区域法治发展角度谈京津冀大气污染防治协同立法

云小鹏

摘要：对于京津冀地区来说，大气污染是非常严重的问题，对于人们的生活以及心理都具有较大影响，同时也限制了京津冀区域的经济发展。对于此三地来说，在大气污染防治方面存在着发展水平不均衡、地方法律法规不完善等问题，同时大气污染的特殊性在很大程度上决定了这三个地区进行立法协同是京津冀联手防治大气污染的必要举措。所以京津冀地区急需站在区域法治发展的角度来建立大气污染治理的协同法律机制，以此能够为京津冀区域大气污染治理提供有效法律保障，能够大大降低京津冀大气污染防治中形成的消极影响，进一步推动京津冀区域协同发展。

关键词：京津冀;区域法治;大气污染;协同立法

一、引言

全面推进法治建设已经成为了我国最主要的国策之一，近些年来京津冀区域生态问题越发严重，特别是大气污染更是其中的重中之重，积极推进京津冀区域大气污染防治协同立法，从法律层面确保区域大气环境协同防治的顺利实施，已经成为现阶段各方面面临的最主要课题，可以应用区域法治发展理论作为基础，从不同维度研究京津冀区域大气污染防治协同立法相关内容，这对于进一步分析区域大气污染防治协同立法过程的机理、具体状况、实际问题以及成因等提供坚实的理论基础，从而有效推动京津冀区域大气污染防治协同立法措施的实施。

二、京津冀大气污染防治区域法治发展问题的提出

此处所指的“区域”主要就是指跨越行政区划的，在多方面（包括政治、经济、社会、文化等）具有共有属性的区域共同体，而“法治发展”主要就是指

为法治转型、发展以及变化的整个过程。区域法治发展属于国家法治发展的重要部分之一，就是指按照国家法治发展的总体方向以及所在区域的具体需要，在规划区域内建立起区域法治秩序以便进一步促进区域法治发展。国家法治发展的基本规律以及内涵都可以通过区域法治发展体现出来，能够为区域法治发展提供基本动力，同样区域法治发展也能够为国家法治发展提供区域性的发展思路，能够为国家法治发展提供驱动力。

近些年随着我国区域法治发展以及协同治理实践的增加，无论是在基本理论还是在具体经验方面都有所提升。进一步推动京津冀区域的协同立法不但能够确保各区域协调性发展打下坚实法治基础，同时也能够促使我国法治整体发展。所谓的区域协同立法就是指在设定区域内各个立法主体按照具体职责权限、遵照相应流程，针对某区域性事项以及社会关系制定出区域性法律规范活动。对于京津冀地区来说，实施大气污染防治协同立法就是指为了有效防治大气污染，所在区域各个立法主体利用立法协同机制实施沟通交流，在此基础上制定出有关大气污染防治的相关法规，提升大气环境的协同治理效果[1]。

三、区域法治发展以及协同立法的分析

（一）区域法治发展分析维度

1.区域法治发展价值目标

想要充分发挥区域法治发展的价值所在，就要将其设置在社会发展的具体进程当中，对于两者之间的关联性进行分析，能够获取区域法治发展在特殊社会发展环境下的目标定位。所以区域法治现象并非孤立之物，也并非封闭存在，而是和社会发展紧密关联，能够按照国家以及区域社会发展做出针对性的回应。另外，区域法治发展能够和社会场域结构形成内在的功能关系，能够进一步促进社会场域结构的转变，从而推动整个社会的发展。所以在确定区域法治发展价值目标过程中，一定要特别关注区域社会发展的相关内容。除此之外也要充分考量到区域内每个具体地区社会发展特性和差异情况，在保证不同地区社会发展具体需求的同时要确保价值目标具有较好的协同性。

2.国家法治发展整体性

正如前文所述，区域法治发展并非独立存在，所以在对其进行分析时需要将其设置在国家法治发展的整体性框架当中来进行，就是指要遵照整体性的基本原则，要将区域法治发展和国家法治发展进行充分融合，要保证区域法治发展和国家法治发展整体框架的一致性，要保证区域法治发展满足国家法治发展的内在机理以及基本原理，从而保证区域分析的全面性、系统性。区域法治发展的分析研究要遵照整体性原则来进行，要特别关注国家法治发展，明确国家法治发展的特点以及机理。

