大学治理中党外代表人士发挥的作用研究

刘秀英　黄培清　何国新

摘要：随着学校事业快速发展，大学管理的专业化水平越来越高，迫切要求提升大学内部治理水平。本文在统一战线视野下研究大学治理中党外代表人士发挥作用的意义及途径，为完善我国大学治理开辟一条新的路径，具有一定的理论意义和现实意义。

关键词：统一战线;党外代表人士;大学治理;大学章程

一、引言

大学治理是现代大学制度的核心，是指大学内部和外部的治理主体在科学有效、公平正义的制度规范与框架下的良性多维互动，并规定了各主体在大学管理中的权利分配和权利保障问题，调整的是大学治理主体之间的互动关系，因此对大学发展具有重要影响，甚至有人认为“大学治理是对大学本质的回归”。2014年习近平总书记在北京大学师生座谈会上强调，“高校要走在教育改革前列，紧紧围绕立德树人的根本任务，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制，当好教育改革排头兵”。随着我国高等教育改革的深入推进，构建以大学治理为核心的现代大学制度已经成为高教领域的基本共识。我国现行大学的治理结构是行政主导型的，随着我国高等教育改革的深入推进，依法治校、教授治学、政学分开、科学管理等现代大学治理的本质特征尚未实现，从这个意义上说，没有一流的大学内部治理，就难有一流的大学。党外代表人士作为高校统一战线队伍中的骨干力量，有政治坚定、学历层次高教学能力强，科研水平高，知识面广，极富创新精神等优势，能在大学治理中发挥民主管理和监督作用，是促进教育改革的一支重要力量。如何更好地发挥党外代表人士在大学治理中的作用，完善中国特色现代大学制度是高等学校统一战线工作的一项重要课题。

二、中国大学治理结构

大学治理一词来自1960年美国科尔森的《大学和学院的治理》[1]。1973年，卡耐基高等教育委员会将大学治理定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”[2]。ASHE系列丛书《2l世界大学治理结构的新模式》进一步揭示了大学治理的内涵，指“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”[3]。在我国，真正提出“大学治理”这一含义的是张维迎教授，他在《大学的逻辑》一书中指出，大学目标和理念的实现，离不开科学的制度安排，即治理结构，也就是大学的治理[4]。大学治理结构是大学治理的首要问题，由于我国高等教育发展的政策环境和改革取向日益开放，于是近年来国内学术界把研究视界投向这一涉及大学治理主体权力与权利的敏感区域。从研究成果来看，分别从大学治理结构的特征、价值、类型、制度体系、主体关系、路径变迁等方面进行了较为全面的探讨，基本反映了大学治理结构的整体框架。大学治理结构形式上体现为一种对大学进行管理和控制的体系，其实质则是大学决策权力的制度安排问题，既表现为大学内部权力的分配、协调与行使的制度，也表现为大学与外部环境、如政府和社会等其他利益相关群体相互作用的规则。盛冰以治理理论为理论基础探讨重构政府、高校、社会三者的关系[5]。康全礼在《治理理念与教授参与治校》中从治理角度对教授参与治校的实现路径作了探讨[6]。李延保提出“党委领导下校长负责制”是中国高校管理体制的一种选择的观点[7]。徐敦楷认为，建立现代大学治理结构的制度创新，要建立党委权力、行政权力、学术权力和教职工参与高校民主管理权力的“四权”合作体制[8]。

2010年中央发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，从国家层面确立了“完善公办高校党委领导下的校长负责制，建立党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的现代大学治理结构”[9]。2011年教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）提出“科学设计学校的内部治理结构和组织框架”[10]，第一次以规章的形式对高校内部治理提出要求，对推进高等学校章程建设奠定了坚实的法律支撑，形成了以宪法为核心、以《教育法》[11]、《高等教育法》[12]等为基础的法律法规体系。大学章程在大学治理中不可或缺，目前我国不少高校的章程确立了其治理结构，如《中国人民大学章程》、《上海外国语大学章程》、《西安工程大学章程》都明确提出学校实行“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的大学治理结构，《中国政法大学章程》提出学校实行“党委领导、校长负责、民主管理、依法办学”的管理模式、《南华大学章程》则实行“党委领导、校长行政、教授治学、民主管理”的制度，通过对大学章程的制定和完善，为推动现代大学制度建设提供支撑，

