。

（一）镇政府职责内容模糊不清

一般认为，环境法律、法规和规章构成了判断行政机关作为义务来源的主要依据，规范性法律文件、“三定”方案、权责清单等构成判断的重要参考。2镇政府的法律职责在法律上、法规、规章上没有明确依据，这一点也是判断镇政府是否依法履职的关键，是源头性要素，若缺少办案依据，检察机关的判定则犹如无源之水，无本之木。

（二）作为义务是否存在履行可能

在本案中，天门市检察机关在适用原则性规定认定镇政府有作为义务后，缺少了对托市镇政府履行可能的判断，认为镇政府有能力履行，镇政府也没有以履职不能的阻却性事由进行答辩。事实上我国乡镇一级政府的职、能分割，权、责不符问题严重。由于我国环保政策法律的滞后性，地方政府特别是乡镇政府部门对环境保护的性质、地位和作用认识不足，县政府对乡镇政府在环保工作中发挥的作用重视程度不到位，导致了乡镇政府的环保职责不明确，资源配置不合理，乡镇政府环保发展严重滞后。我国基层单位财力紧张，乡镇政府的工作人员数量较少，特别是高素质的专业技术人才，很多在职人员往往年纪较大，文化水平较低，环保意识较为薄弱。另一方面，乡镇政府的资金不足，缺少稳定的经费投入和财政支持。本案最终结果是，托市镇政府组织清运原垃圾填埋场覆土下的各类垃圾1000余立方并进行了无害处理。并于2018年4月在垃圾填埋场原址上新建污水处理厂一座，设计产能日处理污水500吨。结果虽令各方满意，可是在此之前以托市镇政府这样的大多数乡镇政府的人力物力财力能力是很难直接胜任这样的工作的，但与此同时他们又被认为是有环保职责的，缺少了对托市镇政府履行可能性的判断，逻辑上难以理解。

（三）认定标准缺失，程序履职与实质履职分割

在学术界，行政机关是否全面履行作为义务的判断基准包括，行为基准、结果基准和复合基准。如果采用了行为基准作为行政机关依法履职的标准，那么检察建议书发出后，拖市镇政府针对检察建议书作出了书面回复，符合《最高检关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的书面回复要求，此外托市镇政府也已将该垃圾填埋场的垃圾清运至天门市垃圾处理场进行集中处理，并投入资金、落实专人对垃圾场周围进行了清理、消毒，运送土壤进行了回填处理，杜绝了垃圾污染，且在该处设立了禁止倾倒垃圾的警示牌。如果仅以行为基准进行判断，托市镇政府采取了采取多种行政作为的可能性，可判断其镇政府依法履职。

如果判定行政机关是否依法履职采用结果基准，那么在本案中，镇政府接到市检察院的检察建议后，做出书面回复并做出多种整改措施。但是天门市检察院随后对托市镇政府的整改情况做了跟进调查，发现拖市镇政府虽然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋场表层覆土很浅，覆土下仍有大量垃圾。水样检测结果表明，拖市镇垃圾填埋场周边水质显示出典型的垃圾渗滤液污染特性，严重影响当地居民的健康和生态安全，并提起诉讼。天门市检察院以结果基准判断，故拖市镇政府存在着未全面依法履职的违法行为，可见检察机关强调“實质履职” 即审查判断托市镇政府作为的最终结果是否实质性地维护了乡镇周边的环境公共利益。镇政府即便穷尽了所有行政作为行为，却仍未能带来环境公共利益实质性好转，即判断托市镇政府未完全履行作为义务。以复合基准判断来看，托市镇政府虽然克服困难做出了许多环境保护和监管措施，并仍未带来托市镇环境公共利益的实质好转，该垃圾填埋场仍存在潜在污染风险，所不能视为被告依法全面履行了作为义务，认为其应当继续履行整治义务。