3.区域法治发展的个性化

之所以要进行区域法治发展的分析，其关键目标之一就是要研究分析区域法治现象在国家法治发展进程中体现出的特点以及个性，区域内不同的地区在法治发展很多方面（例如价值追求、目标定位、现象特征、发展模式等等）都存在差异性。从我国目前跨行政区域的法治发展情况来看，其存在多样性特点，这也说明了我国法治发展具有特殊性。此种跨区域、具有自身特色的法治发展现象和国家法治发展整体进程相一致，某些情况下由于不同区域法治发展在形态、特征等方面都具有差异性，无法将区域法治和国家法治进行有机关联，但是也正因此才可以更为准确的了解国家法治发展的实际形态，能够更加准确的认识到国家法治发展的总体脉络。

4.区域法治的具体情况

不同于常规的实证研究，区域法治实证研究除了对现状和资料进行简单的梳理外，其根本目的是要找到具有较强指导意義、概括性的规则以及原理，以此作为指导使得原本较为复杂的经验形成更加具体化的事项，能够对类似区域法治发展提供参考性，能够对其进行关联性对比分析。这样就可以利用大量经验事实发现区域法治协同的具体路径。

5.区域之间的差异性

对于区域范围内不同地区来说，在很多方面（例如地理位置、经济结构、社会背景、发展定位、人口特征等）都具有自身的特色，所以在进行区域法治研究过程中最重要的内容之一就是对不同行政区域实施差异性分析。在此过程中并非简单的对法治现象差异性实施表层梳理分析，更重要的是深层次分析造成差异性的根本原因和基本要素，从中能够总结出多样性统一的区域法治发展基本理论。这些差异性要素在很大程度上影响着区域法治发展情况，决定着区域法治发展方向和质量。但是要特别注意的是，虽然区域法治存在多样性以及差异性，但是一定要秉持整体性的基本原则，确保区域范围内所有地区法治发展现象都按照国家法治发展的基本原则来进行[2]。

（二）京津冀区域协同立法的相关概述

1.京津冀区域协同立法的概述

之所以要进行京津冀区域协同立法，就是要应对京津冀区域协同发展战略的需求，能够为三地区协同发展形成权威的法律框架。京津冀区域在政治、经济、文化等方面都存在着紧密的关联，但是在一体化方面还存在着严重的不足，其中法治是最为严重的壁垒。现阶段三地存在非常多的地方保护主义立法，特别是有关环保方面的立法更是缺少有效的沟通协调，从而造成三个地区的资源无法有效配置，造成各地经济发展具有较大的差距。在此背景下，京津冀区域协同立法就是要按照区域内所要调整的共同事项以及社会关系来明确立法项目，形成较强协调性的法律法规，为推动京津冀区域协同发展提供法律保障。

2.京津冀区域协同立法的意义

（1）能够为京津冀协同发展提供保障

相对于长三角、珠三角区域经济发展战略来说，京津冀协同发展的核心并非完全在于经济发展，更重要的是要转移北京的非首都功能，有效解决北京的大城市病，所以京津冀协同发展更具有国家政策干预的意义。对于国家最为重要的制度变迁来说，虽然通过国家政策的推动可以在前期取得较好的效果，但是想要真正长久发展一定要通过法治建设。所以想要实现京津冀协同发展能够稳定、持续进行，一定要利用协同立法的方式使得此国家战略能够有效落实。

（2）能够为区域协同立法提供示范意义

自从上世纪80年代实施珠三角、长三角区域经济发展之后，近些年我国区域一体化发展进程不断加快，区域一体化发展模式已经成为了我国经济发展战略模式。但是现阶段我国还缺少较为完善的区域经济一体化法律机制，在一定程度上也限制了区域一体化发展。所以京津冀区域建立起完善的协同立法机制以及相关配套法律制度，对于我国今后的区域一体化发展都具有示范意义。

（3）能够全面推动依法治国

法治是社会发展的依靠和保障，我国也在积极推进全面依法治国。作为新时期国家的重要战略，京津冀区域在推动协同发展过程中需要置身于全面依法治国的历史进程当中，要确保立法先行，保证各项关键措施的推进都有法可依[3]。