三、大学治理中发挥党外代表人士作用的意义

大学治理需要建立包括大学相关利益主体广泛参与的有效机制，可以对牵涉到诸多利益的问题广开言路，让各方利益代表都有机会表达自己的意见，切实发挥广大师生员工的作用。《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（中发〔20l2〕4号）指出，党外代表人士是与中国共产党团结合作、作出较大贡献、有一定社会影响的非中共人士[13]。高校党外代表人士作为大学相关利益主体，能够在大学治理中发挥积极作用。

1.高校党外代表人士具有高学历、高职称、高水平和高素质的特点。由于高校党外代表人士具有较高的学历和技术职称，许多人都是教学和科研骨干或有关方面的专家和学者，有的还是学科带头人。他们文化层次高，眼界开阔，年富力强，思维活跃，富有创新精神，有较强的事业心和责任感，在各自的专业领域里取得了显著成绩，在促进大学治理结构优化中，能发挥提高学校整体的教学科研水平与学校的社会声誉等方面独特优势作用。

2.高校党外代表人士具有政治把握能力和参政议政能力。由于高校党外代表人士具有较强的民主意识，积极参政议政，坚持中国特色社会主义道路的正确性，同时也坚决拥护党领导的多党合作和政治协商制度。他们热心高校事业发展，对于依法治校、参与学校民主管理的积极性较高，同时，积极寻求参与国家事务的舞台，寻求表现自我、发挥作用的机会，认真履行参政议政、民主监督职能，成为高校发展和社会政治活动的重要力量，在大學治理中能思想上与学校同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行，积极发挥建言献策、民主监督职能和扩大学校影响力等作用。

3.高校党外代表人士具有协同创新、思维开阔和开放型视角的特点。由于高校党外代表人士隶属于不同的党派组织和统战团体，文化层次高、思想活跃，与社会有着非常广泛和密切的联系，既联系着各自不同的群体，又代表并反映着各自群众的利益和要求，在促进大学治理结构优化中，其独特的身份使得他们常常在参与大学治理过程中能够站在不同的角度看问题、想问题、提意见，并在众多社会成员中产生认同感以及各方面的深刻影响。

四、大学治理中发挥党外代表人士作用的途径

“党委领导、校长治校、教授治学、民主办学”是当前我国高校建立现代大学制度的基本内涵，是大学治理结构的组成要素。通过各高校大学章程的建设，进一步明确党委权力、行政权力、学术权力和民主权力的边界及其运行规则，探索推进权力清单制度，形成‘四大权力相对独立、相互支撑、相互制衡的治理格局，使‘依法治校、按章办事成为学校内部治理的根本准则。高校应着力从四方面发挥党外代表人士在学校治理中的作用。

1.在党委权力的运行中发挥建言献策作用。高校应坚持和完善党委领导下的校长负责制，在完善学校党委常委会、全委会的议事范围、议事规则、决策目录、决策程序的过程中，注重发挥党外代表人士的建言献策作用，并通过出台统战工作制度，从制度层面加以规范和激励，使党外代表人士对学校党委重大决策、重大部署建言献策的热情更高、针对性更强。一是健全完善学校党委组织领导，统战部门牵头、各有关部门密切配合的党外代表人士队伍建设工作机制，为党外代表人士在大学治理中发挥建言献策作用拓宽渠道，打造平台，健全机制。二是建立健全党员领导干部与党外代表人士交友制度，听取党外代表人士对学校教学、科研、管理、服务等方面工作的意见和建议，促进党外代表人士参与大学治理制度化。