四、引发的思考及建议

（一）明确基层乡镇政府的环境保护监管职责

新环保法的出台实质上是加强了政府的环保职责，体现了立法者对环保法功能与定位认识的提升。但是 这些法律规定只是确立了政府环境职责的初步框架，强化政府环境职责尤其是乡镇基层政府的力度依然较弱。3要建立较为明确的、合理的政府间职责分工体系，首先应由全国人大或其常委会以法律的形式规定各级政府， 其次，设区市以上的地方人大或其常委会、人民政府，可以根据《立法法》规定的权限，就环保问题制定地方性法规或地方政府规章，明确本级与下级政府的环保职责。通过立法或者司法解释的形式，把环境保护监管职责进行清晰的立定和划分，环境保护监管事项分配到各个层级的政府部门，此举能够使不同层级政府专注于自己的职责，提高环保监管专业水平和效率。

（二）设置乡镇环保部门

法律不是万能的，它不能涵盖生活的方方面面，尽管我们会发现一些法律层面的不足，但我们也不能将所有问题都套进法律的“牢笼”，不能每次发现不足和漏洞就从法律上找原因。4我们也可以从行政执法机关内部体制着手，由不同的方面来促进行政执法机关积极作为。首先通过确定乡镇环保部门权利属性赋予乡镇环保主管部门设置、执行、管理的权利，让基层政府部门（乡镇政府环保部门）只对上级环保部门（县级环保部门—环保局）负责，县环保局可以对乡镇环保部门进行人事任免、划拨资金等职能，还可以对乡镇部门的执法违法或不作为直接处罚。简政放权，厘清县、乡镇、村的权责关系以及乡镇和社会组织的关系。5通过这样的单独管理，可以使乡镇环保部门适当脱离镇政府的管理，摆脱其干扰和影响，从而更专注的行使环境保护管理职责。乡镇环保部门在人员资金等政府投入是有限的情况下，这样给乡镇环保部门一个定位。继续推进机构改革，增加人员编制，加强乡镇环保部门的硬件设施建设，加大对基层环保部门的财政投入力度，保证人员经费和业务经费，能够让乡镇环保部门有责任也有能力的发挥出作用。

（三）判断“不依法履行职责”应选择复合基准

有学者认为，“结果标准并不契合环境公益诉讼制度设计的价值目标，从生态环境与资源保护的自然规则而言，也对行政机关提出了过于严苛的要求。12具体的判定标准应该是，检察机关在判断行政机关是否依法履职的过程中，首先要判断行政机关是否实质性地维护了环境公共利益，如果没有，再认真审查行政机关是否穷尽了所有行政作为行为，是否是因为履行不能才导致了环境问题继续存在，如是，经过综合考虑就应当判定行政机关依法履职了。采用这样的复合基准，既契合了公益诉讼目的的实现，也关注了自然、社会等不确定变量，消除了行政机关负担过重的弊端，有利于行政机关积极主动的依法履行职责，实现环境利益的有效保护。

五、结语

全国环境污染纠纷尤其是乡镇垃圾污染问题愈演愈烈，天门市人民检察院诉拖市镇政府不履行职责案（高检63号）并非个案，本案看似是简单的环境监管不法作为的问题，实际上出现了方方面面的争议和缺陷，因此解决农村环境污染问题和乡镇政府环境保护监管问题，不能只靠单一的司法手段救济。诉前程序，职责审查，审判监督的每一个方面都要不断地完善。农村环境问题的解决必定依赖乡镇政府的监管，要逐步明确乡镇政府的环保职责，完善相關的环保法配套机制来发挥乡镇政府的主体作用：司法机关应综合考虑实际情况，选择复合基准判断行政机关是否依法履行职责。从而实现保护农村生态环境利益和维护社会公共利益的最终目的。

注释：

1、https：//www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202003/t20200305_455868.shtml. 最高人民检察院2020年3月5日发布《第十六批指导性案例》2020年5月20日访问.

2、王清军.环境行政公益诉讼中行政不作为的审查基准[J].清华法学，2020，14（02）：129-142.

3 陈应珍.新环保法中的政府环境职责省思[J].重庆理工大学学报（社会科学），2017，31（11）：90-97.

4、侯志阳.强化中的弱势：“放管服”改革背景下乡镇政府公共服务履职的个案考察[J].中国行政管理，2019（05）：46-51.