四、京津冀区域大气污染防治协同立法检视

以区域法治发展分析维度为基础，对于京津冀三地具体内容实施深入分析，能够为京津冀大气污染防治立法的有效演进提供参考依据。

（1）政策和立法依据

第一，有关区域大气污染防治的相应法律法规已经颁布了一段时间，最早是国务院和相应机构所提出的规范性文件，在2010年原环境保护部等相关部委提出了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，从中提出了对于区域大气污染联防联控统一治理的相应机制。在2012年国务院批复了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》的内容，对于防控重点进行了明确，同时对区域大气污染防治的目标、原则等进行了阐述。2018年国务院又发布了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，其中重点对京津冀区域和周围地区大气污染防治提供了具体要求，进一步明确要完善区域大气污染防治协作机制，加强京津冀和周围地区大气污染防治。

第二，从关于环境污染治理的立法层面来看，2014年根据具体发展情况对于《环境保护法》进行了相应修订，从国家层面形成了跨区域、跨流域生态破坏的联合防治协调机制，对其进行统一规划管理。在2015年针对《大气污染防治法》进行了相应的修订，加强了“重点区域大气污染联合防治”的说明，对于联席会议、区域会商、信息共享进行了重点阐述。从国家层面有关大气污染防治的相应规定能够充分体现出区域大气污染协同治理的相应理念以及基本原则，进一步加强区域大气污染联防联控以及防治协作力度，同时对于京津冀区域大气污染防治协同治理提出了相应要求。

（2）区域立法实践

第一，对于京津冀区域来说，在大氣污染防治协同治理方面的相应规定更多是从每个地区制定的《大气污染防治条例》中体现出来的。北京在2014年就已经颁布并实施了《北京市大气污染防治条例》，从此条例的相关内容中能够得知，其更多强调的是本行政区域范围内的共同防治，有关增强和相邻区域大气污染联防联控工作的规定相对较少，并没有对加强区域联防联控以及应急联动进行明确阐述。虽然2018对于《北京市大气污染防治》进行了修订，但更多集中在机动车、非道路移动机械排放污染防治、法律责任方面的内容;

第二，天津市在2015年颁布了《天津市大气污染防治条例》并且在2017年和2018年对其进行了相应修订。从此条例中能够得知，针对区域大气污染防治协作进行了专章规定，对于大气污染重点区域联合防治进行了相应规范，明确了建立大气污染防治协调合作机制，重点要根据北京市、河北省的相应要求加快淘汰高污染排放车辆、建立重污染天气应急联动机制，要增强区域间大气污染防治科研合作等等内容;

第三，河北省在2016年出台了《河北省大气污染防治条例》的相应内容，其中相关内容对于区域联合防治进行了明确的规定，同时和《大气污染防治法》相关内容相结合，最终对于产业转移、专项资金、预警联动、信息共享、科研合作以及区域规划等进行了明确、具体的规定，科学性大大提升。在该条例制定时，相关立法机构进行了京津冀立法的深度协同，和相关人员进行了深入交流协作，并对相应内容进行了研讨，使得三地之间相互融合、取长补短。

除了上述相应内容之外，为了进一步落实党中央、国务院有关京津冀协同发展的国家性战略，在充分考量地方立法具体需求的同时，京津冀三地相继颁布了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》、《京津冀人大立法项目协同办法》等相应内容，进一步加深了京津冀区域大气污染防治协同立法工作的指导力度，推动了立法协同工作的进行。

（3）现有立法问题的分析

经过多年的发展，不论对于地方层面还是对于国家层面，京津冀区域大气污染防治立法都进行了大胆尝试，并且取得了良好的效果，特别是在协同立法方面获得了较大的进展。但是此方面推进还处于初始阶段，必然存在某些方面的问题。

第一，对于国家立法层面来说，一方面不论是法律条文还是规范性文件都属于概况性状态，不具有可操作性，并没有充分考虑到不同地区的差异性，很难开展具体工作;另一方面绝大部分法律文件都属于规范性文件（除了《环境保护法》、《大气污染防治法》），缺少相应的法律效应，无法以此实施法律限制;最后区域协同立法还缺少较为明确的法律依据，在省际协同立法层面还缺少对性质、法律地位、立法机构、制定程序等方面的规定。