2.在行政权力的运行中发挥监督和示范作用。监督学校行政权力的运行情况，是高校党外代表人士的基本职责。在高校行政权力的运行中，党外代表人士不仅发挥了监督作用，而且还发挥了示范带头作用。他们既是监督者，更是推动者。在高校大学治理深化实施过程中，党外代表人士一方面参与论证各高校改革發展各项工作的必要性、可行性和科学性，并全程监督其实施进度和绩效情况;另一方面，担任行政职务的党外代表人士还发挥骨干带头作用，推进该学校各项工作任务的分解和落实，确保学校有关此项工程的行政部署上下不脱节、前后不走样。

3.在学术权力的运行中发挥平衡和协调作用。高校要积极探索教授治学的有效途径，依据教育部《高等学校学术委员会规程》，修订学校学术委员会章程，使学术委员会拥有了统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。根据党外代表人士整体学术水平高、学术影响力大这一情况，高校学术委员会章程对吸纳党外代表人士进入校院两级委员会或下设的专门委员会任职应专门作出规定，从制度上鼓励和支持学科带头人、科研领军人物中的党外代表人士参与学术事务管理。这一方面在广泛性和代表性上优化了学术委员会的人员构成，使学术委员会行使权力的独立性更强;另一方面从客观上也充实了学术委员会的力量，使学术权力在学校治理中拥有更大的话语权。

4.在民主权力的运行中发挥加强和提升作用。高校应积极建立健全民主办学的体制机制，通过教代会、学代会和联络党外代表人士等三个渠道调动师生员工参与学校民主决策、民主管理和民主监督的积极性。要重视发挥党外代表人士在民主管理中的排头兵作用，做到了“两个必须”：一是“三重一大”事项（指重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项）必须广泛征求党外代表人士的意见建议;二是学校党群和行政的重要会议，如党代会、“双代会”、校情通报会、战略研讨会等必须邀请党外代表人士参加。这样一来，既保障了党外代表人士的知情权、参与权、表达权、监督权，又强化了民主权力在学校治理中的作用，促进了学校治理的民主化。

参考文献：

[1]Corson，J.J.Governance of colleges and Universities[C].New York：McGrawHill，1960.

[2]Carnegie，Foundation for The Advancement of Teaching.Covernance of Higher Education six priority problem[C].New York：McGraw-Hill，1973：11.

[3]Dennis J.Gayle，Bhoendradatt Tewarie A.Qninton White.Governance in the Twenty-First Century Universi-ty，ASHE-ERIC Higher Education Report，Volume 30，Issue 1，November 2003.

[4]张维迎.大学的逻辑[M].北京：北京大学出版社，2004

[5]盛冰.高等教育的治理：重构政府、高校、社会之间的关系[J].高等教育研究，2003（1）

[6]康全礼.治理理念与教授参与治校[J].理工高教，2004（2）

[7]李延保.中国特色现代大学制度与党委领导下校长负责制[J].中国高等教育，2008（18）

[8]徐敦楷.落实高校办学自主权，完善现代大学治理结构[J].中国高等教育，2010（19）

[9]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）解读[M].北京师范大学出版社，2010

[10]高等学校章程制定暂行办法（教育部令第31号），2012

[11]中华人民共和国教育法[M].法律出版社，2002

[12]中华人民共和国高等教育法[M].法律出版社，1998

[13]《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》学习问答[M].华文出版社，2012

[14]刘雨辰，武红霞.近年来国内大学治理研究综述[J].西南石油大学学报，2013（3）

[15]冯振业，伊娜，吴丽丽.党外代表人士在中国特色现代大学制度建设中的作用研究[J].学理论，2013（4）

基金项目：广东工业大学高教研究基金（GJ2014Y12）、2014年校统战理论研究课题。