第二，对于京津冀立法層面来说，一方面，这些地区的立法内容缺少足够的协同性，例如有关违规排污需要承担的法律责任方面的规定，三个地区在惩罚力度方面存在比较大的区别，这就容易引发排污企业在不同地区进行转移，对于区域协同治理是不利的;一方面，不同地区的立法进度缺少协同性，不同地区立法速度存在差异，立法节奏没有同步，从而造成协同立法呈现出碎片化特点，很难满足京津冀协同发展的需求以及大气污染防治的需要;另一方面，三地所签署的行政协议可操作性存在较大差异。自从京津冀协同发展战略实施以来，为了能够确保京津冀协同发展获得较好的效果，三地相继签订了大量合作协议，特别是和大气环境保护相关的合作。但是这些合作协议并不具有强制性限制，也没有明确规定三地有关大气污染防治协同立法的目标、制度等方面的问题;最后，京津冀不同地区还没有建立起高效的立法协同机制。较为高效的立法协同机制包括但不限于立法规划协同机制、立法信息交流平台机制、立法备案和立法后评估机制、区域法规动态清理机制等等。

（4）不同地区的差异性分析

为了确保京津冀地区大气污染防治协同立法的有效性，不同地区需要按照社会经济发展的具体情况来保证区域内各方权利义务的平衡性。在协同立法推进过程中会产生不同类型的问题，造成这些问题的原因都和京津冀三地具体发展情况、经济规划、产业布局等差异性直接相关。

第一，对于发展情况来说，北京市是政治、经济、文化中心，所以其在很多方面（包括资源获取、政策制定、经济发展、产业竞争等）都具有自身的优势。天津市处在京津冀区域的关键出海口，无论在政治经济还是在地理位置方面也要强于河北省。受到行政区划、政策形势以及体制机制等方面的影响，河北省在很多方面都和上述两地存在差距。

第二，对于经济结构来说，相对于天津市以及河北省来说，北京市在第三产业方面占比更大，而天津以及河北在第二产业方面占比较大，特别是河北省的发展更加依赖于第二产业。在确保所在地经济发展的基础上，经济产业结构方面的差异造成不同地区在大气污染排放标准以及法律责任方面存在相应的差异性。

第三，对于产业布局来说，由于城市定位和具体规划存在差异，所以京津冀三地的产业结构以及布局具有一定的差异性。随着北京市城市规划的调整，很多工业产业逐渐从北京市转移，特别是那些高污染、高耗能的产业逐渐搬移，大部分产业都转移到河北省境内，一定程度上增加了河北省的污染程度，但是在生态补偿方面还缺少较为完善的机制建设[4]。

五、京津冀区域大气污染防治协同立法的相应措施

对于京津冀区域来说，想要有效进行大气污染治理，最主要的就是要进行协同立法，这是提升其治理效果的基础和前提，所以一定要克服目前制度和实践方面的难题，保证京津冀大气污染防治协同立法能够高效、长久、可持续的进行。

（一）不断完善顶层设计

可以在国家层面实施专门的立法，将其作为区域协同立法的基础和保障，可以为京津冀大气污染防治协同立法提供法制保障。在进行专门立法过程中一定要明确区域协同立法的各方面内容，包括立法主体以及机构、立法基本原则、制度机制、法律责任等等。从实际操作层面上来看，要针对京津冀协同立法主体、立法基本原则、协同机制、运行模式等内容制定出《京津冀协同发展法》，能够为区域大气污染防治协同立法提供上位法依据。同时也要在《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律中对于大气污染联防联控进行详尽的规定，确保其具有可操作性，能够有效指导区域协同立法的进行，能够明确区域内地方政府权责利，确保各方能够有效落实自身的职责。

（二）加强机构之间的协同性

从现阶段来看，京津冀三地在进行协同立法过程中主要是利用联席会议以及座谈会的方式来进行的，相对来说立法协调性不强，模式较为松散。所以要充分考虑到京津冀区域大气污染防治协同立法的具体需求，在保证法制统一原则的基础上不断进行立法机制的创新，建立起跨区域、常设性的协同立法专门机构，以此来专门推动协同立法的发展，提升协同立法的紧迫性。此机构的成立更便于保证三地在立法过程中的平等地位，可以保证立法的均衡性，同时也能够兼顾到三地的利益诉求和实际需要。另外，设立协同立法专门机构能够吸引大量利益相关主体（例如不同地区的行政机关、大气环境治理专业机构、环境保护社会组织、公共大众等）参与到立法过程当中，能够积极吸收不同群体的意见以及建议，将环境保护公众参与原则落到实处，提升立法在实施过程中的可操作性。

（三）明确目标定位

总的来说，之所以要进行京津冀大气污染防治协同立法，最主要的目的就是要为区域大气污染防治协调合作机制建设提供法制保障，保证区域内大气污染防治法律制度的有效融合以及执法力量的均衡发展。针对此目标，一方面要保证三地能够平衡发展，保证各方利益的均衡性。在充分考虑三地发展不均衡性的基础上，坚持平等互利的基本原则，可以利用协同立法来确保区域范围内利益的共享以及生态补偿;另一方面要确保法律制度的有效融合，保证法律规范的一致性，按照不同的类型对于区域大气污染防治法律相关内容进行研究，确保不同类型制度之间能够有效衔接和融合，从而逐渐建立起较为完善的法律体系;最后要对执法力量进行有效整合，明确各方责任主体。就是指协同立法要对各方主体的职责权限进行明确，明确规定联合执法、区域执法机构等相应内容。

（四）形成长效机制

在进行设立京津冀大气污染防治协同立法保障机制过程中，要形成长效机制，重点加强如下几方面：

第一，要对立法规划协同机制进一步优化，保证在正式立法之前能够充分考虑到不同地区的具体情况以及地方差异性，以此为基础明确立法目标;

第二，形成较为健全的立法信息交流平台机制，保证立法过程中信息交流的及时性以及通畅性;

第三，建立起立法备案以及立法之后的评估机制，确保协同机制能够贯穿在立法的全过程当中;

第四，形成较为完备的法规动态清理机制，及时发现存在冲突和矛盾的法律文件，第一时间对其进行废、改、释处理，并且要增强区域之间的沟通交流，实现动态跟踪，保证法规的先进性，能够适应全新出现的问题。

除此之外，在京津冀大气污染协同立法过程中也要不断完善环境治理方面的法律法规以及相关机制，一定要秉持平等协商、互利共赢的基本原则进行协同立法，能够保证区域大气环境质量标准、区域大气污染排放物标准制度、区域大气污染物总量控制制度的有效协同。同时也要针对重度污染情况建立起预警会商以及应急响应机制，不断完善区域利益共享以及生态补偿机制[5]。

六、结束语

京津冀区域性发展战略是我国根据实际发展需求提出的全新发展战略，该战略的提出以及实施对于京津冀区域法治发展提出了全新的要求，其中有关大气污染防治立法是重要组成内容之一。京津冀大气污染防治协同立法已经成为了全新的发展要求，其不但是应对京津冀区域大气污染问题的实际需要，同时也是国家发展的必然要求，更是推动京津冀大气污染协同治理的基础。本文在充分分析京津冀大气污染防治协同立法意义的基础上，提出了从不断完善顶层设计、加强机构之间的协同性、明确目标定位以及形成长效机制等多路径来推动协同立法的实施。通过本文的介绍能够对京津冀大气污染防治协同立法提供一定的参考和帮助，对于进一步推动我国大气污染防治法治体系的完善具有现实意义。

参考文献：

[1]于文轩; 孙昭宇. 论京津冀大气污染防治协同立法之完善——以区域法治发展为视角[J]. 环境与可持续发展， 2019（06）：15-17

[2]刘涛; 郭如如. 京津冀大气污染防治协同立法问题研究[J]. 山东行政学院学报， 2020（06）：18-19

[3]胡晓宇. 京津冀大气环境协同治理机制研究[D]. 河北师范大学， 2020

[4]李牧耘; 张伟; 胡溪; 姜玲; 蔣洪强. 京津冀区域大气污染联防联控机制：历程、特征与路径[J]. 城市发展研究， 2020（04）：18-19

[5]李昕. 从城市群发展谈区域污染协同防治——以京津冀为例[J]. 环境保护， 2020（03）：114-116